我國教育財政支出績效評價體系研究
——基于層次結構模型分析

王鳳飛

（河北經貿大學，石家莊 050061）

內容提要：本文基于宏觀經濟視角，采用德爾菲法，構建了教育財政支出績效評價體系層次結構模型，模型設置總目標層、指標層、舉措層3級指標，結合李克特量表法進行教育財政支出績效的得分評價，全面系統分析我國教育財政支出績效的整體情況。為避免教育財政支出績效評價最終結果失真失實，本文采用1-9級標度法構建重要性打分矩陣表，實現對同等級指標的兩兩比較，并對各單層指標權重進一步修正和優化，得到同層級指標量化權重及一致性檢驗結論，表明所得最終得分沒有失真失實。研究結果顯示，我國教育財政支出績效評價的最后得分為4.27，目前社會民眾對于我國教育財政支出績效的總體情況是滿意的，但學校定位與規劃、教學內容與課程資源建設、學風建設的政策與措施應進一步加強。

一、引言

教育是國之大計，是國家發展、社會進步的根本。財政性教育支出作為政府公共財政支出的重要內容之一，是政府為響應和滿足社會需要，通過對教育經費及其他相關教育資源的管理，為民眾提供教育公共產品或服務的經濟支出行為，以期實現優化社會教育資源的整體配置、公平公正分配及穩定發展經濟等社會目標。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化教育體制機制改革的意見》中明確指出，要完善教育財政投入機制，并對國家財政性教育經費支出占GDP比例進行了清晰界定，2018年，國務院辦公廳印發《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，就進一步調整教育經費優化結構提出了總體要求。2020年，國家財政性教育經費已高達42908億元，比2019年40047億元增長7%，占國內生產總值比例為4.22%。教育財政支出作為支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資，對整個國民教育事業的發展發揮了決定性保障作用。

雖然公共教育投入總量水平逐年新高，但教育經費仍處于緊張局面，這與教育財政支出存在內在的復雜結構不無關系。雖然政府一直在以戰略定位思維來提高財政支出標準發展公共教育，但財政、教育以及其他領域主體間的“議價”行為仍然存在。從經濟學角度而言，雖然教育財政支出對促科技、穩增長、保民生等重點領域具有巨大的支撐作用，但教育本身非常明顯的回饋滯后性和正向外部性，使它完全通過市場機制實現成本有效補償并獲得利潤毫無可能，這與我國教育體制和財政管理體制密切相關。鑒于教育經費資源稀缺性、教育顯著的溢出效應與社會教育需求無限性之間的矛盾，各級政府支出理念逐步從“注重投入重硬件”過渡到“強化績效重軟件”，由教育項目經費的支出量評估轉向績效的滿意度評價，其支出績效儼然成為衡量教育發展程度的重要標尺，教育財政支出績效的整體狀況日益受到社會各界的廣泛關注。

二、文獻回顧及評述

目前，教育財政支出績效評價作為財政投入激勵約束機制的嵌入式因素，不僅集中體現教育治理體系和治理能力現代化的程度，也成為學者近來關注度較高的重要課題。本文系統梳理我國教育財政支出績效評價的研究歷程發現，學界對其理論基礎與實踐實證已經作了一定程度的討論研究，從早期李俊生（1993）基于時代背景的探索到目前許安拓等（2021）基于實證分析成果，審視近三十年教育財政支出績效研究成果，相對來說比較繁榮。李俊生（1993）基于社會主義市場經濟發展背景，認為“以社會共同性教育為中心，適當擴大財政在社會共同性教育領域里的職能范圍，有助于優化我國教育財政支出結構，提高教育財政支出的效率”；許安拓等（2021）通過實證研究表明：市級財政透明度和財政教育資金使用效率之間存在著“先抑制、后促進”的正U型關系，經過拐點后，地級市財政信息公開有助于提升財政教育資金使用效率。在教育財政支出績效方面，王曼利等（2017）實證研究結果：整體而言，高等教育財政投入的績效水平呈現逐年提高的趨勢，但財政性資金投入的使用效率相對偏低，財政性教育投入的努力程度對高等教育的影響最為突出，但財政性教育投入的進步程度相對緩慢；樊燕等（2013）認為“優化績效”涉及兩層含義，即績效評估手段的完善和有效運用評估的結果，建議嘗試“績效+撥款”的預算管理方式。通過構建義務教育財政支出績效評估結果與義務教育財政撥款之間的反饋機制，逐步形成對義務教育財政產出的關注，“漸進式”的績效優化思路應當成為推進義務教育績效管理工作的最優選擇。已有研究在研究視角和方法上為本文提供了諸多啟示：一是大多數學者都從教育財政支出的決策監管情況及目標達成情況著手分析研究（楊新，2020；譚超，2010）；二是實證研究中指標設計的總體思路和大致走向均以其投入產出度及社會滿意度等為主（連志鑫，2019；邢澤斌，2019；王筱，2016），大都將教育財政支出績效歸結于頂層規劃、評價理念、環境支撐、評價主體、技術條件等影響因素。

