武漢城市軌道交通用地控制規劃管理與實踐

姚 霏 吳俊荻 何 寰

(武漢市規劃研究院，430014，武漢∥第一作者，工程師)

城市軌道交通用地控制是為保證規劃城市軌道交通項目的實施而對區間、車站、車場及變電所等相關設施進行的用地預控，以協調城市軌道交通建設與城市用地的關系。《城市軌道交通工程項目建設標準》首次提出用地控制的劃定標準與規劃要求[1]。之后，相關技術人員結合理論研究及實踐經驗進行了優化完善。文獻[2]認為城市軌道交通用地控制應兼顧工程建設需要和相應的換乘設施要求，并以武漢地鐵2號線為例研究了車站換乘設施的控制標準與用地規模；文獻[3]分析了城市軌道交通用地控制的影響因素，提出了線路走廊用地控制指標與車站樞紐用地控制要求；文獻[4]提出了車站附屬設施用地控制的改進建議；文獻[5]討論了城市軌道交通用地控制與城市規劃管理的關系，總結了車輛基地、控制中心等設施的用地特征與控制規模；文獻[6]提出了基于不同規劃階段的城市軌道交通用地控制實施方法。此外，文獻[7]在修訂中補充了用地控制指標，對比文獻[1]優化了線路區間的控制寬度，細化了車站的控制指標，明確了車輛基地、控制中心、主變電所的總體規模。

這些研究及標準雖明確了城市軌道交通用地控制的規劃內容及控制標準，但與城市規劃對接不足，在具體實踐中存在一定的片面性。

武漢市相關部門在實踐中將相關研究成果與規劃編制管理相結合，建立了同城市規劃、工程設計及審批管理相適應的城市軌道交通用地控制方法，來統籌城市軌道交通建設與城市發展。

1 城市軌道交通控制線的劃定方法

1.1 基本標準

1.1.1 線路區間

控制線寬度一般為30.0 m，以上下行線路中線的中心線兩側各15.0 m劃定[8]；當控制線與區間結構凈距小于3.0 m(線間距大于17.2 m)時，以上下行線路中線各外放10.0 m劃定。控制線由直線及圓曲線構成，不設緩和曲線，以便規劃放線。

1.1.2 車站

有總平面方案的，以結構外邊線外放10.0 m(其中風亭外放15.0 m、車站主體兩端外放20.0 m)劃定；特殊困難條件下，經論證按外放距離不少于3.0 m劃定。無總平面方案的，普通車站按照控制線寬度為100.0 m、B型車控制線長度為250.0 m、A型車控制線長度為300.0 m劃定，帶配線(停車線、渡線、待避線)的車站按照控制線寬度為100.0 m、B型車控制線長度為600.0 m、A型車控制線長度為700.0 m劃定[9]。控制線盡量與道路紅線平行，間距取整，以便規劃放線及用地規整。

1.1.3 停車場與車輛段

停車場控制線長約900 m、寬約150 m，車輛段控制線長約1400 m、寬約300 m；形狀盡量規整、避免切割用地及中斷城市干道。面積指標滿足文獻[7]的相關要求，總體布局結合線路規模及線網資源共享規劃確定。

1.1.4 區間風井、控制中心與變電所

區間風井以結構外邊線外側15.0 m劃定控制線，控制中心及變電所以結構外邊線外側10.0 m劃定控制線，面積規模應滿足文獻[7]的相關要求，總體布局應結合線網資源共享規劃確定。

1.1.5 P+R(停車換乘)停車場

一般在初步設計階段，考慮客流預測、交通策略、站點區位及用地條件等因素，按地面30 m2/車位、室內35 m2/車位的標準劃定用地規模。

1.2 局部優化

城市軌道交通控制線不僅是城市軌道交通建設的保障，也是開展房屋征收的基礎[10]，需符合城市規劃相關要求。在按照基本標準劃定控制線的同時，應詳細對接沿線用地情況，從以下方面對控制范圍予以優化調整。

1)現狀地形方面。嚴格避讓高層建筑及地下室邊線；如控制線內縮不影響軌道功能，則應避讓騎線樓；結合道路立交、人行通道、排水干管及綜合管廊等設施的平面及豎向布局，優化控制范圍。

2)用地規劃方面。嚴格避讓湖泊藍線、文物紫線(區間除外)；充分協調與市政黃線的關系，避免影響基礎設施的規劃建設及安全；統籌利用道路紅線、城市綠線及建筑退線設置出入口及風亭等附屬設施；避免影響醫院及中小學等公益性設施用地的規劃建筑布局及建設指標(如醫院床位、學校班數等)；盡量結合已經規劃的商業服務及辦公等公共服務用地來劃定車站控制線，以復合車站附屬設施。

3)土地利用方面。嚴格避讓基本農田；盡量避讓部隊及城中村用地，減少建設協調難度；適當結合土地權屬邊界劃定控制線，便于土地整體征收使用，減少對周邊土地使用功能的影響；充分對接控制線穿越地塊的批租劃撥情況，避讓已批在建地塊，協調已批未建地塊；適當延伸或擴大控制線至相鄰道路紅線、綠線及用地邊界，整合零碎夾角地，實現區域整體建設提升。

