行政村合并后農村運行體系建設對策

行政村合并改革是整合發展資源、促進地方產業經濟快速發展、實現城鄉融合的有效途徑。然而并村后的管理體制和運行機制，和農村群眾的傳統習慣、思想觀念、原有產權、既得利益等有一定的沖突，出現了一些問題，健全并村后農村治理體系，完善運行體系是必要的，也是迫切的。

陜西省某涉農市轄區在2018年全面完成所屬行政村的合并（簡稱并村）工作。[1]并村后運行情況如何，是各級管理者和群眾普遍關心的問題。圍繞這個問題，筆者進行了實地調研。在實地調研中召開各類座談會5場次，發放調查問卷100余份，同區、街、村三級干部和抽樣村農民群眾160多人談話，了解情況，征求到有價值的意見、建議7類41條。經過梳理，發現并村后的優勢和存在問題，針對存在的各種矛盾，提出相應的對策。

基本情況

該區完成行政村合并后，全區行政村由原來的164個合并為76個。其中黨總支31個（黨總支下轄支部104個）、黨支部45個;農村黨員人數5739名（年齡最小21歲，年齡最大97歲）。按目前年齡標準劃分，青年黨員占31.9%、中年黨員占22.8%、老年黨員占45.3%;有村民委員會76個，村委會委員共333人，村委會主任均由黨總支（支部）書記兼任，年齡最大67歲，年齡最小27歲，其中60歲以上11人、55-59歲13人、36-54歲301人、35歲以下8人，最高文化程度大學本科，最低文化程度初中;村民監督委員會76個，成員235人;農村集體經濟組織171個，未成立集體經濟組織的村（含農村社區）4個，通過農村集體產權制度改革，該區農村已正在將村民委員會事務和集體經濟組織事務分離，基本建立了村黨總支（支部）統一領導、村民委員會承擔村民自治行政事務，村集體經濟組織負責資產和集體經濟管理、村民監督委員會監督并行的新型農村社會治理架構。

本次抽樣調查村4個，分別是狄寨街道杜陵村（由原金星村、杜陵村合并而成）、席王街道李家村（由原東李村、西李村、寇家村合并而成）、灞橋街道歇駕新村（由原歇家寺村、新興村合并而成）、洪慶街道三陽院村（由原水泉子村、常王村、野雞胡村、栗溝村合并而成）。四個村均實現村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，村級黨組織、村民委員會、村民監督委員會組織機構健全，“三委會”運行順暢、成員團結協作，得到村民群眾的擁護和信任，在村級治理體系建設中起到了預期作用。[2]

積極效果

并村顯現的主要積極效果是：

一是村民負擔減輕。過去村級組織管理人員比例高，不管村大村小，“三委會”組織人員人數幾乎相同。并村后機構數、人員數大為減少，村民人均承擔公共事業管理費用降低。例如席王街道李家村整合便民服務大廳和黨員活動室，節省兩個村級便民服務場所和黨員活動室的開支，將閑置的村辦公用房改作其他村級公共場所，減輕村集體負擔。[3]

二是區、街、村三級政令更加暢通，工作效率進一步提高。過去村莊分散，大小事務都需街道逐一安排，現在安排到合并后的村級組織，減少了參會人員數量，傳達上級精神更加快捷。洪慶街道三陽院村由四個比較偏遠的村合并而成，過去街道安排工作、下村督導重點任務費時費力，并村后村三委會集中在一個地方辦公，減少了中間環節，提高了工作效能。[4]

三是大村帶小村，強村帶弱村，人、財、物等資源整合利用，實現了資源共享，村級公益事業得到增強。過去有些小村由于歷史原因，村級集體經濟缺失，干部老齡化嚴重，缺乏年富力強的黨員干部，致使村級管理組織無法發揮作用，許多為民服務項目無法延伸到村，村內公益事業無人問津。此次調研的四個村均建立便民服務中心，極大地方便了村民，在這次新冠肺炎疫情防控中更加體現出優勢。歇駕新村充分發揮原大村村委會主任個人能力強、個人經濟實體效益好、村黨員人數多、村集體辦公用房多、公益事業資源充足等優勢，在為村民提供文化娛樂活動場所、為街道延伸便民服務項目、給村民開展基本醫療衛生服務等方面彌補了原來的短板，村疫情防控檢查站、村內環境消毒、發熱病人排查、重點人員管控等公益性工作得以高質量落實。

四是提升了農村人居環境建設水平。狄寨街道杜陵村由金星村、杜陵村合并而成，原杜陵村在人居環境建設方面已有高起點的規劃、高水平的建設，是全區農村人居環境整治示范村，合并后的新杜陵村通過整體規劃、生態環境綜合治理、基礎設施建設、公共服務資源合理配置等，完成戶廁改造等提升項目，村內美麗鄉風、美麗庭院實現了規范化、制度化，村容村貌煥然一新。