總體上看，專門針對財政教育支出績效評價機制的系統化、全面性研究仍有進一步優化之處，主要體現在兩方面：一是基于樣本數據的完整性和可得性考慮，多數文獻考察教育財政支出績效的范圍集中于分區域（張震，2021；馬錦娜，2020；余彪，2019）、分項目（呂國慶，2020；任曉輝，2010；）、分階段（虞浩，2021；李濤，2020）的某一區間內部研究，忽略了可能存在的空間相關性導致的溢出影響，也缺少了對教育財政支出績效情況的整體性說明。二是績效評價運用方法的不同，以及依據和借鑒原則不同而出現的指標體系分歧，尤其過程類指標的設定稍顯匱乏，指標體系構建有待健全。綜上，教育財政績效評價屬于多維復雜的系統工程，僅僅針對某一區域、某一項目、某一階段的分析不足以深入分析教育財政支出績效生成機理，也不能詮釋為什么要推進績效評價的內在邏輯和現實，為此，有必要根據我國政府教育財政支出整體實際與自身規律，設定一組能全面反映支出績效的多參數評價指標，構建適合我國教育財政支出實際的績效評價指標體系，動態分析其分配結構、管理風險和產出成效，努力使我國教育財政支出績效評價工作與教育主管部門有關業務相結合，為各級政府有關部門持續優化教育支出內容和結構提供決策依據，實現教育財政資金支出績效的整體最大化、最優化。

三、教育財政支出績效評價指標體系構建及評價結果

（一）績效評價指標體系的選取與解讀

本文運用層次分析法對教育財政支出績效進行評價，根據隸屬包含關系設立總目標層、指標層、舉措層，指標層層細分遞進，元素趨于具體完整，力爭全面、詳實地反映教育財政支出績效現狀。為使績效研究具有代表性與嚴謹性，本文依據《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》等文件精神，利用德爾菲法對預先設置的指標體系雛形（含49個觀測點）匿名征求專家意見，經過兩輪調研之后，專家對核心能力指標預判逐漸趨同（共識為40個觀測點），專業意見更偏向關注支出管理執行體系的規范性和實際績效產出的有效性兩個方面，旨在重點體現對教育財政支出風險防控及支出產出結果進行評價。在德爾菲法調研基礎上，基于結構主義對共時性的強調，遵循目標設置科學性、整體性、可比性和系統性原則，進一步優化完善績效評價指標，最終從4個維度構建了教育財政支出績效評價體系層次結構模型（見圖1），涵蓋支出總體情況、支出直接影響、間接影響等不同方面，教育財政支出評價指標層級間隸屬關系更加明確，充分體現了教育財政支出自上而下的層次績效結構。

