實用性村莊規劃編制的困境與對策

丁昌麗 楊祖順

摘 要 村莊規劃編制是實施鄉村振興戰略的基礎性工作，是針對村莊發展過程的統籌布局，致力于解決村莊發展過程中所面對的困難，帶動村莊經濟發展，提升村民幸福感。探討實用性村莊規劃過程中出現的管理權責不清晰、編制經費不足及脫離村莊發展實際等問題，并提出明確規劃權責、加強調研核實及做好村莊定位等具體解決措施。

關鍵詞 村莊規劃;實用性;編制

中圖分類號：TU982.29 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.04.052

農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，是全黨工作的重中之重。為解決“三農”問題，在黨的十九大報告中明確提出，實施鄉村振興戰略，要以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅劢箤崿F農業農村現代化，以農業農村優先發展為總方針，用好用活自然資源政策，推進鄉村振興戰略的實施。

當下，全國各地在推進實用性村莊規劃編制過程中皆獲得了一定成果，但也暴露了部分問題，這些都為村莊規劃工作積累了經驗，然而面對存在的問題，也需認真分析探討，為推進實用性村莊規劃編制工作助力[1]?；诖?，針對我國在推行實用性村莊規劃編制過程中所面臨的困境進行研究分析，并提出改進策略，旨在保證鄉村規劃的科學性，提升鄉村經濟發展水平。

1 實用性村莊規劃編制中存在的問題

實用性村莊規劃重點在于結合村莊發展情況，對村莊的各項資源進行優化配置，使村莊發展水平得以提升，增強村民幸福感。然而，實用性村莊規劃編制過程中，由于經驗不足、考察不合理等多方面原因，影響了村莊規劃的進程，甚至浪費了寶貴的資源和精力，使得實用性村莊規劃工作落后于實際目標。為了更高效地開展實用性村莊規劃編制工作，相關人員需要了解當下村莊規劃編制中存在的各種問題，并結合鄉村規劃的國家政策，找到相應的解決方案與方法。

1.1 機構改革職能轉變，管理權責不清晰

村莊規劃原組織編制部門是住房和城鄉建設部，現由自然資源部負責政策解讀和技術指導，強化規劃編制事前、事中監管。職能關系的轉變導致村莊規劃編制進展較慢和村莊規劃編制銜接和融入不夠[2]。同時，在村莊規劃問題上，很多村莊都面臨著管理部門較多的問題，如農業農村部要對農村的農產品種植和總體布局做出規劃，自然資源部要控制基本農田和建設用地比例，林業和草原局則要求農村地區做好生態林的保護等，這些管理部門對農村管理提出的要求有時會出現互相掣肘的情況，使農村規劃工作效率較低，甚至出現管理權責不清晰、管理資源浪費或者閑置的問題[2]。無論是什么樣的管理缺失，都需要得到足夠的關注與重視，真正提高村莊規劃的管理效率。尤其是在部分單位中，由于管理人數過多，加上工作權責不清晰，出現了推進工作受阻的現象，不僅不利于解決問題，也造成了資金與資源的浪費，需要相關人員對職能和權責問題重新進行劃分和優化，切實提高整體工作效率。

1.2 規劃任務持續更新，編制經費不足

我國農村規劃工作從20世紀90年代末正式開啟，發展規劃的迭代，使規劃任務不斷更新，出現了“運動式的規劃”，使村莊發展缺乏明確目標，無法通過農村規劃實現造福于民的目標。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》和相關法律法規，村莊規劃編制和實施的法定主體是鄉鎮人民政府，加之鄉鎮內行政村數量多，如固始縣有33個鄉鎮（辦事處）581個行政村，做到村莊規劃全覆蓋，需要很大一筆經費，由于編制經費不足，導致村莊規劃編制進度較慢。在缺乏編制經費且規劃任務不斷更新的情況下，來自各方的壓力較大，實用性村莊編制工作可謂舉步維艱，很多想法和方案皆因資金不到位而無法落地，最終導致完成效率較低。

