我國鄉村振興財政政策文本量化研究
——基于政策工具和戰略目標的二維分析框架

閆 婷

（中共遼寧省委黨校，沈陽 110000）

內容提要：脫貧攻堅的如期完成和鄉村振興戰略的有序推進是鄉村振興財政政策發揮成效的有力體現，鄉村振興財政政策體系的健全和完善是實施鄉村振興戰略的物質支撐。本文選取63份中央級別財政政策文本為樣本，采用政策文本量化分析法，從基本政策工具和戰略目標。

一、引言

黨的十九大首次提出鄉村振興戰略以來，我國不斷完善鄉村振興財政政策，政策投入規模持續擴大。以脫貧攻堅為例，一方面建設多層次多種類的政策供給體系，如稅費優惠、政府采購、貸款貼息等；另一方面設立專項扶貧資金，各級財政累計投入近1.6萬億元，整合使用涉農資金超過1.5萬億元。①國家財政部農業農村司.財政部總結脫貧攻堅經驗部署全面推進鄉村振興工作 [EB/OL].2021-06-18.http：//nys.mof.gov.cn/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/202106/t20210618_3721493.htm.如此強度的財政支持政策勢必對鄉村振興工作產生深刻影響。

從既有文獻看，我國學界和政界已達成“持續完善的財政政策為鄉村振興作出積極貢獻”的基本共識，不過學者們的分析角度更多集中于財政政策供給的定性評價，且完善政策的建議并不一致。王春城等（2021）從政策體系的向度、維度、梯度等三個層面對鄉村振興財政政策供給的需求進行應然分析，得出財政政策供給應該在繼承與創新方面下功夫，重點在保障力度、政策支持和績效管理等方面系統調適。王長松等（2020）以問題為導向，聚焦鞏固脫貧成效和實施鄉村振興戰略過程中亟待解決的困難和挑戰，提出保留財政專項扶貧資金、建立涉農資金統籌機制、完善鄉村產業發展政策等財政政策建議。張曉紅等（2021）從國家治理視角出發闡釋了“政府事權與支出責任劃分不清”“支農資金效率和效益乏力”等是制約鄉村振興財政政策發揮更大效用的主要因素，從而得出“明確政府事權和支出責任”“完善相關稅收優惠政策體系”“改進農業補貼”等政策調整方案。江慶等（2021）梳理了黨的十八大以來我國脫貧攻堅財政政策，總結出財政支持政策的演變特征和主要經驗，提出“維持穩定的財政投入”“創新財政支持方式”“調整財政扶貧方向”等“十四五”期間財政支持的重點方向。通過對相關文獻的梳理，我們發現較少有學者采取量化工具分析財政政策對鄉村振興工作的影響機制，在實然分析中，較多以當前面臨的問題為邏輯起點，以針對性提出政策方案作為政策調整的衡量依據。

本文認為，脫貧攻堅的如期完成和鄉村振興戰略的有序推進是鄉村振興財政政策取得成效的有力體現，鄉村振興財政政策體系的健全和完善是實施鄉村振興戰略的物質支撐，而作為實現政策目標的重要手段，政策工具的選擇對政策目標的實現起到關鍵性作用（黃新平等，2020）。所以，要對整個鄉村振興財政政策體系進行較為全面、客觀的評價，應該將政策工具納入理論分析中。與既有文獻相比，本文的主要貢獻在于：（1）既有文獻強調財政政策對鄉村振興的影響機制以規范分析為主，而本文采用政策工具分析法，通過政策文本量化手段考察財政政策對鄉村振興戰略的作用機理。（2）以黨的十九大之后我國鄉村振興財政政策體系為研究對象，相比國內大多數文獻以當前面臨的現實問題為邏輯起點，本文的經驗分析不僅反映出鄉村振興財政政策工具選擇及其演變的特點與不足，分析結果的全面性和系統性也會大大提升。

