歐盟財政可持續性評估經驗及對我國的啟示

李 亮徐 怡

（1.中國人民銀行荊門市中心支行，湖北 448000；2.武漢市武昌區首義路街社區衛生服務中心，湖北 430000）

內容提要：財政可持續性是財政治理的核心要義，財政可持續性評估對于及時識別財政壓力和風險，明確并改進財政治理的薄弱環節具有重要意義。我國的財政可持續性問題一直受到廣泛關注，并且隨著我國人口結構逐步老齡化以及碳達峰碳中和目標任務的落實，人口老齡化、氣候變化等因素必將對我國財政長期可持續性產生顯著影響。歐盟已建立起包含財政預算分析、債務分析，同時還兼顧人口老齡化長期影響，涵蓋短期、中期、長期的財政可持續性預測評估框架。借鑒歐盟財政可持續性評估經驗，有利于搭建我國財政可持續性評估框架，為完善財政治理、維持良好的財政可持續性奠定堅實基礎。

一、引言

早在20世紀末，歐盟統計局的人口預測表明，2000年至2050年歐盟整體的人口結構將嚴重老齡化，老年撫養比（65歲以上人口占15-64歲工作年齡人口的百分比）將從24%增加到49%。人口結構變化將導致公共養老金和醫療衛生支出增加巨大壓力，引發了人們對公共財政長期可持續性的擔憂。為此，歐盟在全球較早地提出了應對人口老齡化的系列財政監督舉措，結合經濟金融形勢發展，二十年來歐盟委員會不斷充實評估內容，完善評估指標和方法，并正在嘗試定量分析氣候變化對財政長期可持續性的影響。可以說到目前為止，歐盟形成了涵蓋短期中期和長期、兼顧定量和定性分析、在全球領先的財政可持續性評估體系。

當前，我國也面臨人口結構變化的嚴峻形勢，隨著我國人口結構逐步老齡化，人口因素必將對我國財政長期可持續性產生顯著影響。此外，我國也已明確提出碳達峰碳中和目標任務，未來幾十年，氣候變化的影響不斷增大，并且人口老齡化和氣候變化對財政可持續性的壓力有可能在今后某段時期疊加。鑒于我國在財政可持續性方面的研究起步較晚，財政可持續性評估體系尚不完備，而歐盟經過二十年的發展已經積累了豐富經驗，因此，有必要借鑒歐盟的經驗，加大力度構建符合我國實際情況，能夠涵蓋政府債務、人口老齡化、氣候變化影響的財政可持續性評估體系，及時就財政可持續方面的脆弱性提出預測預警，為政府部門出臺針對性措施提供信息支持。

目前，國內研究財政可持續性的文獻主要側重于政府債務、養老金支出、醫療衛生支出等單項分析上，并沒有進一步延伸將這些項目與嚴格意義上的財政可持續性緊密聯系起來，不能就此得出財政是否可持續的結論；也沒有形成一套系統分析上述項目對財政可持續性影響的完整體系。國內研究歐盟財政的文獻則主要集中于財政規則研究，而歐盟財政治理體系既包括以一系列數值型財政規則和程序型財政規則為主要內容的事中事后管理，又包括對財政可持續性分析的事前預測評估。總的來說，國內系統性研究財政可持續性評估體系的文獻并不多見，針對歐盟的研究更是少見。本文對歐盟財政可持續性評估框架進行了梳理研究，特別是對人口老齡化、氣候變化等影響財政長期可持續性的重要因素進行了分析，并比較分析了歐盟財政可持續性評估框架和國際貨幣基金組織的債務可持續性分析框架，以期為我國財政可持續性框架搭建提供有益的經驗借鑒。

