青海省水權試點工作的探索與啟示

陳建宏 李潤杰 郭凱先 賈海博

摘 要 青海省水權試點工作的開展是對國家水權制度建設號召的響應，并取得了一定成效。以青海省海西州德令哈市和格爾木市為例，分析其在水權試點工作中的建設目標和任務，并闡述2市水權試點工作的進展及完成情況，總結出青海省在水流產權確權、水權交易、水權管理及水權分配上的經驗做法，為其他省市水權試點工作的開展提供實際可行的參考依據。

關鍵詞 水權試點;水流產權;確權登記;青海省海西州德令哈市;青海省海西州格爾木市

中圖分類號：TV213.4 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.04.053

黨的十八屆三中全會明確提出“要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。為貫徹落實國務院關于推進國家水權制度建設的要求，青海省水利廳和青海省海西蒙古族藏族自治州人民政府聯合下發《關于印發青海省水流產權確權試點方案的通知》（青水資〔2016〕283號），決定選取德令哈市、格爾木市作為試點，開展水流產權確權試點工作，通過改革建立歸屬清晰、權責明確、監管有效及流轉順暢的水權制度體系，促進水資源節約利用和優化配置。試點期為2016年7月至2019年7月。

1 青海省水權試點工作的建設目標和建設任務

1.1 建設目標

自2017年起，用2年左右探索水流產權確權的路徑和方法，界定權利人的責權范圍和內容，基本完成德令哈市、格爾木市水資源使用權確權登記工作，建立水資源確權登記數據庫，完善取水許可制度。同時，探索建立水權歸屬清晰、權責明確、監管有效、流轉順暢的水權市場制度體系，試點引導用水戶間、行業間、區域間開展不同形式、不同層次的水權交易。

1.2 建設任務

1.2.1 開展水權分配和確權登記

1）依據水資源調查評價、生態環境需水分析、水資源綜合規劃等技術成果，以用水總量控制指標和河道外經濟社會的用水權為約束，統籌考慮河道外經濟社會各行業用水現狀和未來用水需求，科學劃分生活水權（包括城鎮、農村生活）、農業水權（包括人工生態環境用水）、工業水權和政府預留水權。2）建設德令哈市、格爾木市水資源使用權確權數據庫。3）實行動態管理，對區域內水資源使用權進行統一登記，實現水資源確權登記工作動態管理。

1.2.2 探索建立水權交易制度

1）根據德令哈市、格爾木市水權分配和水權交易的需要，研究制定2市的水權交易和管理制度辦法。2）探索建立反映水資源稀缺程度、市場決定價格的水權交易價格形成機制，為水市場建設提供支撐。3）明確富余水權的認定、轉讓規則，規范水權轉讓資金的管理和使用，加強水權轉讓節水工程建設和管理，為水權轉讓提供制度保障。

1.2.3 探索建立水權交易信息平臺

開展在線數據采集、出讓意向提交、受讓意向提交、建議參考價格、線上交易、資金結算、信息公開及爭端處理等服務，為有關行政主管部門進行監管提供條件。

1.2.4 引導開展水權交易

根據用戶需求，積極引導與鼓勵區域、行業和用水戶間開展水權交易，進一步補充、完善、規范水流產權確權和交易制度。

2 青海省水權試點工作進展及完成情況

以德令哈市、格爾木市用水總量控制指標和人類可利用量為約束，統籌考慮區域經濟社會各行業用水現狀和未來用水需求，科學劃分了生活水權、農業水權、工業水權和政府預留水權，完成了德令哈市、格爾木市的五級水權分配。

1）編制完成德令哈市初始水權分配方案、格爾木市初始水權分配方案、一州兩市（海西蒙古族藏族自治州、德令哈市、格爾木市）水權市場管理辦法等11項管理辦法。2）建設了德令哈市、格爾木市水資源使用權確權數據庫和水資源使用權確權登記管理信息系統，對區域內水資源使用權進行統一登記，主要包括區域水資源、水資源可利用量、用水總量控制指標、行業水權、用水戶的取用水情況、取水許可證、使用權證及水資源費繳納等信息，同時以水權登記信息為基礎，建設完成了德令哈市、格爾木市水權數據庫，實現水資源確權登記工作數字化網絡管理[1]。