二、樣本選擇與理論框架

（一）樣本選擇

本文對政策文本的收集主要借鑒了黃翠（2016）的政策文本收集方法，所選取的全部鄉村振興財政政策文本均來源于中央人民政府網站、財政部網站以及農業農村部網站等國家官方網站，具體而言：首先以“鄉村”與“財政政策”等相關詞組成檢索關鍵詞，按照發文單位和文件名頭為參照標準，在上述中央政府及部委官方網站進行初步收集；其次，對初選樣本進一步確認和篩選，目的是使保留樣本具有以下特點以保證研究樣本的典型性和準確性：一是發文單位為國務院、發改委、農業農村部、財政部等中央級別機關政策文件。由于本文研究的中國鄉村振興財政政策，所以地方性或區域性政策不在篩選范圍內。二是直接與鄉村振興財政政策相關，且具有長期效應的政策文件，要求文件時效超過1年，不采用年度、短期或臨時性文件。三是包括法律法規、規劃、指導意見、通知公告、行動方案等能夠鮮明體現財政對鄉村振興支持態度的文件。

通過上述步驟，以2018年1月2日中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》為文件篩選的時間起點，本文最終確認的研究樣本數量為63份，具體如表1所示。

表1 中央級別機關關于鄉村振興財政政策一覽表

（二）分析框架

本文采取國內主流政策文本分析方法，以政策工具理論為主要依據，同時結合我國鄉村振興戰略總規劃，將政策工具的一般理論與我國鄉村振興工作的戰略目標有機融合，建立政策工具與戰略目標兩層面的二維分析框架，嘗試對當前我國鄉村振興財政政策體系做出較為完整且客觀的評價。

1.X維度：政策工具維度

借鑒既有研究成果（黃萃等，2011；曲縱翔等，2021），政策工具維度按照政策工具一般理論為主要依據，以供給型財政政策、需求型財政政策和環境型財政政策為基本內容構建該維度。其中，供給型財政政策工具與需求型財政政策工具都能夠對鄉村振興工作產生直接影響，而環境型財政政策工具相對而言對鄉村振興工作帶來間接影響。

（1）供給型財政政策工具。所謂供給型政策工具，指的是政策對施政對象的影響機制主要體現在進行社會生產經營活動時所需要的各種社會資源的供給層面。因此，供給型財政政策工具應該包括維系鄉村經濟社會運行及各主體生產經營過程中所必須具備的基本因素，例如鄉村振興所需要的人才、資金、科技創新等一系列生產要素的財政支持政策。具體如表2所示。

表2 供給型財政政策工具

（2）需求型財政政策工具。相對于供給型而言，需求型財政政策工具的影響機制主要體現在鄉村經濟社會發展的需求層面，即財政政策在引領示范、政府購買及國內外貿易等需求側進行改善或管制的一系列扶持政策。具體如表3所示。

表3 需求型財政政策工具

（3）環境型財政政策工具。不同于上述二者，環境型財政政策工具更側重健全推動鄉村振興戰略實現的友好的外部制度環境，例如發展規劃、金融環境、組織制度保障等。具體如表4所示。

綜上，供給型財政政策工具（人才就業支持、資金支持、科技創新支持）、需求型財政政策工具（引領示范、政府購買、貿易管制）、環境型財政政策工具（發展規劃、財金聯動、氛圍營造、管制保障）組成本文中鄉村振興財政政策分析框架的X維度。