二、歐盟財政可持續性評估的發展歷程和主要特點

（一）歐盟財政可持續性評估的發展歷程

歐盟財政可持續性評估發端于對人口老齡化財政影響的擔憂。1999年底，歐盟經濟和金融委員會（ECOFIN）授權經濟政策委員會（EPC）成立了老齡化工作組（AWG），負責審查人口老齡化對經濟和預算的影響，提出養老金、醫療衛生和長期護理等老齡化相關的公共支出長期預測。2001年3月，斯德哥爾摩歐洲理事會決定“理事會應定期審查公共財政可持續性，包括人口結構變動導致的壓力”。隨后，歐盟委員會將公共財政可持續性評估納入對成員國預算狀況的監督，每年根據成員國穩定和趨同計劃進行評估。2006年，歐盟委員會經濟和金融事務總局發布歐盟第一份正式的長期財政可持續性報告，對歐盟各成員國的財政長期可持續性進行評估。其后，經過十多年完善，形成了當前以《老齡化報告》（每三年發布一次）、《財政可持續性報告》（每三年發布一次，發布頻率與《老齡化報告》保持一致）和《債務可持續性監測》（在《財政可持續性報告》發布的兩年間隙期間發布）為主要內容，涵蓋短期、中期、長期并兼顧定量和定性分析的財政可持續性評估體系（見表1）。

表1 歐盟財政可持續性評估的發展歷程:重要時間節點和事項

（二）歐盟財政可持續性評估的主要特點

歐盟財政可持續性評估體系綜合了強調償付能力的財政預算分析（S1、S2）和強調債務收斂的債務可持續性分析（DSA），并輔之以必要的輔助分析，按照短期、中期、長期的時間期間對各成員國的財政可持續性進行橫向一致的評估。因此，該體系發展至今已經成為具有一個綜合、橫向的評估框架，能夠通過不同時段的具體指標、不同情景的分析來明確財政可持續性所面臨風險的具體領域、性質、大小和時間，并能夠在各成員國之間進行橫向一致的比較。

1.歐盟財政可持續性評估框架兼顧了財政預算分析和債務可持續性分析

從概念上講，財政可持續性與債務可持續性密切相關，甚至是一體兩面的關系。一般認為，財政可持續性是指政府具有償付債務的能力，這就涉及兩方面的問題，一是滿足跨期預算約束，即今天的政府債務必須與累計基本預算盈余（未來收入扣除非利息支出）的現值相匹配；二是滿足債務收斂條件，即今天的政府債務不能無限增長，以至于即使滿足了跨期預算約束，但對未來世代卻產生了不公平的稅收負擔。歐盟在對財政可持續性進行評估時，采取了與上述理論概念一致、并符合《穩定與增長公約》預算要求的實操性概念。具體而言，歐盟的財政可持續性是指，債務水平保持在GDP的60%的參考值以下，并遵守“接近平衡或盈余”預算余額要求，同時，還需要將稅收負擔保持在合理水平，以及確保與老齡化無關的支出不會被增加的老齡化相關支出擠出。

續表1

基于這一定義，歐盟委員會在財政可持續性的歷次評估中，始終堅持既評估財政預算（或償付能力），又評估債務的演變發展。但總體而言，在引入債務可持續性分析（DSA）工具以前，歐盟的評估顯然是以財政預算分析為主。一方面，從可持續性指標S1和S2本身來看，這兩個指標都是基于政府跨期預算約束，都反映了政府償付能力。兩個指標之間的差異完全在于計息時間范圍不同（S1的時間范圍是未來十五年，S2是至無限期）和達到特定債務目標的要求不同（S1的目標為十五年后達到公共債務占GDP的60%的歐盟條約參考值，而S2沒有具體的債務比率目標）。盡管公共債務還是作為S1和S2中初始預算狀況定義的一部分，以及S1中60%債務目標所需的額外調整的一部分進入了中長期可持續性指標S1和S2，但公共債務只是其中的一個維度。另一方面，從評估體系來看，評估指標從最初的稅收缺口T-1、T-2、T-3，發展到可持續性缺口S1、S2，再到后來加入補充指標“所需基本余額”（RPB），以及修正S1指標，財政可持續性評估體系的調整完善基本上都是圍繞財政預算（或償付能力）分析開展的，而債務分析則一直相對較弱，僅僅就是根據各類假設推斷今后的債務發展情況，再與公共債務占GDP的60%參考值進行比較，或查看是否保持穩定，以此作為判斷財政可持續性的依據之一。