圖1 教育財政支出績效評價體系層次結構模型

該指標體系設置一級指標4個，涵蓋財務投入類、持續發展類、產出效果類、內外評價類；二級指標13個；三級指標觀測點40個。其中，觀測點“學校定位與規劃”作為檢驗教育財政支出的最直接效應，引導學校清晰發展目標，樹立明確的辦學定位，堅持社會主義辦學方向，全面落實立德樹人根本任務，以國家重大戰略需求為牽引，面向當地區域經濟發展服務需要而致力于培養人才，努力讓學校成為社會人才的孵化地，大家學者的交流地；“領導能力”主要考察領導班子對上級重要指示精神的落實情況，以及對學校發展規劃的執行情況，一定程度上體現班子對學校整體的發展謀劃能力，其主要目標是秉持積極開放的辦學理念，遵循教育發展規律辦學，促進人才培養和教育教學能力的不斷增強；“教學中心地位”是衡量學校辦學思路和定位的重要標尺，也是檢驗是否以“以學生為本”的重要手段，是否注重加強和完善教育教學管理、教學理念引入、教學質量保障、教學模式改革等系列舉措的落實，明確“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”這一根本性問題，不斷增強學生對學校的歸屬感；觀測點“生師數量比”指全校生師比能夠達到教育部教發〔2004〕2號文規定的國家普通高等學校基本辦學條件指標要求，能夠滿足學生教學、思政輔導、實習實踐、心理建設、意識形態等需要。觀測點“隊伍結構”要求學校具備優良并具有可持續發展力的教師隊伍，在年齡、學歷、專技、經驗、管理等方面不斷優化，能夠滿足學校全方位育人培養的基本需求；“實驗室、實習場所建設與利用”“圖書資料和校園網建設與利用”方面生均占有量在達到國家教育部規定辦學條件指標要求的基礎上，提高其有效利用率，為教育教學發展改革發揮價值；“校園文化生活”指標強調學校在校園文化建設方面所具有的精神環境和文化氣氛，為學生搭建文化平臺，啟迪心智，提高學生的人文道德素養，促進學生的全面發展，在凝心聚力形成良好校風同時提升校園特色文化內涵。

（二）教育財政支出績效權重及一致性分析

根據層次分析法（Analytic Hierarchy Process）原理，在確定教育財政支出績效評價體系層次結構模型基礎上，需要對結構模型中各因子予以權重層次分析。為確定指標權重，本文在專家打分的基礎上設計了教育財政支出績效評價指標權重判斷矩陣，表示就上一層次因子而言，本層次與之有關的各因子之間的相對重要度排序。表1所示為教育財政支出績效一級指標1-9階標度，1表示i與j同樣重要，1/3表示i比j稍微重要，1/5表示i比j較為重要，1/7表示i比j非常重要，1/9表示i比j絕對重要，空格可填數值表示i比j與j比i的重要性互為倒數，1/2、1/4、1/6、1/8 為以上兩兩相鄰數值之間的狀態，同理可以得到其他指標的各權重表。

為全面客觀地掌握各級教育財政支出績效評價指標重要性程度，需要對各層級評價指標進行層次單排序和層次總排序兩步核算。首先根據判斷矩陣確定指標權重進行層次單排序，即對于上一層指標而言，本層次指標組域內各因子重要性次序的權值，這也是本層次所有因子相對上一層次而言的重要性進行排序的基礎。本文通過利用方根法來計算每一核心能力指標的特征根和特征向量，滿足等式BW=λmaxW，式中λmax為判斷矩陣B的最大特征根，歸一化權重系數W為對應于λmax的正規化特征向量，W的分量Wi是相應因子單排序的權值。值得注意的是，就局部指標域來說，基于層次分析法的權重分析具有很強的邏輯性，但打分矩陣存在的人為因素影響同樣不容忽視，為檢驗教育財政支出績效評價結果的科學性、合理性，避免在全部指標范圍內出現“首尾不顧”相互矛盾的情況，需要計算教育財政支出績效打分矩陣的一致性指標CI（Consistency Index），CI愈大，矩陣的一致性愈差，當判斷矩陣具有完全一致性時，CI=0，同時引入判斷矩陣的 CR（Consistency Ratio），將CI與平均隨機一致性指標RI（random Index）進行比較。RI是同階隨機判斷矩陣一致性指標的平均值，其引入計算可在一定程度上克服一致性判斷指標隨n（判斷矩陣的階數）增大而明顯增大的弊端（見表2）。教育財政支出績效中一級指標、二級指標、三級指標權重及λmax、CI、CR 值情況詳見表 3-5。