2.Y維度：戰略目標維度

根據2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，我國實施鄉村振興戰略可分為農業現代化、農民增收和鄉村建設三大目標任務，每一個目標任務都對應著不同的政策需求。同時，由于三大目標任務的參與主體各異，以至于施政對象也不一致。在鄉村振興戰略中的農業現代化領域一般涉及的是農村勞動力、農業企業以及農業相關產業；農民收入領域主要是國家就業部門和廣大農民；鄉村建設領域更多指的是鄉村基礎設施完善、城鄉基本公共服務均等化以及居住環境改善等。鑒于這三大目標任務的定位、參與主體及階段性目標具有明顯異質性特征，我們將這三大目標任務簡化為戰略目標維度。此外，“十四五”規劃明確要求“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”，筆者認為將脫貧攻堅與上述三者同時作為考察鄉村振興財政政策的關鍵指標納入戰略目標維度的意義重大。因此，農業現代化、農民增收、鄉村建設和脫貧攻堅這四大戰略目標組成鄉村振興財政政策分析框架的Y維度。

論當前市場條件下施工項目的物資采購及流通管理…………………………………………………… 史鐵奎（12-251）

綜合上述兩個維度，構建起我國中央政府層面鄉村振興財政政策的二維分析框架，如圖1所示。

圖1 我國中央政府層面鄉村振興財政政策二維分析框架

三、實證分析

（一）抽取內容分析單元

對已篩選的63份政策文本按照政策編號-章節-具體條款（如1-1-1）或者一級標題-二級標題-三級標題-四級標題（如1-1-1-1）的形式，依據上述X、Y二個政策分析維度抽取內容分析單元。需要說明的是同一個內容分析單元可能會對應一個以上的政策工具，此時在原編碼后用*以示區別。具體如表5所示。

表5 政策文本內容分析單元編碼表

（二）X維度財政政策分析

對所抽取的內容分析單元按照鄉村振興財政政策的X維度分析類目進行識別和統計，形成X維度財政政策分布情況和政策分配比例，統計結果如表6所示。

表6 X維度鄉村振興財政政策分布和分配情況

總體來看，三類財政政策工具占比排序依次為供給型財政政策工具（占比49.71%）、環境型財政政策工具（占比36.99%）和需求型財政政策工具（占比13.30%）。其中，供給型財政政策工具占據首位，說明中央政府最重視發揮財政政策對鄉村振興戰略資源供給的支持作用，通過改善鄉村社會生產經營活動所需資源的供給層面，消除社會資源供給障礙以促進鄉村振興戰略的實現。其次，環境型財政政策工具次之，說明中央政府側重于以環境建設為輔，追求鄉村振興治理環境和市場條件的改善，建立起對鄉村振興友好的外部環境。而需求型財政政策工具居于末位且數值上明顯小于前兩者，則說明中央政府對需求型財政政策工具使用嚴重不足，對鄉村經濟社會發展需求層面的關注度相對較少。

在供給型財政政策工具中，資金支持占比為60%，占據絕對主導地位，說明財政的財力支持作用是重中之重，符合黨中央實施鄉村振興戰略所提出的“必須解決錢從哪里來的問題”?？陀^上，我國鄉村振興發展的確處于亟需大量資金的初始階段，供給型政策工具以資金支持為主遵循了經濟發展的基本規律。其次是人才就業支持占比為30%。長期以來，鄉村人才總量不足、老齡化嚴重等問題較為突出，引來人才和留住人才成為迫切需要解決的問題。但從財政政策口徑來看，對人才就業支持還有待加強，仍需進一步“把人力資本開發放在首要位置”落實在財政政策層面。同時，科技創新支持所占比例為10%，是供給型財政政策工具中比例最小者，政策工具數量僅為8個，這反映出現階段中央政府在依靠科技創新推動鄉村發展方面的關注度和重視度相對較弱，為后續政策完善留出了空間。

在需求型財政政策工具中，引領示范和政府購買分別占57%和43%，其中引領示范主要以“在全國選擇一批有基礎、有優勢、有特色、有前景的經濟主體作為國家支持的重點”為方式進行，針對性地加強對國家重點經濟主體的服務與扶持，培育壯大鄉村相關經濟主體，增強輻射帶動能力。而政府購買是通過政府直接購買鄉村振興相關產品或者通過特許經營等方式吸引社會資本參與鄉村振興戰略，調動社會力量積極參與鄉村振興戰略。但有關貿易管制的財政政策尚處于空白。