1.3 照搬城市建設，脫離村莊發展實際

在推進實用性村莊規劃進程中，相關管理人員要認識到村莊規劃要有個性化特征，避免用城市化的意向指導村莊規劃。部分規劃人員在農村建立高級別墅或高樓大廈，脫離村莊發展實際，且對城市建設模式的直接照搬也會造成村莊規劃的同質化[3]。在基礎設施和服務設施建設上，村莊規劃有著完全不同于城市建設的情況，照搬城市的標準化配套設施，無法滿足村民對于文化和休閑娛樂的需求，而且脫離村莊發展實際情況。城市的經驗對于實用性鄉村編制建設來說是值得借鑒的經驗，但各村莊有自身的特征，盲目照搬和模仿只會對村莊規劃造成更大的壓力，也忽略了人們的實際訴求，不利于從長遠角度發展村莊、開展鄉村建設。

1.4 規劃成果以物為重，忽視以人為本

很多地區的農村規劃工作只停留在保護生態、保護耕地的層面上，沒有做到具體問題具體分析，實際規劃工作不應僅從農村現有物切入，也要關注到村莊中的宗族、血緣關系及村民的幸福指數等，加強對人文精神的體察[3]。如很多村莊都存在空心化的問題，空巢老人眾多，這些空巢老人的生活問題和心理問題都急需關注，只注重外在建筑的優化和建設，無法從根本上解決農村人口問題。

2 優化策略

2.1 明確規劃權責，提高管理效率

在推進村莊規劃與建設的過程中，要做好以下工作。1）提高管理效率，解決以往規劃工作中權責不明確的問題。管理層面需調動更多的專業人才參與其中，增加村莊規劃工作管理活力，淘汰不符合崗位要求的人員，激發內部管理效能，同時加大力度吸納外部資源。2）從業人員需了解村莊規劃管理的實際情況，著重分析村莊規劃所在地的人口、土地、文化及產業等資源特征，并根據實際情況，對資源進行優化配置和高效利用，使資源的利用率能夠達到最大化，切實提高管理效能，促進實用性村莊規劃建設工作有效落實。

實用性村莊規劃不只是簡單地對村莊進行規劃布局，還需有配套的管理制度作為保障。管理人員需制訂出專業性、針對性更強的方案，解決目前村莊規劃只關注硬件建設、不關注軟件文化建設的問題，這也是提高實用性村莊規劃工作管理效率的有效舉措。尤其在當前實用性村莊規劃編制中，需要從業人員做好軟實力和硬件的權責劃分，既要關注村莊的硬環境和設施，又要加強對人文社會軟環境的了解，真正由內到外共同提升規劃編制工作的質量。

2.2 加強調研核實，創新解決規劃不落地的問題

在推進實用性村莊規劃建設進程中，規劃人員要做好前期調研工作，了解村莊內部人員實際流失情況，針對職能不銜接的實際問題探討解決方案。前期的調研工作一定要細致深入，全面做好現場勘測，多與鄉村居民溝通交流，扎實的基礎工作是后續決策的重要依托。規劃人員要收集各方面資料，包括風土人情、發展歷史、民俗等，了解村莊中的主要經濟產業及居民的收入來源。調研結束后，要形成相關文檔，及時總結，并對問題進行分析和探討[4]。此外，要針對村莊在實際發展過程中所暴露出的問題進行系統化整理，提出解決方案。

針對規劃不落地的問題，需要根據村莊規劃的訴求及目標加強調研，創新性地解決規劃不落地的問題，找準問題的切入點，從改善村民居住環境、完善公益設施的角度入手，結合政策的指向，運用調研后的數據保障規劃工作能夠順利實施，同時也要避免村莊用地的生態被破壞，著重通過土地的重新規劃利用，提高村民的實際收入，立足于長遠推進解決措施落實。

此外，相關人員可通過開設綜合服務平臺，搭建更加順暢的溝通渠道，以解決規劃目標和實際脫節的問題。在溝通平臺中可將村莊的相關設想展示出來，加強村莊的經濟、社會和生態的建設，廣泛吸取社會建議，選取對村莊發展有益的部分進行重點性建設，作為關鍵性項目進行打造。綜合平臺的工作方式也可吸引更多的人關注村莊規劃，參與村莊規劃、探索、建設及運營一體化的過程，加強管理和規劃的科學性。