全球金融危機之后，政府債務問題的重要性日益凸顯，歐盟各成員國的債務負擔不斷增長，這也對歐盟財政可持續性評估框架提出了新要求。2016年發布的2015年財政可持續性報告借鑒國際貨幣基金組織的分析框架，全面引入債務可持續性分析（DSA）工具，以廣泛的方式首次整合了基于S1、S2指標的財政可持續性分析和公共債務可持續性分析（DSA）。這樣，就在DSA的背景下對公共債務動態給予了額外的系統性關注。實際上，在近幾年的評估中，債務可持續性分析逐漸占據重要位置，在中期財政可持續性評估中，DSA和S1的作用同等重要，而在長期可持續性評估中，盡管DSA分析只是在中期范圍內展開，但歐盟委員會也充分考慮DSA的分析結果。

2.歐盟財政可持續性評估框架完整涵蓋了短期、中期、長期預測和評估

經過近二十年的發展，歐盟財政可持續性評估體系從最初評估長期財政可持續性，逐步演變為目前涵蓋短期、中期、長期財政可持續性評估的龐大體系。特別是自從2012年歐盟委員會引入S0指標并對S1指標進行修改之后，這一趨勢加快形成。

2008年全球金融危機爆發后，危機導致的短期財政壓力風險成為各國政府亟待解決的問題，為此，2012年歐盟委員會在財政可持續性評估框架中引入以S0為核心的短期財政壓力風險評估。具體而言，在短期財政壓力風險評估方面，歐盟委員會以S0指標為核心對下一年的財政風險進行預警，同時參考政府短期融資需求總量和金融市場主權風險信息作出綜合判斷，識別成員國在短期內的財政可持續性風險。S0指標由兩大類子指標加權得到，第一類是政府財政赤字/盈余、政府債務、政府支出等12個財政類子指標，第二類是13個宏觀經濟金融類子指標。歐盟發現，在S0指標的財政類子指標中，政府融資需求總量是財政類子指標中預警財政壓力事件的最強預測因子。因此，歐盟委員會單獨計算政府短期融資需求總量，作為對S0指標的補充。此外，為了及時掌握市場的實時變化情況，歐盟委員會還利用多種高頻金融數據實時監測由于市場自我強化的主權債務風險。

隨著各國政府債務不斷增長，債務可持續性問題日益受到關注，這也是歐盟委員會在2016年引入債務可持續性分析，在原有中期財政預算評估指標基礎上進一步強化中期財政可持續性評估的原因。具體而言，在中期財政可持續性評估方面，歐盟委員會主要基于債務可持續性分析（DSA）和中期財政可持續性指標S1兩種工具，此外再輔助以中期融資需求總量來進行預測評估。債務可持續性分析（DSA）工具對政府債務未來的軌跡進行預測，在中期內是預測一國政府在未來10年的債務軌跡。中期財政可持續性指標S1則衡量了在中期內債務與GDP之比達到60%并覆蓋因人口老齡化成本而產生的任何支出所需的結構基本余額的額外調整。中期融資需求總量中的融資需求總量與短期融資需求總量中的定義和構成相同，所不同的是中期融資需求總量是對未來10年的政府融資需求進行預測，并且這些預測與債務預測模型的預測值密切相關。在中期總體評估中，DSA和S1同等重要，兩個指標中有一個被列為高風險，則中期財政風險總體評估為高風險；兩個指標中有一個為中等風險且另一個指標不為高風險，則中期財政風險總體評估為中等風險；只有兩個指標都是低風險，中期財政風險總體評估才為低風險。

