公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查工作存在的問題及對策

摘要：隨著經濟的不斷發展，公眾聚集場所投入使用、營業的數量越來越多，消防監督執法工作地位不斷凸顯。文章通過實地調研，對公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查行政許可工作的面臨問題、解決對策等進行探討，為規范公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查的辦理工作，夯實火災防控基礎，以期能推進“放管服”改革，進一步優化營商環境。

關鍵詞：公眾聚集場所;行政許可;分析;對策

公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查（以下簡稱“業前消防安全檢查”）是《消防法》賦予消防救援機構的特定職權^[1]，對提升消防監督管理水平、推動樹立消防安全責任主體意識、防范化解火災事故具有重要意義，如何規范業前消防安全檢查工作，是各級消防救援機構需要認真思考的重要問題。

一、業前消防安全檢查工作的現狀

筆者深入所在地所轄的6個旗縣市，對2017年至今辦理營業執照的公眾聚集場所及其辦理業前消防安全檢查的情況進行調查統計、數據整理和分析比對，結論如下：

第一，辦理業前消防安全檢查的公眾聚集場所數量較少。2017年至今，我地區辦理率為9.6%，其中，經濟發展較發達的某市辦理率最高，為20%;經濟發展相對落后的某旗相對最低，為1.5%。

第二，飯店辦理業前消防安全檢查的數量較少。2017年至今，我地區辦理率為2.9%，其中，某縣辦理率最高，為5.2%;2個旗最低，近于0%。

第三，未辦理業前消防安全檢查的公眾聚集場所以小場所居多。2017年至今，我地區辦理營業執照的公眾聚集場所中，建筑面積在200m2以下、人數不超過50人且設在單層公共建筑或多層公共建筑首層的小商店、小超市、小餐館數量較多，占總數的57.5%，且此類場所基本均未辦理業前檢查。

二、制約業前消防安全檢查工作原因分析

（一）消防監督管理水平有待提升

第一，飯店、超市、商店等場所，未經消防救援機構許可，即可投入營業，辦理消防行政許可缺乏約束力，特別是在當前消防執法改革、“放管服”改革及優化營商環境的深入推進過程中，大力取消前置審批、實行“證照分離”等便民利企措施的推行，使消防行政許可工作面臨嚴峻挑戰，出現放管脫節，放松事中事后監管，監管缺位。

第二，消防管理水平參差不齊^[2]，消防安全工作的落實及監督存在滯后性等，會造成如下問題：一是先天性火災隱患暴露，如防火間距不足、無消防水源等;二是后天性重大隱患產生，如未安裝自動滅火設施、裝修材料燃燒性能等級低等。進而導致以下兩種情況：一是有經濟能力整改，但費用高;二是無力整改或無法整改。使得經營場所和個人或不配合消防工作，或自我關停。

第三，部分公共聚集場所更換法定代表人（經營者）、名稱等較為頻繁，場所使用性質、裝修設計等未發生改變;大型酒店、商場整體辦理了公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查，之后部分區域轉讓給不同業主、使用者，裝修、改建后經營飯店、公共娛樂場所等。按照法律法規要求，以上需要重新辦理公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查，但此種情況辦理率較低。

第四，消防執法人員監管不到位，選擇性執法、執法不嚴及業務量逐漸增加等主客觀因素，造成未嚴格開展辦理公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查工作，很多場所違規營業、帶病運轉，火災隱患整改得不到專業指導，違法行為得不到懲處。

第五，消防監督管理體制不夠完善，責任制未得到有效落實，相關部門未履行各自職責，未對本行業、本系統開展消防安全管理，使得消防監管的主要基礎不牢，根本抓手不足。部門之間不溝通不協調，企業群眾“辦事難”。

（二）群眾消防安全意識有待提高

第一，消防法律法規普及率低，部分經營場所和個人不清楚公共聚集場所未經消防救援機構許可不得投入使用、營業，也不知道擅自投入使用、營業是違法行為，需要承擔法律責任。

第二，消防安全意識淡薄，部分經營場所和個人抱著得過且過的思想，未意識到公共聚集場所有人員密集、可燃物較多等特點，一旦發生火災，極易造成人員傷亡及較大財產損失和社會影響，法律后果嚴重。