在環境型財政政策工具中，管制保障占比60%，而發展規劃和氛圍營造二者相加為20%，與財金聯動所占比例相同。管制保障通過行政權力助推鄉村經濟社會加速發展，對鄉村振興戰略尤其是前期實施階段將發揮顯著的保障性和基礎性作用。但相比財金聯動而言，對發展到一定階段后的鄉村振興戰略可能會起到負面效應。因此，大力發展以調動市場資源為主的財金聯動政策更具意義，推動鄉村振興戰略從行政手段保障為主轉變為以市場資源保障為主。而發展規劃和氛圍營造雖然比例不高，但其職能重在引導性和輻射性，無須過多。

（三）X-Y維度財政政策分析

表7 中央政府層面鄉村振興財政政策工具二維分布表

具體而言，大部分的財政政策工具集中在農業現代化（占比34%）和脫貧攻堅（占比30%）目標上，其次是鄉村建設（占比23.6%），最少的是農民增收（占比12.4%）。

在農業現代化方面，以供給型（占比46.5%）和環境型（占比34.5%）財政政策工具為主，而需求型（占比19%）工具比重偏低。這說明在提升農業發展質量上中央政府主要通過供給型工具和環境型工具雙管齊下，而需求型工具較為缺乏。就供給型工具結構而言，中央政府的財政政策配比以資金支持（占比59%）為主，而科技創新支持（占比26%）與人才就業支持（占比15%）較少。就環境型工具結構而言，以管制保障（占比65%）為主，其次是財金聯動（占比20%），而氛圍營造（占比10%）與發展規劃（占比5%）較少。在需求型工具中，引領示范（占比90%）占據絕對地位，政府購買（占比10%）較少，而貿易管制為零。就具體政策工具而言，中央財政政策集中發力在資金支持和管制保障兩個方面。雖然資金支持和管制保障是推動產業發展最簡單有效的政策工具，但可能會使產業向粗放式方向發展，所以應該進一步增加引領示范和科技創新支持以培育產業內生動力，提高產業綜合競爭力。此外，現行政策體系中貿易管制工具為0個，說明在“實施特色優勢農產品出口提升行動”方面財政政策還處于缺位狀態。

在鄉村建設方面，供給型、需求型和環境型財政政策占比分別為55%、17.5%、27.5%。其中，供給型中資金支持（42.5%）占據主要地位，這說明在改善農村基礎設施建設方面財政主要以補貼等財力支持方式為主，以彌補鄉村建設的短板。投入大量公共資金的同時需要相關管理條例和規制以保障公共資金的使用方向和使用效率符合黨中央要求，所以位于第二的是環境型管制保障政策工具（22.5%）。而人才就業支持、政府購買、引領示范、發展規劃和財金聯動等其他方面的政策工具配比較少，上述占比相加共計35%。

在農民增收方面，全部政策工具僅有21個，是四大戰略目標中政策配比最少的一個。形成這種情況的原因可能是因為脫貧攻堅時間緊、任務重，在財政資源有限的前提下，同作為提升農村人口收入水平的農民增收任務優先級相對較低，所以具有一定合理性。

在脫貧攻堅方面，供給型財政政策工具占比58%，環境型財政政策工具占比32%，需求型財政政策工具占比10%，這反映出中央政府在推進脫貧攻堅如期實現過程中主要采取的供給型工具。而在供給型工具結構中可以看到，人才就業支持工具為15個，占比51%，資金支持工具為13個，占比為45%，科技創新支持僅1個，占比為4%，這說明中央政府在實現脫貧攻堅目標過程中更多選擇的是人才就業支持和資金支持工具。換言之，在提高農村貧困人口收入水平上主要以財政補貼和增加就業為主要手段。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