在長期財政可持續性評估方面，歐盟委員會始終堅持以人口老齡化對預算的影響為重點，評估人口結構變化對長期財政可持續性的影響，但鑒于債務問題的日益重要性，2019年歐盟委員會在其長期評估中也納入對中期債務可持續性分析的考慮，因為認為中期內債務的發展態勢同樣會影響長期內的財政預算。歐盟委員會主要基于長期財政可持續性指標S2和債務可持續性分析（DSA）兩種工具評估長期財政可持續性。S2指標是長期財政可持續性分析的核心工具，該指標屬于缺口指標，利用政府預算約束的無限性，對確保長期可持續公共財政的預算調整進行衡量，具體而言，該指標是在無限期限內穩定債務比率所需的基準期結構基本平衡的調整，這一調整同時也覆蓋了人口老齡化導致的任何額外支出。在長期財政風險評估中，DSA的重要性相對下降，因為在長期內人口老齡化是影響財政可持續性的最重要因素。但是，中期內的債務因素對長期財政風險也很重要，因此，歐盟在評估長期財政風險時也充分考慮中期內的債務脆弱性。當DSA的風險分類等級低于S2的風險等級時，則總體風險分類與S2的風險分類保持一致，當DSA的風險分類等級高于S2的風險等級時，則總體風險分類在S2風險分類基礎上向上調升一個等級。只有兩個指標都顯示為低風險時，長期財政可持續性才能歸為低風險。

3.歐盟財政可持續性評估框架采用了多種分析評估方法，具有堅實的方法論基礎

首先，該框架既采用定量方法又重視定性分析。早在2001年經濟政策委員會（EPC）提出財政可持續性評估的稅收缺口和債務發展等量化指標時，就強調在解釋這些指標的結果以得出財政可持續性的最終結論時需要考慮當前債務水平等若干定性因素。最初這些定性因素包括：當前的公共債務水平；公共部門持有的累積流動性金融資產（養老儲備基金）；一次性預算措施；結構性改革的影響；稅收負擔；老齡化相關支出預測的穩健性、收入方面的其他長期預算變化（養老金稅收收入）等。隨著債務分析在財政可持續性評估中的地位變得更加重要，定性考慮的因素中也逐漸包括更多的債務因素，在最新的評估體系中，歐盟委員會在總體評估中還會考慮政府債務結構，政府其他直接負債和或有負債（其中最主要的是與金融機構相關的或有負債），以及政府凈債務等。從歐盟的實踐來看，定性分析是財政可持續性分析中非常重要的一部分，可以豐富定量指標提供的信息。

其次，該框架適時采納了各種不同的評估方法。歐盟財政可持續性評估所采用的指標和方法基本涵蓋了當前學術文獻和實踐操作中的主流評估指標和方法，包括財政缺口指標分析、信號預警分析、債務可持續性分析（DSA）、風險價值方法、財政反應函數方法、一般均衡模型方法、代際賬戶模型方法等。總體來看，歐盟委員會能夠適時運用最新的方法進行財政可持續性評估，并圍繞財政預算分析和債務分析不斷完善方法應用。在財政預算分析方面，歐盟已經形成以財政缺口分析和信號預警分析為主，風險價值分析為輔的方法體系；在債務分析方面，已經形成以債務可持續性分析為主，財政反應函數方法為輔的方法體系；同時，對于最新的一般均衡模型方法和代際賬戶模型方法也進行了實踐探索。

再次，該框架充分考慮到預測的不確定性。任何預測都存在不確定性，并且預測期限越長，不確定性就會越大。因此，歐盟委員會采用多種方式來處理預測評估中的不確定性。比如，對于利率-增長率差異等敏感假設，歐盟委員會采納了經濟政策委員會（EPC）一致商定的長期趨同假設，從而盡量減少了不確定性。S1和DSA預測期長度的選擇也有意避免了更大的不確定性，因為預測期限越長，不確定性就會越大，十年左右的預測期在預測的必要長度和準度之間取得了一個平衡；S2的預測期長度則與人口預測和預算預測的長度保持了一致。此外，主要通過采取大量的情景分析和敏感性測試來反映不確定性的影響。近來還采用隨機方法進行預測評估，債務可持續性分析（DSA）就包括確定性公共債務預測和隨機性公共債務預測兩部分，后者在公共債務預測中更明確地體現了宏觀經濟的不確定性。

