加強地方政權建設 推進全面依法治國

廖燦勇

2022年3月11日，十三屆全國人大五次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）進行了修正，自2022年3月12日起施行。

地方組織法于1979年7月由五屆全國人大二次會議通過并公布施行。此后，根據形勢發展變化，于1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先后作了五次修改。十三屆全國人大五次會議為何又一次進行修改，修改了哪些主要內容，其中有哪些亮點，對加強地方政權建設等能帶來哪些作用，如何學習貫徹落實？日前，本刊記者專訪了十三屆全國人大五次會議重慶代表團新聞發言人，市人大常委會委員、研究室主任張良皓。

推進國家治理體系

和治理能力現代化

“地方組織法是關于地方人大、地方政府的組織和工作制度的基本法律，是憲法關于地方政權建設規定的立法實施，是地方各級國家權力機關、行政機關行使職權、履行職責的重要制度保障。”張良皓說，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家政權機關工作和建設，對堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持和完善人民代表大會制度，發展全過程人民民主，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，作出了一系列重大部署、推進了一系列重大工作、取得了一系列重大成果。

比如，黨的十九大報告提出“完善國家機構組織法”;黨的十九屆四中全會決定提出“健全人大組織制度、選舉制度和議事規則”“加強地方人大及其常委會建設”“優化政府職責體系”“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”;黨的十九屆六中全會決議提出“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系”。2021年10月，中央人大工作會議召開，對新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作作出了全面部署，提出了明確要求。

“因此，地方組織法的修改，是新時代堅持黨的全面領導、保證黨領導人民依法有效治理國家的必然要求，是不斷發展全過程人民民主、保證人民當家作主的重大舉措，是深入貫徹黨中央全面依法治國戰略部署、推進全面依法治國的制度保障，是堅持和完善人民代表大會制度、深化黨和國家機構改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。”張良皓說。

張良皓認為，地方組織法的修改意義重大，有利于進一步健全地方政權機關的組織和工作制度，維護黨中央權威和集中統一領導，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系;有利于堅持以人民為中心、全心全意為人民服務，不斷發展全過程人民民主，保障人民當家作主;有利于推動地方人大加強和改進新時代人大工作，推動地方政府全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，全面提高依法履職能力。

組織和工作制度更加健全

行權更有保障和規范？

“本次地方組織法修改的主要內容有48條，全面貫徹了習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，落實了黨中央重大決策部署和中央人大工作會議精神，總結吸收了地方政權建設和基層治理的新成果新經驗，其中有不少‘干貨可圈可點。”張良皓道出了他學習新修改的地方組織法的感受和體會。

張良皓說，地方各級人大和地方各級人民政府是國家政權機關的重要組成部分，加強地方政權機關建設，必須毫不動搖堅持黨的領導，確保地方在黨中央集中統一領導下，依法履行職責。修改后的地方組織法明確了堅持黨的領導和地方人大、地方政府工作的指導思想和原則，同時明確了地方人大和地方政府要堅持以人民為中心，堅持全過程人民民主;地方各級人大代表要充分發揮在全過程人民民主中的作用。

“這些規定，體現了關于堅持和加強黨的全面領導的具體要求和黨的創新理論發展成果，對于我國地方政權機關更好地踐行以人民為中心的發展思想，進一步貫徹發展全過程人民民主的重要理念，進一步發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，具有重要意義。”張良皓說。

我國省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州普遍人口較多，經濟社會發展面臨重大任務。修改后的地方組織法，將省、設區的市兩級人大常委會組成人員名額的上下限和最高限分別增加10名，這有利于優化常委會組成人員的結構，增加常委會組成人員的代表性、廣泛性，便于集思廣益，充分發揚民主，提高立法、監督等工作質量。

“在實際工作中，一些地方特別是縣級人大的專委會設立不夠統一，在專業領域實施監督過程中存在一定的專業能力短板，對地方人大履行職權、上下級人大工作對接等造成一定影響。”張良皓說，修改后的地方組織法明確：省、設區的市兩級人大根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、環境與資源保護委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會;縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人大根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。

鄉鎮、街道、社區在國家治理體系中十分重要。修改后的地方組織法增加了鄉、民族鄉、鎮人大監督本級預算的執行，審查和批準本級預算的調整方案，審查和批準本級決算等職權。同時，地方組織法規定，街道辦事處在本轄區內辦理派出它的人民政府交辦的公共服務、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責，反映居民的意見和要求;鄉、民族鄉、鎮的人民政府和街道辦事處可以根據實際情況，建立居民列席有關會議的制度。