黨的十九大至今，我國以《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》為核心，以各項意見、通知、規劃、行動方案、管理辦法、實施方案等為輔，初步形成了財政支持鄉村振興戰略的政策體系，已完成到2020年財政制度框架和財政政策體系基本形成的第一階段目標，并呈現以下特點。

1.全面的財政政策工具框架基本建成

現有財政政策工具涉及了供給層面、需求層面和環境層面所有10種工具中的9種，同時涵蓋了農業現代化、農民增收、鄉村建設以及脫貧攻堅四大政策目標。上述政策工具的綜合運用有效推動我國鄉村振興戰略取得了重要進展，在2018年-2020年間如期完成了脫貧攻堅并有序推進了其他戰略目標。但從上述分析來看，現有的鄉村振興財政政策體系在個別政策工具上還存在著“缺位”或“過量”的問題，政策工具還需進一步優化完善。

2.供給型財政政策工具以資金支持為絕對主導

鄉村振興財政政策中涵蓋的政策工具大部分是供給型財政政策工具（49.71%），在供給型工具中又以資金支持（60%）為主，其貢獻率超過一半，即在10種政策工具中，僅資金支持一項就占據三分之一。資金支持工具之所以使用高頻，是因為財政政策以配置公共資源為主要手段，直接引導公共資源進入鄉村振興領域是財政政策最為有效、普遍和簡單的做法。財政助力鄉村振興戰略實施首要解決的就是彌補財力短缺的問題，因此中央政府層面出臺了約52個資金支持政策工具符合基本認知和客觀規律。

3.需求型財政政策工具明顯不足

需求型財政政策通常指的是為增加鄉村振興相關市場需求所采取的如引領示范、政府購買和貿易管制等一系列政策工具，旨在促進鄉村發展，提高對鄉村振興相關市場需求的了解和認識，通過培育領先主體、積極開拓國內外市場的有效需求以注入市場穩定性，從而不斷實現鄉村振興戰略。然而僅有13個引領示范和10個政府購買工具得到了應用，貿易管制尚處于空白狀態?？傮w上，需求型財政政策工具僅占比13.3%，這反映出需求型財政政策并未進入現階段財政施政重點領域。理論上，需求型和供給型政策互動作用對整個政策體系意義重大，二者間互動的質量和效率會直接影響鄉村振興戰略實現的質量和可持續性，需求型政策著眼于鄉村振興發展成果的擴散和吸收，強調對“三農”發展的市場和用戶需求，將市場和用戶需求置于政策制定的邏輯起點和關注重心。所以長期來看，我國鄉村振興財政政策必須進一步提高對需求型財政政策工具的使用。

4.環境型財政政策工具以管制保障為絕對主導

在環境型財政政策工具中，管制保障（60%）貢獻率超過一半，在10種政策工具中，管制保障工具具有高頻使用的特點，占據全部政策工具的三分之一。管制保障工具使用頻繁的原因可能是在資金支持工具較多的情況，為了管制公共資金的使用方向和使用績效，必須配套強而有力的管理責任、管理內容、管理標準等硬性規范要求，目的是保證鄉村振興戰略實施擁有充足的物質基礎，充分發揮財政政策的基礎性和保障性作用。但相對于調動市場資源為主的財金聯動工具而言，以調動公共資源為主的管制保障工具對發展到一定階段后的鄉村振興戰略可能會起到負面效應。因此，“十四五”時期應更多使用財金聯動工具更具意義，實現推動鄉村振興戰略從行政化保障為主轉變為以市場化保障為主。