三、人口老齡化、氣候變化與財政長期可持續性評估

養老金支出、醫療衛生和長期護理支出等人口老齡化相關支出，以及氣候變化是長期內影響財政可持續性的最重要因素。歐盟在人口老齡化相關支出的預測評估方面進行了二十年持續努力，有很多經驗值得借鑒。此外，歐盟率先探索定量評估氣候變化對長期財政可持續性的影響，已經對包括國際貨幣基金組織在內的經濟組織或經濟體產生示范效應，也可以從中獲取有益啟示。

（一）養老金支出與財政可持續性評估

公共養老金或第一支柱養老金在歐盟各成員國養老金支出中占絕大部分，并且也是對政府財政長期可持續性產生直接影響的一部分，因此是預算預測工作的主要內容。在對公共養老金總支出進行預測的基礎上，歐盟將養老金總支出的預期變化分解為四個部分，即老年撫養比效應、覆蓋率效應、福利率效應、勞動力市場效應。從歐盟歷年來的預測結果來看（見表2），人口因素，尤其是老年撫養比的增加，是造成養老金支出上升壓力的主要因素。同時，覆蓋率和福利率的預計下降，以及就業率的上升將緩解養老金支出上升壓力，其中，福利率是最顯著的抵消因素，覆蓋率和勞動力市場就業率次之。福利率的下降反映了養老金改革的影響，盡管這有助于緩解人口老齡化對預算的影響，但同時也引發了分配問題，因此，養老金改革必須同時兼顧降低公共養老金福利比率和提升私人職業年金或第三支柱個人退休儲蓄在養老金體系中的比重。覆蓋率下降則意味著延遲退休年齡，勞動力市場效應則意味著提高就業率。從預測結果的演變還可以看出，隨著歐盟養老金改革的不斷深入，以及延遲退休年齡等措施的推出，歐盟養老金支出在GDP中的占比在長期內有望保持基本不變，從而有助于維護長期財政可持續性。

表2 歷次老齡化報告對歐盟養老金支出影響因素的分項預測

（二）醫療衛生和長期護理支出與財政可持續性評估

歐盟近年來的預測表明，在核心情景中，醫療衛生和長期護理支出占GDP的比重在長期內增長超過2個百分點，已經超過養老金支出，成為長期內推動老齡化成本支出增長的最主要因素（見表3）。鑒于醫療衛生和長期護理支出日益重要，歐盟除了在老齡化報告中對醫療衛生支出和長期護理支出進行專項預測，還針對醫療衛生和長期護理支出與財政可持續性發布了專門報告。

表3 歷次老齡化報告對歐盟醫療衛生支出和長期護理支出的核心情景預測

1.醫療衛生支出。人口老齡化會推動醫療衛生支出規模，進而影響公共財政的可持續性。根據歐

盟最新的情景分析，收入、技術、制度環境等非人口因素對未來醫療衛生支出增長的影響最大，其次是住院治療、門診治療、藥物和治療器具、預防醫療衛生服務等各個醫療衛生支出子項目的影響，然后是成本、收入彈性、人口老齡化、人口健康狀況等因素的影響，而人口健康處于良好狀況則可顯著減緩醫療衛生支出的增長。從基于核心情景的敏感性測試可以看出，歐盟醫療衛生支出預測對人口假設變化的反應比對宏觀經濟假設變化的反應更大，其中，較低生育率和較低凈移民流入的影響最大，而較高的凈移民流入可減緩醫療衛生支出的增長。

2.長期護理支出。與醫療衛生支出一樣，人口老齡化以及一系列非人口決定因素可能嚴重影響長期護理支出的發展，因此，長期護理公共支出是老齡化影響公共財政長期可持續性的重要因素。歐盟各成員國既可以通過實物福利（通過支付或直接向符合條件的接受者提供護理）為正式長期護理提供支持，又可以通過現金福利使接受者獲得資金并自己購買服務。長期護理公共支出取決于影響這些服務的需求和供給的若干因素。歐盟最新的情景分析表明，實物正式長期護理覆蓋范圍和成本的趨同，以及非正式護理向正式護理的轉向對未來長期護理支出增長的影響都較大，其次是人口健康狀況、人口老齡化等因素的影響，而人口健康處于良好狀況則可減緩長期護理支出的增長。從基于核心情景的敏感性測試可以看出，歐盟長期護理支出預測對人口假設變化的反應比對宏觀經濟假設變化的反應要大，其中，較低生育率、較高預期壽命和較低凈移民流入的影響相對較大，而較高的凈移民流入和較高的老年勞動者就業率可減緩長期護理支出的增長。

