長江干流河道采砂規劃實施情況評估

郭超 王玉 姚仕明 周銀軍

摘要：? 河道采砂規劃是規范和指導河道采砂的重要依據。為了在踐行長江大保護基礎上，實現長江干流河道砂石資源的科學合理利用，必須嚴格落實河道采砂規劃的實施和監督管理。為此，采用資料收集分析、現場調查、座談交流等方法，對《長江上游干流宜賓以下河道采砂規劃（2015～2019年）》實施情況進行了分析評估。在此基礎上，詳細掌握了規劃期內具體許可及實施情況，總結了采砂規劃實施和監管過程中取得的成效以及存在的問題和困難;并在研判長江上游干流河道采砂的特點、需求以及總結采砂規劃實施和監管過程中的實踐經驗等基礎上，提出了相應的對策及建議。研究成果可為長江乃至全國江、河、湖、庫采砂規劃的編制、實施以及監督管理提供借鑒與參考。

關 鍵 詞： 河道采砂; 采砂規劃; 采砂監管; 分析評估; 長江干流

中圖法分類號： ?TV85

文獻標志碼： ?A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.002

0 引 言

河道砂石是河床的重要組成部分，對維持河道水沙平衡及保障河勢穩定具有關鍵作用 ?[1-2] 。同時，河道砂石也是重要的建筑材料和填筑材料，與區域經濟社會建設發展密切相關。隨著中國城市建設速度加快，建筑砂石市場需求大增，在水土保持工程和水庫大壩等作用下，河流總體來沙量卻持續減少。以長江干流為例，2014～2020年宜昌站年均輸沙量為16.69 Mt，相比1950～2013年下降了約 96.0% ??[3] 。在此背景下，河道砂石資源的供需矛盾十分突出，導致一些地區砂石價格大幅上漲，不僅影響經濟社會建設發展，而且受暴利驅使產生的非法采砂問題嚴峻，對河流的河勢穩定、防洪安全、通航安全、水生態環境保護以及涉河基礎設施正常運行等帶來嚴重影響 ?[4-6] 。

長江干流河道采砂由來已久，過去一度曾出現亂采濫挖的混亂局面 ?[7] 。為加強長江河道采砂管理，國家相繼出臺了一系列政策法規 ?[8] ，長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）會同流域內相關省（直轄市）水行政主管部門編制了多輪河道采砂規劃，科學規范和指導采砂;同時，制定和實施了相關監管措施及辦法等，經過多年努力，長江干流采砂基本形成了總體可控、穩定向好的局面 ?[9] 。為了實現長江干流河道砂石資源利用的經濟、社會、資源和環境利益的統一，必須嚴格落實河道采砂規劃的實施和監督管理。本文以《長江上游干流宜賓以下河道采砂規劃（2015～2019年）》（以下簡稱“上游采砂規劃”）為例進行分析評估，旨在掌握規劃實施和監管取得的成效與存在的問題，并有針對性地提出對策建議，從而為長江乃至全國江、河、湖、庫采砂規劃的編制、實施及其監督管理提供借鑒與 參考。

1 采砂規劃概況

長江上游干流宜賓以下河道采砂規劃于2014年12月底得到了水利部批復，2015年7月1日起實施。規劃范圍為長江上游宜賓以下干流長約 1 040 ?km的河道，規劃的采砂主要是河道內建筑砂料開采。

規劃禁采區包括四川省宜賓市至重慶市地維大橋332 km禁采河段及13類禁采水域。規劃可采區88個，其中，重慶市85個、湖北省3個。可采區年度控制開采深度一般不超過2～4 m。可采區年度控制開采個數為72個，其中，重慶市69個、湖北省3個;年度控制開采總量為1 530萬t，其中，重慶市1 506萬t、湖北省24萬t。規劃保留區為可采區、禁采區以外的區域，經論證并履行相關手續轉化為可采區的，將其采砂量納入年度控制采砂總量 ?[ ??10] 。

2 規劃實施與監管

2.1 規劃實施概況

上游采砂規劃為長江上游干流第一輪采砂規劃，規劃范圍涉及四川省、重慶市和湖北省共3個省（直轄市）。其中，四川省因長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區全面禁止采砂，未開展采砂許可和實施活動;重慶市是第一輪采砂規劃可采區許可和實施的主要區域，采砂量占規劃期采砂量的94.2%;湖北省在2018年和2019年均實施了3個可采區，實際采砂量分別為23.7萬t和16.0萬t。