第三，近幾年，瑜伽館、健身房、練舞房等不斷增多，均屬于公眾聚集場所，需要辦理業前檢查，但消防執法人員對此項工作掌握不到位，經營場所和個人更是不清楚。

第四，因個人需辦理貸款等主客觀原因，只辦理注冊了公眾聚集場所營業執照，實際未營業。

三、改進業前消防安全檢查工作的對策

（一）拓寬許可告知渠道

與行政審批和政務服務、市場監督管理部門積極對接，形成長效合作機制，在公眾聚集場所申請營業執照時，以書面形式一次性告知其在投入使用、營業前應當依法申請消防安全檢查的相關內容。針對消防安全檢查工作的本質與突出特點，需要對檢查工作內容、消防法規等關鍵內容進行明確告知，普及消防安全工作具有的重要性，讓消防安全建設凸顯出長遠性。

（二）大力開展宣傳、警示

通過電視、廣播、電子屏、互聯網等多種方式，對公共聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查管理的范圍進行科學明確，掌握相應依據與條件，同時對工作程序做到全面性了解，對相關的法律責任等內容進行公告，對典型執法案例進行宣傳，提高群眾對消防法律法規的關注度、知曉度及敬畏感。與此同時，提高公眾聚集場所的消防意識，對中央決策部署做到細致化落實，特別是注意“證照分離”的深化，讓消防執法改革逐漸深化，實現“放管服”改革。對于事中事后的必須做到重視，保證營商環境得以持續優化，將市場主體潛在創業活力有效釋放。具體而言，一是保證實現營業前消防安全檢查告知承諾管理;二是對違法行為進行遏制，同時設計相應法律責任，保證各單位對《消防法》有進一步理解，抓好各階段宣傳與警示工作，從而將消防責任與經營信用做到充分性結合，實現市場監管環境不斷優化，也有利于市場自由度有效提升。在執法原則的遵循下，日常消防工作及管理細則也應明確，讓公眾聚集場所經營者形成自覺性，讓許可制巧妙轉換為承諾制，有力推動消防監督執法機構各階段宣傳工作。EDE178F9-96EE-4F52-890F-42C407CB8F5C

（三）全面排查實時跟進

開展消防安全檢查時，重點掌握轄區小型飯店等是否依法通過投入使用、營業前消防安全檢查，并將情況及時反饋至所在地的消防救援機構。申請人必須通過消防業務處理窗口、政務服務平臺等方式提交場所消防設施詳細平面圖、應急疏散預案、場所平面布置圖等內容，特別是保證行政法規相關材料的全面性。

運用好“國家企業信用信息公示系統（部門協同監管平臺）”，查詢、掌握轄區內辦理營業執照的公共聚集場所相關信息，安排監督員進行逐一排查;根據需要對擬投入使用、營業的場所，通過約談、技術服務等方式督促申請投入使用、營業前消防安全檢查。為做好實時跟進，消防機構需要對營業場所進行隨機方式抽查，對于與承諾內容不同的行為，必須予以嚴厲處罰，若達到查封條件，必須予以臨時查封。在此基礎上，需要自核查之日開始3個工作日之內向營業場所送達正規的限期改正通知書。待責令限期改正期滿時，消防機構需要再一次復查，若依然有不進行整改，抑或者雖然進行整改但依舊未能滿足消防要求的營業場所，可以依法對其營業許可進行撤銷。

（四）提升質效規范執法

嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國消防法》等現行法律法規和相關政策性文件，規范監督執法程序，督促火災隱患整改，懲處消防違法行為;同時將突出情況函告相關行業主管部門;對于符合不予、從輕或減輕及從重處罰條件的，要嚴格落實，并確保證據充分。在現場核查基礎上，為了保證執法規范，申請人需要通過消防業務窗口或服務平臺遞交營業執照、消防安全制度等內容，保證滿足消防要求。