4)城市軌道交通建設方面，不應按照工程可行性研究方案機械地劃定車站附屬設施控制線，而要綜合考慮站點周邊的用地功能、出行方向、道路條件、房屋征收及地形高差等因素，合理調整或擴大出入口及風亭的控制范圍，為下步深化設計預留條件(見圖1)；車站控制線應滿足非機動車停車、市政管線遷改、人行道還建等所需空間。

圖1 武漢地鐵11號線武漢體育學院站的控制線

總體而言，控制線的優化調整需要規劃人員熟悉沿線用地情況與城市軌道交通的設計原則，兼顧用地控制規劃的彈性與剛性要求，并能提前發現可能存在的問題，對設計方案提出建議性意見。

2 城市軌道交通用地規劃的控制形式

2.1 常規用地控制形式

在武漢市控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)中：線路區間用地采用線形控制，不限制控制范圍內的規劃用地性質；車站及配套設施用地采用色塊控制，其控制線范圍內按照規劃用地性質嚴格控制其使用功能與建設邊界。其中，車站、控制中心及區間風井控制線范圍內規劃為城市軌道交通用地(S2)，停車場及車輛段(以下簡為“場段”)控制線范圍內規劃為公共交通設施用地(S41)，變電所控制線范圍內規劃為供電用地(U12)，P+R停車場控制線范圍內規劃為社會停車場用地(S42)。

2.2 存在問題

城市軌道交通車站控制線內范圍采用色塊控制形式雖能為項目建設提供保障，但在規劃管理和城市發展中仍存在一些問題。

2.2.1 用地變更程序復雜，影響行政審批效率

按照《武漢市控制性詳細規劃管理暫行規定》，如果市政設施用地調整，造成其自身用地規模或占用的相鄰綠化、市政設施及公益性設施等用地無法占補平衡，則控規須按照修改程序[11]來變更。其修改程序要求，只有在完成必要性專題論證、修改意見報市政府同意后，方可開展修改方案的審查報批[12]。一方面，變更程序復雜、周期長，難以適應城市軌道交通建設方案頻繁調整的特點；另一方面，車站實際占地小于規劃控制范圍，多數情況下并不影響相鄰用地的設施功能等級要求，不宜機械套用規定要求用地規模占補平衡。此外，規劃主管部門在控規變更完畢后，方可核發城市軌道交通項目選址意見書、建設用地規劃許可證，會直接影響后續工程可行性研究報告及施工許可證等行政審批的進度。

2.2.2 難以適應站城融合的規劃發展要求

單一的市政設施類用地性質限制了車站范圍的規劃功能，難以適應“地鐵+物業”的開發模式；切割弱化了地鐵與相鄰開發地塊的銜接，與站城一體理念相悖。此外，車站用地雖包含在用地出讓范圍內，卻受用地性質限制而無法開發利用，減少了地塊的實際凈用地面積，導致站點周邊建設強度降低。

2.3 用地控制形式優化

2.3.1 線路區間用地

線路區間用地仍采用線形控制。這樣可在不影響地面原有用地性質的前提下，適應土地分層開發需要。

2.3.2 車站用地

車站用地由色塊控制改為線形控制(見圖2)。結合車站周邊規劃，靈活確定車站控制線范圍內的用地性質，從而實現城市用地的功能復合，支撐站點上蓋開發。

a)優化前的車站色塊控制

城市軌道交通控制線調整按照控規維護程序[11]執行，即經武漢市自然資源和規劃局審查同意后即可變更，大大縮短了控規變更及相關審批周期。

2.3.3 配套設施用地

場段、變電所、控制中心、區間風井、P+R停車場等配套設施用地仍采用色塊控制。在項目建設前期，需嚴格控制城市軌道交通建設用地；在項目建設后期，可結合上蓋開發將用地性質由單一市政功能優化為涵蓋商業、居住及辦公等復合功能，實現土地的集約利用。

3 城市軌道交通用地控制的管理方式

3.1 分階段規劃管理

結合城市軌道交通規劃編制體系[8]，對城市軌道交通用地分4階段進行規劃與管控，其同工程設計體系及用地規劃管理的關系見圖3。

圖3 武漢城市軌道交通規劃編制體系及各階段的規劃管理示意

3.1.1 城市軌道交通線網規劃階段

依據武漢市政府批復的線網規劃，對所有規劃城市軌道交通線的線路區間、車站及場段用地進行初步控制，并將控制用地納入國土空間規劃與控制性詳細規劃，作為規劃編制及行政審批的基礎。該階段重在保障線路走廊與車場的建設條件，其控制深度與精度要求不高。

3.1.2 城市軌道交通建設規劃階段

依據預可行性研究設計方案，對納入近期建設規劃線路的控制用地進行深化調整，并納入控制性詳細規劃。該階段用地控制是城市軌道交通建設規劃的專題研究子項，主要涉及線路比選、站位調整、場段規模優化，以及變電站及控制中心的初步選址。