主要問題

并村后的管理體制和運行機制，與農村群眾的傳統習慣、思想觀念、原有產權、既得利益等有一定的沖突，出現了一些問題，主要表現在以下幾個方面：

一是“村合心不合”問題比較突出。村兩委會成員來自不同的村，代表不同群體的利益，在議事過程中考慮本人原所在村利益較多，“三委會”工作思路難以統一，工作不夠合拍。

二是村干部老齡化問題依然存在。特別是黨組織班子平均年齡偏大，知識水平較低，在工作中因循守舊，缺乏創新意識。并村后推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，使該問題更加凸顯出來。有的村出現小村人數少，無人進入新的村“三委會”班子現象，有的村的家族勢力沖擊現行管理體系。

三是村財產管理和債權債務問題加劇。有的村合并前債臺高筑，并村后“新官不理舊賬”，形成新的不穩定因素，妨礙農村經濟社會健康發展。

四是缺少集體經濟組織的村存在的問題更加復雜。現行村“三委會”組織對農村產權制度改革認識不一，在村委會與集體經濟組織對村級資金使用、資產管理權限、集體資產移交整合等方面存在分歧，甚至有抵觸情緒，影響農村集體經濟組織正常發揮作用。大部分村無集體經濟，只能靠政府補貼、企業贊助等方式解決村內基礎設施建設缺少資金問題，實際情況是杯水車薪。先期投入項目容易引起群眾“厚此薄彼”的質疑，在這次新冠肺炎疫情防控中，有的村值勤群眾的補貼無法落實，村兩委會干事創業的內生動力不足。3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669

五是村兩委會選舉的候選人遴選對象少，代表性、領頭帶動性弱。村黨組織選舉辦法和村民委員會選舉辦法在操作層面上有沖突，致使村委會主任和村黨支部書記“一肩挑”無法完全落實或者名存實亡。黨支部合并減少，黨員生產、生活較之過去更加分散，黨員日常管理和集中開展教育等活動難度加大。

基本對策

農村工作是黨和政府的一項重要工作，順應形勢需要的行政村合并是加強黨和政府統領農村工作的有效辦法，健全并村后農村治理體系，完善運行體系是必要的，也是迫切的。具體問題對策如下：

一是充分發揮區街兩級相關職能部門的指導作用。2020年中央一號文件提出，要“堅持縣鄉村聯動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能”。區級各涉農部門要夯實領導責任，建立區級領導干部和區涉農部門主要負責人包村指導制度;各涉農部門之間要加強統籌謀劃，明確農村基層治理的工作導向，加強人員培訓，增強做好農村工作的本領;街道黨政機構是黨和政府為民服務的重要環節，要體現出第一責任，要進一步增強服務農村農民的職能，整合各項行政審批、為民服務和行政執法等方面力量，建立健全統一管理服務平臺，盡可能使涉農管理服務職能下沉，便民服務中心可下沉到并村后的行政村，采取信息化手段，實現一站式辦理。[5]

二是強化行政村黨組織的戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。黨的領導是建設社會主義新農村的根本保證，行政村黨支部（黨總支）是黨在農村的基層組織，必須大力加強行政村黨支部（黨總支）建設，不斷增強其創造力、凝聚力和戰斗力，不斷夯實黨在農村的執政基礎，為推進新農村建設提供堅強的組織保障。一要發揮黨組織對農村各項工作的絕對領導，選拔好支委，推舉好書記;二要制定科學合理的黨員發展計劃，注重在回鄉務工青年、大中專和高中畢業生、致富能人、本土文化科技人才中培養入黨積極分子，著重培養有理想、有文化、各方面比較優秀的農村青年加入黨組織，不斷壯大青年黨員隊伍，給農村基層黨組織注入新鮮血液，解決黨員隊伍“青黃不接”難題;三要加強農村黨員教育培訓，提高現有黨員的政治意識、大局意識、奉獻意識、服務意識，提高其政策法規、市場經濟、管理能力等綜合素質，加大優秀農村年輕干部的培養和儲備力度，從而解決農村黨支部（黨總支）書記“后繼無人”和農村黨員先鋒模范作用發揮不好的問題。[6]

三是選派區街優秀年輕后備干部直接參與農村工作。區街年輕干部下到農村，直接參與農村一線工作，不但使他們能夠盡快熟悉農村情況，增長指導、服務農村的工作能力，還可以將黨對農村工作的路線、方針、政策精準宣傳到位。具體方式上，可以以第一書記、黨建指導員、駐村幫扶工作隊長等形式或名義，常年輪換駐村工作，實踐證明，這種方式方法在推進農村各項工作中發揮了重要作用，新的農村運行體系中，應該在人居環境整治、宅基地治理、集體資產治理等階段性工作和加強農村黨建、民生保障、社會服務等經常性工作中都采取這種方式方法，不斷提高農村村級治理能力的現代化水平。