3 青海省水權試點工作取得的經驗和成效

3.1 尊重現狀，依據合理

本次初始水權分配的現狀年為2016年，目標年為2030年。水權分配最重要的原則就是尊重現狀，即承認和保障合法用水人的用水權利。除了要尊重取水許可制度的成果，還要尊重歷史上用水許可涵蓋的習慣用水，這實際上也是對用水和固有權利的保障。在尚未建立水權市場或水權交易制度不盡完善的條件下，“推倒重來”的水權分配模式可能會造成現有的生產力布局失衡，給流域的工農業生產帶來混亂，給現有用水者造成不必要的混亂、恐慌和新的糾紛，在實踐中缺乏可操作性。結合海西州德令哈市、格爾木市的發展需要，未來用水增長主要集中在工業用水和生活用水，本次水權分配以生活和工業用水取水許可為主要依據，同時統籌考慮現狀與未來的用水需求。農業水權以尊重現狀為基本原則，以土地經營權確權數據這一具有法律效力的數據為主要參考依據，并結合水資源論證報告的論證成果進行確定。

3.2 科學比對，選定數據

在分配某些行業的水權時，會遇到不同口徑的數據差異現象，其中以林業和農業水權最為明顯。因此，需要通過詳細對比，分析不同數據的權威性與可靠性，采用科學方法做出邏輯校驗，選擇最合理的數據。

在林業水權確權上，林業部門和水利部門關于林業灌溉用水的統計數據存在差異，在沒有辦理取水許可和相關水資源論證的前提下，通過從林業部門獲取詳細的林灌區灌溉面積后，結合科學合理的灌溉定額進行計算，確定林業水權[2]。

在農業水權確權上，考慮的綜合因素很多，其中充分考慮土地權屬問題是重中之重。目前，灌區土地面積有以下4種統計口徑，包括現有耕地面積、實際灌溉面積、統計上報面積及土地經營權確權面積。此外，各灌區的水資源論證報告中也有相關的灌溉面積統計數據。各灌區的水資源論證雖然以土地經營權確權面積為論證依據，但在部分村仍存在灌溉面積與土地經營權面積不符的情況。

3.3 層級明晰，易于控制

水權分配應確保各層級明晰。確定水權，主要是將水資源使用權確定到有實際取用水權利的用水戶一級，但從水資源管理的角度來說，需要合理考慮不同行業水權分配的最末級，實現水權管理的效率最優。對于生活水權和工業水權，在遵循取水許可的基礎上，為便于管理，應當分配至有取水許可的用水戶或提供集中供水服務的取水者，如自來水公司一級。對于農業水權，為明晰農戶的農業用水量，應在考慮各灌區土地確權、相關灌溉設施、計量設施建設成熟程度等情況的基礎上，盡可能細化水權，在充分考慮土地權屬的前提下，將水權分配到最末級的農戶手上。對于人工生態水權，為方便統一管理，應分配至政府相關部門統一管理。此外，水權確權遵循“自上而下”與“自下而上”相結合。自上而下，主要表現在各行業水權確權總量不能超過最嚴格水資源管理制度規定的用水指標總量，地區總耗水量不能超過區域人類可利用水資源量;自下而上，主要表現在水權總量統計的時候，從各行業確定的最末級水權人開始，一級一級向上匯總統計，做到各級水權不漏、不錯。

3.4 加強計量，節水灌溉

目前，2個試點市灌區的基礎設施建設有了很大的進步，海西蒙古族藏族自治州的灌溉水有效利用系數從0.30逐步提高到0.48。從德令哈市、格爾木市的灌區建設情況來看，德令哈市的基礎設施條件好于格爾木市。此項工作的開展有力推動了水管體制改革和水流產權確權工作的落實，使灌區管理更加容易、便捷，同時減少了大量的巡渠工作，減輕了工作強度，水管單位與用水戶之間的責、權、利更加明晰，水費收繳更加容易。目前還存在2方面的問題：1）灌區計量設施仍未覆蓋各終端用水戶，農業灌溉最后一公里的問題依然存在;2）由于灌區的建設年限較早且建設標準較低，近幾年實施的灌區改造項目只是改變了局部的灌區條件，較難從根本上提高灌區的建設標準，導致水權轉讓缺乏計量依據，灌區節水能力出現了瓶頸，難以保證農業用水戶可轉讓的水權。