3.1.3 線路用地控制規劃階段

依據工程可行性研究設計方案、周邊用地條件及交通換乘需求，細化線路走向，以及車站、場段布局，落實變電所、控制中心、區間風井、P+R停車場等配套設施用地，并納入控制性詳細規劃。該階段基本鎖定了單條線路的控制用地。武漢市自然資源和規劃局據此核發第一次選址意見書，以滿足工程可行性研究報告、用地預審、環評、拆遷調查及勘界等相關報批建設需要。

在同步開展的線路綜合規劃中，論證確定城市軌道交通控制線范圍內的用地性質，實現城市軌道交通與城市用地的功能融合，支持車站、場段等設施的上蓋開發。

3.1.4 線路修建性詳細規劃階段

依據初步設計方案、用地征收情況及道路、管線規劃布局，再次細化城市軌道交通的控制范圍(主要涉及車站附屬設施用地及線路區間的局部優化)，并將相關調整納入控制性詳細規劃。該階段完全鎖定城市軌道交通用地。武漢市自然資源和規劃局據此核發第二次選址意見書，以指導施工圖設計、配套公共設施建設、發放征收令及正式報地。

原則上，修建性詳細規劃批復后不再調整軌道控制用地。特殊情況導致的局部調整將由武漢地鐵集團有限公司報武漢市自然資源和規劃局“一事一議”審議通過后方能調整，并對調整方案進行備案。

3.2 明確規劃控制要求

城市軌道交通用地控制根本目的是協調城市軌道交通與城市建設，即以用地控制為基礎、規劃協調為手段，處理好城市軌道交通與沿線建設項目的關系。

3.2.1 既有城市軌道交通控制用地

城市軌道交通控制用地劃定后，相關項目的規劃建設應按要求退讓。

對于城市軌道交通自身、場站及其它設施結構外邊線應后退控制線不小于5 m，特殊困難條件下經論證不少于3 m。

對于沿線建設項目，以“剛性管控、彈性布局”為原則指導規劃建設。“剛性”體現在：原則上，先于城市軌道交通項目建設的，建筑結構與城市軌道交通控制線距離應不小于5 m；后于城市軌道交通項目進行建設的，建筑結構與城市軌道交通控制線距離應不小于10 m；如果建設項目規劃方案與城市軌道交通控制線間距不滿足上述要求，必須在征得武漢地鐵集團有限公司同意后，方可依法辦理有關規劃許可手續。“彈性”體現在：武漢市自然資源和規劃局會同武漢地鐵集團有限公司組織規劃設計單位與建設項目業主共同協調確定城市軌道交通控制線方案與項目布局要求，建設項目據此優化規劃設計方案，不再嚴格要求退讓城市軌道交通控制線。

3.2.2 新增城市軌道交通控制用地

對于因新增線路或工程方案調整等導致的用地范圍內新增城市軌道交通控制線，應重點協調好與已批未建項目的關系，維護已批規劃的法律效力，避免損害項目業主的合法權益。

對于近期出讓地塊或規劃建筑方案獲批的項目，應嚴格避讓相關用地及設施。確因條件限制無法避讓的，由武漢市自然資源和規劃局會同項目所在地區政府、武漢地鐵集團有限公司組織規劃設計單位與建設項目業主共同協調，在項目規模、功能不減的前提下優化規劃方案，為城市軌道交通建設預留條件，并據此鎖定城市軌道交通控制范圍。

對于正在辦理用地規劃許可證或編制設計方案的項目，積極與建設項目協調對接，明確城市軌道交通與地塊的關系，將城市軌道交通控制要求納入其中。

3.3 規范土地供應方式

隨著國家明確鼓勵城市軌道交通地上地下空間綜合開發利用、推進建設用地多功能立體開發和復合利用[13]，城市軌道交通用地逐漸由單一交通功能向綜合開發功能轉變。

武漢市根據使用功能對土地供應方式進行了細分。對于僅含城市軌道交通工程設施的用地，以及結合站廳公共區及配線上方空間設置站內物業的用地，采取劃撥方式供應。對于結合城市軌道交通出地面設施(風亭、出入口、場段等)合建物業的土地，需計算地上部分物業開發總量占車站或場段總建筑量的比值：當比值不足20%時，采取劃撥或協議出讓方式供應；當比值大于20%時，采取公開出讓方式供應。

4 結語

武漢城市軌道交通用地控制有效支撐了武漢城市軌道交通建設與城市的發展。隨著城市用地逐漸由增量擴張轉向存量提升，武漢城市軌道交通建設更加注重精細化與品質化，其對應用地控制的規劃與管理在以下方面有待進一步完善提升：

1)在線網及建設規劃階段，應加大技術力量，穩固線路走向和車站布局，避免反復調整出現用地矛盾。

2)統籌城市軌道交通控制用地內外的實施主體與建設時序，開展完整街道設計，實現城市公共空間整體改造、提升品質。

3)合理界定城市軌道交通上蓋開發的范圍，理清上蓋開發與城市軌道交通控制用地的關系。

4)建立項目規劃審批與城市軌道交通用地控制聯動機制，確保地塊規劃開發與城市軌道交通用地調整的信息互通、實時反饋。