5.四大戰略目標政策工具覆蓋全面但仍需優化

63份鄉村振興財政政策文本雖然兼顧了農業現代化、農民增收、鄉村建設以及脫貧攻堅四大政策目標，但具體政策工具配比存在明顯的不均衡，呈現出重農業現代化和脫貧攻堅，輕鄉村建設和農民增收的情況。據統計結果可知，大部分政策工具集中在農業現代化（占比34%）和脫貧攻堅（占比30%）上，其次是鄉村建設（占比23.6%），最少的是農民增收（占比12.4%）。這反映出我國現有的鄉村振興財政政策體系過多地關注四大戰略目標中的二項，對鄉村建設和農民增收重視不夠。換言之，現階段中央政府財政政策的施政重點集中在“農業高質量發展”和“提高村貧困人口收入”兩個領域，對這兩個領域投入了較多的財政政策資源。出現這種情況的原因可能是黨中央明確要求“2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”，脫貧攻堅目標具有時限性要求，所以在近兩年中，中央政府將財政政策工具較多地集中于脫貧攻堅上具有合理性。但進入“十四五”時期后，脫貧攻堅任務如期完成，繼續將財政政策工具集中于此將不利于脫貧攻堅與鄉村振興戰略的有效銜接。從現行脫貧攻堅政策工具結構來看，供給型財政政策工具占據58%，超過全部政策工具的一半；在供給型工具中，又以人才就業支持和資金支持等短期政策為主，而實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的治本之策在于農業現代化、高質量和可持續的發展，培育和發展農業優勢產業及主導產業。所以，一直以來在農業現代化方面應用更多的政策工具是十分必要的，這也解釋了為何農業現代化在整個政策體系中占比最大。但從統計結果來看，農業現代化方面是以供給型工具中的資金支持為絕對主導，雖然資金支持能夠直接有效推動農業現代化，但可能導致產業向粗放式方向發展，因此需要增加有助于推動產業向高質量、可持續方向發展的政策工具，比如科技創新支持、人才就業支持以及需求型政策工具。

（二）政策建議

通過上述分析可知，現階段我國中央政府層面鄉村振興財政政策體系基本已建成，但隨著脫貧攻堅任務的完成，脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接成為下一階段的主要任務。面對新任務新挑戰，財政政策體系必須隨之調整，進一步優化政策工具間的協調性和適配性，增加需求型政策工具，建立完善的鄉村振興財政政策體系。

第一，優化供給型財政政策工具結構。在供給型財政政策工具的應用上，首先要認識到人才就業支持、科技創新支持等政策工具對鄉村振興戰略實施的積極促進作用。人才就業支持和科技創新支持可以為鄉村振興產業發展提供內生動力，提高產業綜合競爭力，減少和避免鄉村振興產業向粗放型發展。建議進一步減少直接資金支持工具，增加人才就業支持和科技創新支持政策工具。

第二，提高需求型財政政策工具比重。穩定的需求型財政政策工具通過培育標桿經濟主體、積極開拓鄉村振興相關市場需求，減少市場初期運行的不確定性和風險，有利于創造穩定的市場預期。下一步需要提高需求型財政政策工具在整個政策體系中的比重，重視并增加適當的貿易管制工具，這樣才能更好地發揮政策體系的系統性功能。

第三，適度降低環境型財政政策中管制保障工具的使用頻率。在環境型財政政策中以管制保障為絕對主導，雖然管制保障有助于治理者直接有效推動鄉村振興戰略的實施，但容易形成行政干預過重后的路徑依賴問題。因此，應該采用多元化的政策工具，尤其是調動市場資源的財金聯動工具，將市場資源和政府資源有機結合，降低鄉村振興戰略對財政資源的依賴性，建立引導社會各主體積極、廣泛參與的鄉村振興戰略推進機制。

第四，加強對鄉村建設和農民增收方面的支持力度。農業現代化、鄉村建設、農民增收和脫貧攻堅是我國鄉村振興戰略的四大目標，四大戰略目標間你中有我，我中有你，在相互促進中共同推動鄉村振興戰略的實現。財政政策工具短期可按照戰略目標的特點劃分輕重緩急，但長期上必須保持均衡狀況。同時，需要進一步加強對鄉村建設和農民增收方面的支持力度，發揮財政政策工具的基礎性和保障性作用。