上游采砂規劃在規劃期可采區的具體實施情況統計如表1所列，實際采砂總量為687.8萬t，年均實際采砂量為171.9萬t。其中，在三峽庫區長江干流變動回水區合計許可可采區數為5個，許可采砂量為 139.4 萬t，實際完成采量為101.8萬t;在三峽庫區長江干流常年回水區合計許可可采區數為26個，許可可采砂量為908.4萬t，實際完成采量為586.0萬t。位于常年回水區與變動回水區交界處的重慶市涪陵區許可采量最大，有許可可采區12個，許可采量為356.0萬t，實際完成采量是第二大，為179.6萬t;位于常年回水區的重慶市萬州區實際完成采量最大，其許可可采區為3個，許可采量為327.0萬t，實際完成采量為240.8萬t。

2.2 采砂監管情況

上游采砂規劃實施前，采砂監管人員、裝備、能力建設等與客觀要求相比均存在很大的差距。為了提升采砂監管能力，在規劃中專門提出了加強采砂管理能力建設內容，并提出應加強采砂管理執法隊伍建設、執法基地建設、執法裝備配備、采砂動態監控能力建設等內容。

規劃實施期間，沿江各級水行政主管部門采取了多種舉措，強化采砂監管 ?[9，11] ，主要包括：

（1） 嚴格實行河道采砂許可制度，落實地方行政首長負責制;

（2） 加強隊伍建設和技能培訓;

（3） 建立了以水行政主管部門為主導，會同公安、航道、海事、漁政等部門的聯動執法機制;

（4） 制定采砂日常巡查和現場監管制度，強化日常監督;

（5） 加強信息化、智能化技術應用，提高監管效能。

到2019年，長江上游干流沿江各省市擁有執法隊伍36支，執法人員611人，執法船只19艘，采砂管理制度逐步健全，管理能力得到顯著提升。

2.3 規劃實施與監管成效

作為一項限制性規劃，采砂規劃主要目的是規范河道采砂行為。從采砂規劃實施情況可以看出：規劃在指導合理開發利用砂石資源的同時，對河道采砂行為起到了較好的約束作用。長江上游干流沿江各級水行政主管部門積極推進規劃實施，切實加強禁采區和禁采期管理，穩妥開展可采區許可，加強采砂區現場監管，規劃實施與監管取得了良好的效果，主要表現在以下幾個方面：

（1） 有力地推動了長江干流河道采砂走向科學、有序的軌道。長江上游在2015年以前并沒有專門的采砂規劃對采砂活動進行規范和指導，采砂監督管理相對薄弱，而規劃實施和監管措施的執行扭轉了長江上游河道采砂缺乏統一規劃、各自為政、掠奪式開采的局面。

（2） 有力維護了長江河勢穩定，保障了長江防洪安全、通航安全、水生態環境以及涉河基礎設施正常運行等。規劃依據河道演變規律、泥沙補給等情況，劃定禁采區、可采區和禁采期，控制開采量等，確保了采砂的不利影響可控。

（3） 補充了沿江地區經濟社會建設所需的砂石資源。2015～2019年，長江上游干流采砂規劃實施期間，共計實施采砂687.6萬t，有力地支持了地區建設和長江經濟帶高質量發展。

（4） 有效推動了各地采砂管理能力和監管水平的提高，促進了采砂管理責任體系的落實。沿江各地在規劃指導下大力推進采砂管理責任體系和采砂管理能力建設，采砂管理逐步規范。

3 存在的主要問題與對策分析

雖然《規劃》的落實取得了良好的成效，但是在實踐中仍發現存在著一些問題和不足。基于調查分析，將上游采砂規劃實施與監管中存在的主要問題進行了梳理和總結，共包含以下6個方面問題，并根據實踐經驗和分析提出了相應的對策與建議。

3.1 ?規劃實施的建筑砂料開采量相比規劃量顯著偏少

由規劃期內可采區具體實施情況統計結果可知：實際采砂量為687.8萬t，占許可采砂量的 65.6% ，僅占規劃采砂總量的9%，許可采砂量和統計實施采砂量相比，規劃量顯著偏少。調查分析發現，導致這一情況的原因有多方面，主要包括：

（1） 2017年2月，重慶市開始施行《重慶市河道采砂管理辦法》，將主城外環繞城高速以內的長江干流列為禁采區，該河段規劃年度控制開采量為677萬t，占規劃年度控制開采總量的44%。