四是完善村黨支部（黨總支）和村民委員會選舉辦法的實施細則，實現兩個選舉的有機融合。一要發揮好農村黨支部（黨總支）和村委會的作用，實現其融合發展，形成合力，全面準確執行《中國共產黨農村基層組織工作條例》《村民委員會組織法》，確保黨的領導、依法治理和村民自治的有機結合;二要充分強化村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的作用，鼓勵農村老黨員、回鄉退休干部、教師及各類鄉賢熱愛家鄉、建設家鄉、幫扶鄉鄰、弘揚正氣等，注重發揮家教家風在鄉村治理中的重要作用;三要完善村規民約，扎實開展自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系建設，及時推廣鄉村治理創新性典型案例經驗。[7]

五是不斷壯大村集體經濟。村集體經濟是農村經濟中最重要的組成部分，其發展程度關系整個農村經濟發展大局，發展壯大農村集體經濟是促進經濟發展和實現共同富裕的重要物質基礎。近年來，該區農村集體經濟得到了迅速發展，村級集體經濟收入有了明顯提高，公益事業投入財力也不斷加大，但同時，我們明顯看到，不同村的集體經濟發展不平衡，發展程度相差懸殊，有的村集體經濟實力薄弱，很多公益事業無法開展，村級服務功能難以發揮，部分村的集體經濟幾乎空白，這些已經影響到干群關系和農村干部隊伍的穩定。區街兩級，一要采取務實措施，扶持各村立足自身獨特資源優勢，打造各具特色的農業產業，形成有競爭力的產業集群，建立健全農民分享產業鏈增值收益機制，推動農村一二三產業融合發展，重點培育家庭農場、特色民宿、農民合作社等新型農業經營主體，培育農業產業化聯合體，通過訂單農業、入股分紅、托管服務等方式，將農戶融入農業產業鏈，調整優化農業結構，打造地方知名農產品品牌，有效開發農村市場，加強村級電子商務站點建設，引導和鼓勵工商資本下鄉。總之，多措并舉壯大村級集體經濟;二要開展系統性培訓，對于村干部、制富帶頭人和全體村民，量身定制不同的培訓內容，增強培訓的針對性，涵蓋思想政治、政策法律、手藝技能等，實現“授人以漁”;三要切實加強村級事務監督管理，完善和落實村集體經濟活動監督制度，保證村集體經濟組織可持續有效運行。

六是促進城鄉融合發展。做為城市郊區，發展農村更要重視城鄉融合發展，可以利用城市的資源優勢和農村的環境優勢，統籌發展思路，加強發展要素互補。一要統籌城鄉規劃，建立城鄉一體、規劃定位清晰、功能互補、銜接協調的規劃，為城鄉發展明確方向;二要在道路、電力、通訊等基礎設施建設上實現城鄉一體化建設和管理;三要把區級政府的社會管理和公共服務職能向行政村延伸，盡快實現城鄉公共服務保障均等化。

七是建設平安鄉村。區街村各級要共同努力，共建平安鄉村。一要發揮司法職能機關作用，公檢法司等司法機關要將涉及農村的掃黑除惡專項斗爭向縱深推進，嚴厲打擊非法侵占村集體資產、扶貧惠農資金等行為，嚴厲打擊侵犯農村婦女兒童人身權利的行為，嚴厲打擊村霸、家庭式惡勢力，為農村“三委會”和集體經濟組織依法履職提供良好的外部環境;二要加大調處化解鄉村各種矛盾糾紛，認真借鑒“楓橋經驗”，做到小矛盾不出村、大矛盾不出街道辦、各種矛盾不上交;三要暢通群眾訴求通道，及時呼應合理訴求，妥善化解債權債務、土地承包、征地拆遷、農民工工資、環境污染等方面的突出矛盾，推行領導干部特別是區街領導干部定期下村接訪制度，積極化解信訪積案;四要建立“一村一名法律顧問”制度，開展形式多樣的法律服務，提高農村群眾的法律意識，提高守法、護法意識，加強以法辦事的觀念。

參考文獻

[1]中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報[J].中國統計，2020，459（3）.

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[3]鄧大才.均衡行政與自治：農村基本建制單位選擇邏輯[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2019，23（01）：35-42.

[4]鄒利林，王建英.中國農村居民點布局優化研究綜述[J].中國人口·資源與環境，2015，25（04）：59-68.

[5]李冉，聶玉霞.村莊合并后新型農村社區治理的行政化導向及其矯正[J].中國行政管理，2017（09）：48-51.

[6]劉厚金.基層黨建引領社區治理的作用機制——以集體行動的邏輯為分析框架[J].社會科學，2020（06）：32-45.

[7]王通.集體行動視角下純農社區的鄉村治理邏輯——基于魯北地區S村的個案觀察[J].農村經濟，2019（01）：80-87.

作者簡介

劉昊琛 長安大學馬克思主義學院，在校碩士研究生，研究方向：思想政治教育3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669