總而言之，在長期內，養老金支出和醫療衛生及長期護理支出等老齡化成本預期增加所導致的財政可持續性缺口（而不是債務因素）是歐盟大多數國家在長期內面臨財政可持續性風險的主要驅動因素。在長期內維持財政可持續性，必須有針對性地加強對養老金、醫療衛生和長期護理領域的改革，并出臺一攬子政策措施著力減緩相關領域的公共資金支出壓力。

（三）氣候變化與財政可持續性評估

歐盟委員會提出通過在債務可持續性分析（DSA）工具中增加氣候變化相關“模塊”，將氣候的物理影響和氣候相關政策的影響轉化為DSA中的經濟和財政沖擊，從而對財政可持續性進行更為全面的預測評估。具體包括：一是反映極端天氣事件影響的模塊。在DSA中新增壓力測試情景對極端天氣事件的影響進行評估。壓力測試情景可根據天氣事件的歷史記錄、適應政策的執行程度等國別特征對具體國家經濟增長和公共財政所受到的影響（包括對債務和償付能力的影響）進行校準，并可使用模擬沖擊以反映發生概率較低但破壞程度嚴重的尾部事件。二是反映環境逐漸轉變影響的模塊。將氣候變化物理風險對環境的漸進影響與立法政策措施一起納入DSA的基準情景，并將適應和減緩政策承諾納入替代政策情景，從而將氣候風險和政策影響納入替代性宏觀財政預測。這些情景將需要在成員國層面對擬定的政策措施進行宏觀經濟影響評估。三是考慮其他加重或減輕因素的影響。加重因素包括：與政府擔保或金融部門救助有關的或有負債，比如，國家擔保支持的保險計劃，以及銀行和保險公司發生損失和資本重組。減輕因素包括：私營部門和公共部門之間通過特定的氣候相關金融工具對氣候相關事件的風險進行分擔，比如保險和氣候抗風險債券；適當的財政、金融和貨幣政策工具組合或宏觀經濟政策框架。在財政可持續性總體風險評估中可以考慮這些加重或減輕因素，并據此進行風險分類。

這一評估方法具有以下優點：一是在DSA中納入氣候變化因素，可以通過DSA基準情景、壓力測試和政策情景分析不同的假設來評估氣候變化的財政影響，這些假設包括關于溫室氣體排放路徑的不同假設，以及假設采取政策行動時考慮災難性不可逆轉氣候變化的風險，從而可以充分發揮DSA工具處理不確定性的作用。二是在其他加重或減輕因素中考慮氣候變化因素，也可以充分發揮歐盟財政可持續性評估框架定量與定性分析相結合的靈活性，避免采取過于機械的方式得出過于機械的結論，從而減輕定量分析不足導致的不確定性影響。

四、歐盟財政可持續性評估與IMF債務可持續性評估的比較

在全球范圍內，較早開發并實施的財政（債務）可持續性評估體系包括歐盟的財政可持續性評估框架和國際貨幣基金組織的債務可持續性分析（DSA）框架（包括“市場準入國家債務可持續性分析”即MAC-DSA，以及“低收入國家債務可持續性框架”即LIC-DSF兩種評估框架）。歐盟和IMF的評估都是始于2002年，經過二十年的發展，兩種評估體系目前都已成為財政（債務）可持續性評估的標桿。因此，將歐盟財政可持續性評估與IMF債務可持續性分析進行比較，特別是與市場準入國家債務可持續性分析進行比較，對于研究歐盟財政可持續性評估的優缺點是有意義的。