（2） 規劃編制階段可采區地勘等基礎資料較少，且規劃編制基礎是在2008年完成，而在三峽水庫蓄水175 m以后，庫區不同區域的水動力條件和泥沙輸運沉積規律等都發生了變化，導致基于之前情況論證規劃的部分可采區實際泥沙補給情況與規劃量出現了較大差異，影響了部分可采區的實施。

（3） 三峽工程175 m試驗性蓄水以來，庫區航道發生了較大調整，部分可采區與調整后的航道位置重疊。

（4） 部分區縣為避免采砂監管風險和采砂影響，減少了規劃可采區的實施力度。

（5） 經濟社會發展帶動大量涉水工程設施的建設，特別是跨江橋梁、航道整治工程的建設，使得部分規劃可采區不再具備實施條件。

為了解決砂石需求旺盛背景下實際采砂量卻顯著小于規劃量的問題，建議從以下幾個方面著手予以改進：

（1） 加強長江河道采砂政策宣傳和解讀。只要在規劃指導下，嚴格執行許可制度，加強采砂的監督管理，是能夠“管得住、管得好”，而且科學規范的采砂不僅有助于緩解砂石供需矛盾，支撐區域經濟社會發展，還有助于緩解部分區域防洪風險、調整河勢朝有利方向發展等，有利于河流健康。

（2） 規劃適應性有待進一步提高，有必要明確采區動態調整機制，進一步優化采砂分區管理模式。給予地方水行政主管部門一定動態調整可采區的權限，當可采區砂石資源嚴重不足、河勢及航道條件發生較大變化等，導致無法在規劃可采區實施開采，或實際可采面積明顯減小失去開采價值時，允許相關水行政主管部門對相應可采區位置進行必要的調整，并按調整后的可采區進行采砂審批許可。位置調整的可采區，其采砂可行性論證報告應充分說明位置調整的理由及必要性。可采區動態調整方式由長江委商省級水行政主管部門制定。

（3） 進一步強化可采區砂石儲量的勘測和分析論證工作。在當前水沙情勢下，長江干流泥沙補給量顯著減少，歷史砂石儲量成為了可采區劃定以及年度控制采砂量確定的關鍵。

因此，需要更加重視和加強對潛在可采區砂石儲量的地質鉆探分析，并且要提升地勘作業和成果的科學性和指導性，應對地勘的鉆孔布置以及深度等進行合理布設、綜合分析，從而達到準確評估砂石儲量的目標，以指導可采區劃分以及年度采砂控制量的規劃。

3.2 規劃中禁采期設置不合理

規劃中禁采期設置時間為寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s 的時段和每年的2月1日～4月30日（處于長江重慶河段四大家魚國家級水產種質資源保護區核心區的可采區禁采期為每年的2月1日～6月30日）。將寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s的時段設置為禁采期，主要是考慮避免汛期大洪水的情況下出現采砂安全問題，但是實際上寸灘站流量在25 000 m ?3 /s左右時，可采區所處的庫區常年回水區范圍內的庫段平均流速一般小于0.9 m/s，特別是在萬州河段以下，一般小于 0.6 ?m/s，實際上對采砂安全影響較小。即使寸灘站流量達到40 000 m ?3 /s左右時，涪陵-豐都河段平均流速約為1.7 m/s，忠縣-巴東河段平均流速在1.0～ 1.2 m/s 左右 ?[12] （見表2）。同時，由于流量有一定波動性變化，會導致實際管理中存在很大難度，例如，2017～2018年，寸灘站日均流量超過25 000 m ?3 /s的時間中，2018年7～8月期間共有37 d，2017年8月底和9月共有5 d，超過25 000 m ?3 /s的時間并不是連續出現的（見圖1）。此外，在汛期流量較大的情況下，日內流量波動也會較大，考慮到采砂船的開采，特別是三峽庫區大水深采砂需要一定時間進行前期準備，因此以寸灘站流量超過25 000 m ?3 /s的時段作為禁采期，在實踐中存在執行困難，實際監管中只能在7～8月甚至9月禁止采砂。因此，以寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s的時段作為禁采期的實際指導性較差。

為了提高禁采期的指導性，建議根據長江上游干流河道可采區全部位于三峽水庫常年回水區的水動力實際情況，綜合考慮大洪水時采砂安全的影響考慮，建議在禁采期劃定中，將寸灘站流量大于25 000 m ?3 /s向上調整為大于40 000 m ?3 /s。