3.5 調整結構，定額管理

從德令哈市、格爾木市的農業灌溉用水結構來看，近幾年的林業灌溉面積增加較多，由于林業灌區建設項目一般由林業部門統一管理，渠系條件較差，林灌區普遍存在超定額灌溉現象，用水量較大。例如，格爾木市近幾年持續加強城市生態建設，城市防風林和生態林面積已超過0.28萬hm2，每畝（1畝=667 m2）毛灌溉用水量在1 500 m3左右，是柴達木盆地林業灌溉定額的1.8～2.0倍，不但導致農業灌溉用水緊張，而且會造成林灌區下游村鎮因上游過度灌溉而出現內澇問題，反映出農業灌溉與生態用水的協調性存在問題。因此，嚴格按定額灌溉是進行水權轉讓的基本保障。

4 試點工作的啟示

4.1 建立基于水權的水資源配置制度

1）以各級政府制定的監督機制為前提，州、市水利局統一管理，并由灌區管理所和鄉（鎮）水管站共同具體落實，針對各灌區的條件制定嚴格的灌區管理制度和科學的灌水計劃，切實保障水權確認方案的實施。2）動態監測實際用水與水權的匹配情況，及時糾正配水與水權的偏離，保證依據水權來配水，并協助監督各鄉鎮用水總量控制指標的完成情況。

4.2 完善水權交易制度體系

水權交易具有通過市場機制把水資源從用水低效者向高效者轉移的重要作用。為進一步發揮水權制度的作用，在確認初始水權后，應逐步建立水權交易制度。此外，應與用途管制相結合，區分不同用水的市場屬性，區分農村和農場灌區的不同特點，根據地域特點和經濟發展定位，逐步完善流轉順暢、節水優先的水權交易制度體系。

4.3 完善渠系配套和計量設施

完善的渠系和完備的計量設施是水資源總量監控的客觀要求，也是各級用水進行水權交易轉讓的基本保障。省、州應進一步加強灌區改造，提供覆蓋灌區各級用水戶的用水計量設施，配置視頻自動化監測系統，實現各級用水戶取水的精確計量，使水權交易有計量保障，以精準計量促進節水[3]。

4.4 合理發展生態林業，調整灌區種植結構

1）從德令哈市、格爾木市的地域環境和生態功能定位出發，加強生態林業建設，完善林業灌區基礎設施，優先發展高效節水灌溉。2）調整灌區種植結構，在完善灌區基礎設施的前提下，嚴格按照定額灌溉，避免林業用水擠占基本農業用水。

4.5 合理應用行政手段和經濟手段

實行最嚴格的水資源管理，不但需要政府的宏觀調控和引導，還需要采取相應的經濟手段，尤其是水價杠桿的應用，可促進水資源的節約和流通，加快用水戶對水權價值觀的認同，促使用水戶由“要我節水”向“我要節水”轉變[4]。在工業經濟下行的背景下，可引入工農業用水戶節水獎勵機制，對節水效益突出的用水戶，提供節水獎勵，用節水獎補制度促進水權交易轉讓[5]。

參考文獻：

[1] 高而坤.中國水權制度建設[M].北京：中國水利水電出版社，2007：34.

[2] 水利部水資源管理司.水權制度建設試點經驗總結[M].北京：中國水利水電出版社，2005：56-58.

[3] 沈大軍，阿麗古娜，陳琛.黃河流域水權制度的問題、挑戰和對策[J].資源科學，2020，42（1）：46-56.

[4] 劉曉輝.中寧縣水權交易的實踐與啟示[J].陜西水利，2018（1）：100-101.

[5] 龍生平.寧夏用水權改革突出問題及對策[J].中國水利，2021（22）：66-68.

（責任編輯：張春雨）