表2 1-10階平均隨機一致性指標值表

表3 一級指標的權重及一致性檢驗結果

在教育財政支出績效評價指標中，所列出的判斷矩陣處于階數n=1或2的情形時，說明矩陣總是處于一致性狀態，所以 B1、B9、B11、B12、B13二級指標下所隸屬的三級指標無需進一步核驗證明，故不用計算其判斷矩陣max、CI、CR值；其余二級及三級各因子指標階數n≥3，且二級指標最大的一致性指標CI=0.09599，三級元素中最大的一致性指標CI=0.0883，一致性檢驗比率CR均小于0.1，說明教育財政支出績效評價指標在相應層中得到的估計矩陣通過一致性檢驗，一致性處于良好狀態，指標權重系數有效并可以被接受，具備了層次分析的基礎條件。在此需要說明的是，如果核算結果CR＞0.1，說明判斷矩陣不具備一致性，需要重新構造判斷矩陣，直至保證其具有滿意的一致性。

表4 二級指標的權重及一致性檢驗結果

鑒于層次單排序對評價指標進行重要程度分析的片面性和局限性，有必要對各單層指標權重進一步修正和優化，不僅考慮其在所屬同一層級指標內部權重分配，也關注其在總目標層的權重分配并進行層次總排序及一致性檢驗，利用對應隸屬關系的一級指標、二級指標、三級指標的乘積值，自上而下地求出底層指標關于教育財政支出績效總目標的綜合權重（絕對權重），從而獲得底層指標對于評價總目標相對重要程度的權重排序，在進一步明確驗證指標重要性程度的基礎上，為后續研究奠定基礎，避免教育財政支出績效評價最終結果失真失實。

表5 三級指標的權重及一致性檢驗結果

（三）教育財政支出績效結構模型的應用

績效評價始于目標體系的完善，最終服務于社會發展。本文對涉及教育支出工作的公務人員、領域專家、教學單位管理者、一線教育工作者、在校學生、少量社會人員及家長等350名被調查者發放問卷，訪談對象分布區域較廣，涵蓋京津冀、長三角、珠三角、成渝等地，訪談人員來源均與研究對象關系密切，基本符合教育財政支出績效評價實際情況。問卷設置的變量屬性及數據大都處于正態分布，保證了樣本代表的典型性（見表6）。

表6 調查總體相關變量數據的描述性統計

問卷共發放350份，實收350份，有效份數350份，確保調查問卷具備一定的研究參考價值。然后運用李克特量表法，就“非常滿意”“滿意”“不確定”“不滿意”“非常不滿意”五級重視滿意度，分別對教育財政支出績效評價中的不同指標滿意度記為5、4、3、2、1不等分值，被訪者從不同維度和立場逐項評分，相對客觀地表示對指標滿意度的態度和信度，能夠為本文提供較為準確的指標判斷。根據此次調研問卷，對定量評分平均值進行歸納整理，得到各個底層指標的滿意度得分平均數（見表7）。

表7 教育財政支出績效底層指標滿意度得分評價數及綜合權重向量

續表7

如表5所示，350位被調查者對40個三級指標的滿意度排序與利用層次分析法得到的指標綜合權重排序基本一致，也在一定程度上表明被調查者和專家對教育財政支出績效的評價基本一致。其中教育財政支出與國內生產總值占比、支出預算編制合理性、預算資金執行率、財務管理制度健全性、思想政治教育、師生評價、政府采購預算執行率、生師數量比、學校定位與規劃、實驗室、實習場所建設與利用均排名前十。根據各層級指標滿意度得分評價數與對應指標權重乘積之和，依次得出上一級指標對于總目標的分值，直至得到我國教育財政支出績效評價的最后得分4.27（見表8）。

表8 教育財政支出績效指標及指標得分

續表

（四）研究結論

1.教育財政支出績效得分為4.27，居于“非常滿意”與“滿意”之間，可見目前社會民眾對于我國教育財政支出績效的總體情況滿意。各級政府按照“一個不低于、兩個只增不減”要求，始終把教育工作擺在優先發展的位置，作為聚焦民生的重點工作來抓，“花錢必問效、無效必問責”已經成為財政、教育、發改委等部門行政行為的主要績效理念，各類教育辦學體制逐步創新與優化，基本公共教育服務日趨標準化均等化，整體辦學水平明顯提高，切實增強了社會認可度和群眾滿意度。