3.3 ?采砂船功率要求未能完全適應庫區不同水位的采砂特性

長江上游干流宜賓以下河道采砂規劃對采砂機具功率的限制要求為：旱采按75～150 kW挖掘機作為限制;水采以重慶市長壽區為界，長壽區以上可采區采砂船功率不超過350 kW，長壽區以下采砂船功率不超過1 250 kW。實踐中發現：隨著三峽水庫進入175 m試驗蓄水運行階段，可采區在高水位和低水位的開采條件變動較大，相應地，對采砂設備的功率要求也有較大變化，高水位現有功率較難正常開采，特別是在淤積泥層較厚的情況下，采砂功率1 250 kW的限制難以滿足實際需求。

為了更好地滿足實際采砂作業需求，建議在滿足環境保護要求的前提下，可以將萬州河段以下庫區深水區域挖沙船最大功率適當提高到2 000 kW。但是，在省際邊界重點河段內，依據《長江河道采砂管理條例實施辦法》，采砂設備功率不得超過1 250 kW，萬州河段以上庫區采砂船功率按照不超過1 250 kW予以限制。

3.4 ?通常采用的“招、拍、掛”可采區出讓方式在實踐中帶來較多問題

目前，河道采砂在實施前通常采用“招、拍、掛”的方式出讓可采區的采砂權，容易引起以下幾個方面的問題：

（1） 惡性競爭導致價格虛高，引發砂石價格上漲、超采等問題;

（2） 容易形成“小、散、亂”監管難問題;

（3） 作業方式不夠科學、規范、安全和環保保障不足等問題。

由于河道采砂具有較強的隱蔽性和任意性，對河勢穩定、防洪安全、生態環境等的影響，短期內不明顯，檢測不如建筑市場那樣方便。而且采砂作業不是一個開放的、沒有約束的完全市場行為，必須配之以多種監管措施。因此建議采取統一開采管理模式，推進集約化、規模化、規范化的開采作業，在政府主導下，由一家公司對河道砂石進行統一開采管理。從全國來看，目前有16個省份開展了統一開采管理模式的相關實踐探索。其中，湖北省、江西省、湖南省及河南省信陽市等地通過地方立法，對河道采砂統一開采管理作出了規定。2019年2月，《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》提出，積極探索推行統一開采經營等方式，具體由縣級以上地方人民政府確定。2020年3月，經國務院同意，國家發展改革委等15部門和單位《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》規定，鼓勵和支持河砂統一開采管理，推進集約化、規模化開采。從各地的實踐效果來看，開展河砂統一開采管理可以避免惡性競爭、避免價格虛高，可以平抑砂石價格，規范砂石市場秩序。同時，企業按照政府要求規范化運作，實行封閉式管理和信息化監控，可以解決過去“小、散、亂”監管難題，企業收益與開采量脫鉤，也杜絕了超范圍、超深度、超量開采等問題 ?[1，6] ;實施統一開采管理，對中標（或指定）采砂企業要求較高，其前期投入也較多，采砂、屯砂、洗砂等作業方式要求更加科學、規范、安全、環保，可有效實施河道修復等措施。

3.5 ?采砂監管權責需要更加明晰，部門間合作有待深化，獎懲機制有待完善

目前，在河道采砂實際監督管理中，水行政主管部門承擔了絕大部分的任務。而實際上采砂涉及多個部門，應該由水行政主管部門牽頭，多個部門各司其責，共同合作監管。在獎懲機制方面，偏向于重視懲罰，而缺少了正向獎勵相關制度措施。

為了解決這一問題，建議深化責任體系，建立健全市、縣、鄉鎮縱向到底，部門橫向聯動到邊的網格化采砂管理體系，出臺一些采砂兼顧管理相關的指導性技術規范和細則等支撐監管，要明確其他部門的具體職責，否則在實際工作中其他部門的職責要求就成了空話，沒有可操作性。應深化部門間的協作，在規劃編制、專項審批以及監督管理等方面均尋求建立聯動、協調的長效機制，引導采砂工作健康發展、良性循環 ?[11] 。建議完善獎懲機制，不能只注重懲罰措施，還應考慮監督管理做得好的情況下的獎勵措施。

3.6 ?暫缺有效的采砂后實施效果分析評估方法和手段

目前，缺少采砂過程中以及采砂后對采砂實施效果的分析評估方法和手段。在部分地區，采砂規劃的動態監測管理措施較為宏觀，缺乏具體的監管措施，多是以抽查簡單帶過，各采砂場的實際開采量等重要信息如何監控均未提及。而且在實際采砂管理工作中，由于缺少切實可行的水上水下監測設備，采砂主管部門對采砂規劃中規定的開采量、開挖深度等情況缺乏切實可行的控制手段。