2.3 統籌各項資金，解決經費問題

在上報項目或審定項目時，要注意各類項目資金的有效整合，采取多渠道進水、一個龍頭出水的方式，破解資金難題。對農田整治、基礎設施、公共服務設施建設，政府可整合各部門項目資金，統管統用;綠化建設，可借助民間資本，讓當地成功人士捐資;農民建房，由農民自己出資[5]。帶動農民籌資籌勞，實現項目資金效益最大化。同時，可從更多社會力量入手，帶動社會公益資本或非公益性組織資本進入村莊，招商引資解決經費問題。管理人員可通過設立鄉村項目的方法，根據村莊的實際特征發展經濟產業，號召社會中的企業參與投資，共同加入村莊建設，村莊可與企業商議分配所獲利益，或者通過繼續轉化投資的方法為村莊規劃提供更多的扶持資金。在落實的過程中，相關人員要先做好各方面資金的統籌和規劃，從長遠角度出發應用招商引資策略，同時要避免對村莊生態造成破壞。

2.4 做好村莊定位

村莊的實際定位要以所在地區村莊的實際特征為基礎，同時要立足于當下，展望未來，從前瞻性的角度明確村莊定位，打造村莊特色模式，緊跟時代發展步伐。村莊規劃制訂不能盲目套用其他村莊模式，需綜合分析村莊的自然條件及人文特征，以產業作為經濟發展的抓手，帶動村莊進一步發展。規劃人員要做好村莊定位，充分發揮村莊優勢，形成獨有的標簽和品牌。例如，部分村莊旅游資源豐富，可將其定位成集民俗特色和休閑體驗于一體的鄉村旅游地，擴大鄉村影響力，打造旅游品牌。

2.5 重視人本內涵，調動村民積極性

吸納村民意見、提高村民參與度是落實實用性村莊規劃的重要途徑。需要在盡可能多的流程細節中體現民主性，如在規劃編制工作啟動、基礎資料收集與分析、問題研判、規劃目標和規劃內容制訂、建設項目擬訂和實施的過程中調動村民的積極性，使其參與村莊規劃，落實規劃細節，突出人本內涵。全民參與并不能完全滿足所有村民的需求和意愿，需要規劃技術人員掌握和取舍村民各類訴求，找準各方利益共同點，通過政府相關部門、村兩委和村民理事會構建溝通橋梁，實現村莊規劃公眾參與。

在調動村民積極性方面，工作人員也需積極引導村民做好前期的產業選擇、產業定位和產業運行工作，不僅使村民參與村莊規劃，還能使其真正感受到村莊規劃所帶來的效益[6]。

3 結語

鄉村的發展和城市的建設有著緊密的聯系，而在社會經濟不斷發展的大環境下，傳統的自給自足的小農經濟早已過時，單純依靠內部循環進行發展的模式是不可取的，必須要結合時代發展潮流、趨勢及實際情況對村莊進行合理的布局和規劃，如此才能夠有效促進村莊的建設和發展。村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可及開展各項建設等的法定依據。鄉村振興要堅持先規劃后建設，通盤考慮土地利用、生態保護和歷史文化傳承、產業發展、居民點布局及人居環境整治等。充分發揮村莊規劃引領作用，是提高人們生活質量的途徑之一，要基于村莊特征，以關懷民生為方向，堅持農民主體地位，尊重村民意愿。實用性村莊規劃也要堅持節約優先、保護優先，實現綠色發展和高質量發展，促進村莊全方位協調發展。

參考文獻：

[1] 孫靜.實用性村莊規劃的探討[J].南方農機，2020（21）：42-43.

[2] 陳耀燊.關于村莊規劃實施和宅基地管理若干問題的思考[J].建筑·建材·裝飾，2020（5）：135-136.

[3] 陳美球，郭熙.提高村莊規劃實用性的思考[J].中國土地，2020（2）：20-23.

[4] 張欣梅.關于鄉村振興戰略下“多規合一”的實用性村莊規劃的思考[J].低碳世界，2020，10（5）：95-96.

[5] 張濤，楊穎，張新麗.如何編制“多規合一”的實用性村莊規劃：以焦作為例[J].資源導刊，2020（2）：25.

[6] 盧向虎.村莊規劃的編制問題及建議[J].中國土地，2019（3）：54-55.

（責任編輯：劉寧寧）