2.一級指標財務投入類、產出效果類、內外評價類分值均大于4，說明社會民眾對其滿意度較高，尤其財務投入類分值竟高達4.65，表明目前我國教育財政支出在財務投入類得到社會公眾的最大認可。進一步分析：我國自2012年實現了國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例4%后，連續九年其占比一直維持在4%之上，切實把教育作為財政支出重點領域予以優先保障，尤其在近兩年疫情影響、經濟下行壓力、財政收支矛盾等情形下，全國財政一般公共預算教育支出、全國生均一般公共預算教育支出能夠逐年做到“只增不減”，實屬不易。2020年全國教育經費總投入53033.87億元，比上年增長5.69%，其中國家財政性教育經費突破4.2萬億。但是持續發展類得分為3.62，在四個二級指標中得分最低，沒有達到滿意狀態，是目前財政教育支出績效的短板。究其原因，從表8可以看出是由于辦學思路與作用、課程與教學、學風建設不滿意引起，尤其是學風建設得分才2.76分。

3.通過底層指標綜合權重的關鍵性排序可以發現，影響辦學思路與作用、課程與教學、學風建設的重要因素分別是學校定位與規劃、教學內容與課程資源建設、學風建設政策與措施，相較而言其權重值較大，都在0.5附近。

四、政策建議

（一）做好財政資金保障，穩定教育財政支出水平

目前，我國實現了連續九年國家財政性教育經費支出占GDP比例不低于4%的目標，做到了逐年只增不減，但由于人口、經濟發展、籌資模式等因素，與發達國家相比，仍有一定差距，主要發達國家教育支出比例甚至高達15%，因此需要進一步做好財政資金保障，穩定教育財政支出水平。

（二）補足“持續發展類”短板，突破制約教育財政支出績效的瓶頸

聚焦引起“持續發展類”滿意度較低的三方面因素，著力解決教育財政支出績效問題的薄弱環節。一是清晰學校定位與規劃，保證高質量的持續性發展。根據社會需要和學校自身條件，找準自己的位置，明確一定時期的發展目標、類型、層次、辦學形式等，比如普通高等學校重點是以學術型人才培養為主要方向，或者以應用型人才培養為主要方向，亦或以專業技能型人才為主要方向，高中教育學校也可以劃定為藝術特長類、職業專技類、普通高中類等；學校規劃涉及教學質量、隊伍結構、校園建設等硬實力和軟實力的中長期規劃，以推進教育教學改革為主線，落實“四個回歸”，破除“五唯”頑瘴痼疾，弘揚學校的育人理念，宣傳學校的育人經驗。二是加強教學內容與課程資源建設。堅持立德樹人，強調五育并舉，發揮教育內涵導向作用，教學內容與課程建設在強化課本知識或理論知識內容基礎上，不斷創新與思政教育（道德品質、心理素質）的有機融入模式，更多開設綜合實踐活動課程，全面助力教學課堂、創新精神與實踐能力的高度契合，培育新時代社會主義現代化建設所需要的新觀念、新思想和新精神，全面推動習近平新時代中國特色社會主義思想“進教材、進課堂、進頭腦”，促進社會治理的進一步完善與和諧社會的進一步發展。三是多措并舉促學風，突出內涵建設。學風建設是體現在教與學過程中的綜合方法措施，教育資源的不平衡，往往導致學校教育質量的差別，普遍認為優質重點學校學風好，而稍差學校的學風差強人意，社會滿意度、認可度較低。不同學校應依據自身獨有特色和豐富內涵，通過學風建設方面政策設計、制度設計、標準設計，完善細化可操作可檢查的管理措施辦法，健全學校學風建設評價機制和激勵機制，從過程跟蹤、結果實效、社會滿意等多維度，建立健全學風建設制度體系，有效推進學校教育教學質量。

（三）強化指標協同發展，穩步提升財政教育支出績效

推進教育財政支出績效的科學化精細化管理，使民眾共享加大財政教育投入和教育改革發展的成果，力爭實現績效評價達到“非常滿意”狀態。一是進一步突出重點、優化結構、加強管理，推動教育改革創新，保障教育相關重大項目投入資金支持，發揮教育發展引擎作用，增添教育強勁發展動力。二是合理安排使用財政教育經費，普及學前教育、均衡發展義務教育、強化高中階段教育、加強職業教育能力建設、提升高等教育質量。三是統籌城鄉、區域之間教育協調發展，加大對中西部及東北地區教育事業發展轉移支付力度，重點是向農村地區、邊遠地區、貧困地區和民族地區傾斜。