為此，應該在加強采砂河段特別是采砂范圍內的河道地形監測、泥沙特性觀測等的基礎上，建立健全采砂后評價體系，參照管理中PDCA循環的基本方法，進行“規劃-實施-監管-后評估”的全過程管理 ?[5] 。應盡快出臺河道采砂后評價報告編制指導文件或規程，定期開展可采區采砂后評價工作，準確掌握采砂后河床高程、床沙組成變化以及采砂的動態影響等;同時，結合采砂場經濟收入等方式來估算實際采砂量，從而可以更加準確、有效地評判采砂是否嚴格遵守了規劃的相關要求，這樣有助于河道采砂的科學長效管理。

4 結 語

長江干流科學規范采砂不僅是合理開發利用河道砂石資源，支持社會經濟建設發展的重要舉措，也是保護河流健康，落實長江大保護的實踐需要。通過調查研究，詳細掌握了《長江上游干流宜賓以下河道采砂規劃（2015-2019年）》在規劃期內具體許可及實施情況，并對實施效果和監管情況進行了分析評估，探討了長江上游采砂規劃實施及其監督管理中存在的6個方面的問題和困難，在研判長江上游干流河道采砂的特點、需求，以及總結采砂規劃實施和監管過程中的實踐經驗等基礎上，提出了相應的對策及建議。

參考文獻：

[1] ?王治.關于破解河道采砂管理難題的思考[J].中國水利，2014（12）：36-38.

[2] 姚仕明，王軍，郭超.新形勢下長江流域泥沙資源的利用與管理[J].長江技術經濟，2020，4（1）：21-28.

[3] 水利部長江水利委員會.長江泥沙公報2020[R].武漢：長江出版社，2021.

[4] 高耶，謝永宏，鄒冬生.采砂對河道生態環境的影響及對策綜述[J].泥沙研究，2017，42（2）：74-80.

[5] 李剛.當前長江采砂管理的主要問題和對策[J].人民長江，2018，49（18）：20-23.

[6] 郭超，姚仕明，肖敏，等.全國河道采砂管理存在的主要問題與對策分析[J].人民長江，2020，51（6）：1-4，16.

[7] 吳志廣，鄧涌涌.長江河道采砂管理工作回顧與展望[J].中國水利，2009（20）：25-28.

[8] 范小偉，劉穎.對河道采砂管理供給側改革的思考[J].中國水利，2018（8）：4-6.

[9] 馬建華，夏細禾.關于強化長江河道采砂管理的思考[J].人民長江，2018，49（11）：1-2.

[10] ?水利部長江水利委員會.長江上游宜賓以下干流河道采砂規劃（2015-2019）[R].武漢：水利部長江水利委員會，2014.

[11] 袁杰鋒.新時期長江河道采砂管理思考[J].水利發展研究，2018（1）：16-18.

[12] 李云中，江玉姣.三峽水庫壩前泥沙絮凝沉降實證分析[J].水利水電快報，2019，40（2）：62-65（72）.

（編輯：趙秋云）

Assessment of implementation of sand mining planning in main stream of Changjiang River： case of ?Sand Mining Planning of Channels Below Yibin in Upper Mainstream of ?Changjiang River（2015-2019）

GUO Chao 1，WANG Yu 2，YAO Shiming 1，ZHOU Yinjun 1

（ 1.Department of River Research，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China; 2.River and Lake Protection Center of Ministry of Water Resources，Beijing 100089，China ）

Abstract：

River sand mining planning is an important basis for standardizing and guiding river sand mining.In order to realize the scientific and reasonable utilization of sand and gravel resources in the mainstream of Changjiang River under premise of practicing the grand protection of the Changjiang River，the supervision and management of river sand mining planning must be strictly implemented.Methods of data collection and analysis，on-site investigation，discussion forum，etc.were used to evaluate the progress of ?“Sand Mining Planning of Channels Below Yibin in Upper Mainstream of Changjiang River （2015～2019）” .The permits during the planning period，and achievements and problems during the implementation and supervision of sand mining planning were obtained.On the basis of studying the characteristics and needs of sand mining in the upper reaches of the Changjiang River and summarizing the practical experience in the implementation and supervision of sand mining planning，corresponding countermeasures and suggestions were put forward to provide reference for the preparation，implementation，supervision and management of sand mining planning for the Changjiang River and even the whole country.

Key words：

river sand mining;sand mining plan;sand mining supervision;analysis evaluation;mainstream of Changjiang River