從最初的評估框架來看，歐盟側重于長期內包含人口老齡化成本的財政壓力評估，IMF則側重于中期內的外債和公共債務發展評估。隨著評估的發展，兩種框架相互借鑒融合，都在各自的薄弱環節進行了強化。歐盟在2015年正式引入DSA，形成以財政缺口指標和DSA分析為主的評估體系，后期將DSA分析從中期評估延伸到長期評估，進一步提高了債務發展分析在評估框架中的作用。IMF也在長期評估中引入工具來分析包括人口老齡化在內的特定風險。至于評估期限，歐盟于2012年引入短期S0指標，率先構建了包括短期、中期、長期財政可持續性的較為完整的評估框架。IMF在2011年-2013年的審查中引入了超出中期的長期預測，在2021年1月的審查中引入短期主權壓力預測，構建的新評估框架也包括短期（預測1-2年主權壓力）、中期（5年內債務穩定和展期風險前景）、長期（超過5年，即針對所有國家進行10年期限債務和融資需求總額預測分析，并引入工具來分析超過5年的諸如人口老齡化等特定風險）風險分析。此外，兩種評估體系涵蓋的債務范圍、具體評估方法、對評估結果的判斷和運用等方面都存在趨同趨勢（見表 4）。

表4 歐盟財政可持續性評估與IMF市場準入國家債務可持續性分析的比較

續表4

續表4

從歐盟與IMF評估框架的比較可知，歐盟財政可持續性評估框架的優勢主要體現在涵蓋的預測評估時限更長、范圍更廣，充分考慮了或有負債、間接負債在內的政府債務以及老齡化支出，并開始考慮氣候變化的影響。但與IMF評估框架相比，歐盟評估框架也面臨一些不足。一是亟需加強真實性工具運用，確保基準情景的真實性。普遍認為貨幣聯盟成員國的債務可持續性相對處于不利地位，為了反映這一特性，有必要使用真實性工具對基準情景的假設進行檢驗，避免過度樂觀。二是應進一步豐富評估方法，加強數據綜合利用。情景分析和敏感性測試雖然能夠有針對性地開展檢驗分析進而提出針對性意見，但畢竟忽視了均衡和反饋的作用，可以將債務分析中的概率性分析工具延伸到財政分析中。此外，針對短期財政風險評估，可以開展基于大數據、機器學習和人工智能的分析評估。三是應強化債務限額分析，完善債務可持續性評估。在當前名義利率普遍偏低的情況下，應完善對公共債務限額的預測分析，在評估中反映金融市場和市場主體對政府接近債務限額的反應，以充實完善債務可持續性分析。

五、對我國的啟示

鑒于未來幾十年內，我國面臨人口老齡化和氣候變化的挑戰不斷增大，有必要加大力度研究構建符合我國實際情況的財政可持續性評估體系，及時就財政可持續方面的脆弱性提出預測預警。一是要完善基礎數據庫。財政可持續性評估涉及經濟社會方方面面，涉及宏觀經濟、財政金融、人口結構等各方面數據，應及時建立完善全國和省級層面的財政可持續性評估數據庫。特別是建立完善覆蓋養老金支出、醫療衛生支出、長期護理支出、教育支出等與人口老齡化相關的成本支出數據庫。二是要開發預測評估方法。可以借鑒歐盟經驗，在我國現有宏觀經濟模型的基礎上，圍繞基準情景開展多種情景的模擬分析和壓力測試，并充分考慮長期預測評估的不確定性。要借鑒金融風險評估分析的方法，考慮尾部事件的可能性和巨大影響，預留充足的政策應對空間。特別是要開發完善符合我國人口發展實際的宏觀經濟模型。三是要充分考慮我國實情。在重要的概念定義、數據口徑、模型假設、參數設置、情景分析和風險分類上應根據我國實情進行設定，并及時根據新情況新問題對模型進行調校。此外，要積極借鑒歐盟已經取得的評估經驗，采取措施應對人口老齡化和氣候變化的影響，包括：進一步完善生育政策及其配套措施，優化人口結構；適當延遲法定退休年齡，提高老年人就業率；從資金供給方面加大力度豐富完善養老金體系，著力提高第二和第三支柱養老金的占比；建立健全可持續發展的醫療衛生服務體系，積極發展基層醫療衛生機構；積極關注極端氣候變化導致的尾部事件對財政可持續性造成的壓力等。