完善地方政府的組織和工作機制，對推進基層治理體系和治理能力現代化具有重要意義。修改后的地方組織法提出：地方各級人民政府根據工作需要和優化協同高效以及精干的原則，設立必要的工作部門;縣級以上地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制等。

“這些修改有利于進一步推進全過程人民民主，推進基層治理創新，增強基層為民服務的執行能力，激發現代治理水平的新活力。此外，修改后的地方組織法，還對地方人大和地方政府依法履職及備案審查工作、重大事項和項目、地方人大及其常委會的議事制度、地方各級人民代表大會會議、地方各級國家權力機關與本級監察機關的關系等，都進行了細化明確和完善，作出了具體規定和要求。”張良皓說。

推動地方政權機關工作和建設

不斷與時俱進發展完善

“修改后的地方組織法，明確了地方政權機關建設的指導思想和原則，完善了地方人大和地方政府的組織和工作制度，有利于確保地方政權機關活動和建設的正確政治方向，有利于發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。”張良皓表示，要認真學習、深刻領會、準確把握，并貫徹落實到依法履職的具體工作實踐當中，推動地方政權機關工作和建設不斷與時俱進、發展完善。

張良皓認為，要采取多種形式，加強修改后的地方組織法的學習，并與學習貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、中央人大工作會議精神等結合起來，把堅持黨的全面領導作為地方政權機關活動和建設的最高原則，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，確保地方政權機關活動和建設的正確政治方向。

同時，要堅持以人民為中心，充分考慮地方人大和地方政府貼近基層、貼近群眾的特點，加大宣傳，充分反映地方政權機關工作、建設和基層治理新成果新經驗，不斷擴大人民的有序政治參與，暢通群眾訴求表達和反映渠道，不斷發展全過程人民民主，結合實際，創造性開展好立法、監督、代表等工作，更好發揮地方人大和地方政府在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。

比如，根據修改后的地方組織法關于“省、設區的市兩級人大及其常委會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法”的規定，要繼續加強川渝兩地人大及其常委會關于鐵路安全管理協同立法、分別聽取和審議關于萬達開川渝統籌發展示范區建設和川渝高竹新區發展建設情況的專項報告、對川渝兩地嘉陵江流域水生態環境保護的條例和決定開展聯合執法檢查、繼續同步聽取成渝中線高鐵建設情況的報告等工作，協同助力成渝地區雙城經濟圈建設。

又如，要根據修改后的地方組織法的有關規定，加強對地方性法規的清理和修改，做好法律法規銜接;采取評估論證、公開征求意見、合法性審查、集體審議決定等，加強對政府規范性文件備案審查，并按照法定要求和程序向社會公布，進一步推動政府依法履職的意識提升，堅持依法行政，建設權責法定、執法嚴明、公開公正的法治政府。

“還要加強人大工作和人大機構及隊伍建設等調研，為換屆選舉增加人大常委會組成人員，設置完善人大專門委員會、常委會工作部門及配齊人員打下基礎、提供參考，以進一步優化常委會組成人員的結構，規范地方人大專委會、常委會工作部門建設，提升地方人大在專業領域的監督能力和監督質效，使制度優勢更好地轉化為地方治理效能。”張良皓說。

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地方組織法前五次修正取得了哪些進步？

3月11日，十三屆全國人大五次會議表決通過了關于修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的決定。自2022年3月12日起施行。這部法律于1979年制定，到現在已經過6次修正。

1979年7月1日，第五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該法明確規定，縣級以上地方各級人大設立常委會，為地方人大制度的恢復提供了有力的支持。

1982年，地方組織法第一次修正。其中提出，省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大常委會，具有擬定地方性法規草案的權力，進一步擴大了向地方的分權。另外，本次修正進一步明確，地方各級人民代表大會是地方國家權力機構，行政、司法、檢察機關是由其產生的。

1986年，地方組織法第二次修正，更為充分地體現了下放權力，充分發揮地方積極性的立法原則。其中較為明顯的體現為，將省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會的立法權明確為“制定地方性法規”而非“法規草案”。

1995年，地方組織法第三次修正，對選舉權、質詢權、特定問題調查權、地方各級人民代表大會常務委員會的組成等問題作出了更加具體的規定。

2004年，地方組織法第四次修正，首次增加了地方人大常委會組成人員的法定人數。

2015年，地方組織法第五次修正，規定“設區的市”均可制定地方性法規，地方權力進一步增加。