（五）建立聯合監管機制

在落實各項改革措施等過程中出現的新情況、新問題，要會同有關部門及時協商解決，防止出現工作脫節;要與發改委、住房城鄉建設等部門積極溝通，建立聯審聯批、會商會審等協作機制，形成監管合力。在新時期下，各級消防機構必須依法督促，將主體責任制全面落實，讓行業自律能力有效提升，同時規范行業行為。基于行業標準，若出現與國家標準不相符合，未達到行業相關標準的活動，必須予以嚴處。當出現嚴重情節時，應吊銷相應資格，責令其停業。對于監督執法形式更應做到大力創新，一是選用雙人檢查方式，同時將其與雙人核查進行有效結合，不僅使公眾聚集場所消防安全檢查工作的質量有所提升，也能對公眾聚集場所進行具體篩查，避免出現消防漏洞。二是做好事前監督，將公眾聚集場所的消防安全檢查移至場所裝修之前。消防部門應提出與消防安全技術標準相關的指導意見，將先天性、后天性事故隱患逐漸減少。例如，在公眾聚集場所投入使用前要求責任主體作出承諾，與改革精神相契合。三是借助社會力量完成聯合監管，對公眾聚集場所的建筑消防設施、各類管路、電線線路等完成綜合監測與消防安全評估。保證根據消防類法律來完成每年至少1次的全面消防檢查，發揮出監管機制應有作用。

（六）強化信用監管

對承諾嚴重失實、存在重大火災隱患、拒不改正違法違規行為和多次違法違規的單位和個人，推送至國家企業信用信息公示系統，實現聯合懲戒。對于日常消防檢查，需要對服務質量進行抽查，特別在火災事故調查過程中對服務機構責任進行倒查，避免出具虛假文件。例如，一旦造成重大損失，相關部門將馬上對其營業執照進行吊銷操作，通過終身市場禁入方式進行嚴懲。若有嚴重失信情況，則應將其失信記錄納入全國信用信息平臺，將在最大限度上強化信用監管力度，也有利于實現聯合性懲戒。

（七）進行督導核查

落實上級核查執法工作，實地抽查各地社會單位，對監督管理開展情況進行復核，以避免消防管理中出現違法行為，彌補業務能力不足，推動消防監督執法責任落實。在此基礎上，組織全體執法人員參與執法條文的學習，從而結合時代特征，把握立法精神，對工作方案進行統一執行。相關管理人員還應借助媒體優勢，通過多樣化方式完成法律條文的深層解讀工作，企業與群眾能夠對監督核查工作有全新了解，同時通過技術服務活動能讓各項法律制度得到細致化落實。

（八）規范、取消部分公眾聚集場所消防行政許可的辦理

辦理消防行政許可的目的在于預防安全事故，保障人民群眾的財產安全，服務社會。目前，《消防法》中規定，公眾聚集場所在投入使用、營業前應當申請消防安全檢查，但有一些面積小、火災風險較小的場所，如小藥店、陶瓷店等，需要辦理許可的必要性有待探討。建議根據面積、營業性質等進行分類、設置辦理標準，杜絕出現一刀切現象;消防機構進行實地考察，免除部分場所消防行政許可的強制辦理。除此之外，結合公眾聚集場所特點，規范消防行政許可辦理工作，保證建筑總平面布局、防火分區、安全疏散、消防設施、內外部裝修、防火分隔和平面布置等內容與消防法律法規要求相契合。如果公眾聚集場所消防安全技術條件與新頒布并開始落實的消防技術標準出現不同時，應以新規定為標準辦理許可證，同時履行相應的消防安全職責，將辦理水平與消防安全水平做到同步提升。

（九）明確法律法規內容，減少執法爭議

《消防法》中規定，“擅自投入使用”和“擅自營業”兩個不同的違法行為并不適用同種行政處罰，易出現爭議。以一電影院為例，在該場所內對員工進行培訓，是對該場所的使用，但其處于未接待不特定客流的非營業狀態，發生火災的可能性及危害性會小于營業階段。建議實施行政管理、運用自由裁量時，針對以上類似問題，對不同的違法情節，適用不同的處罰標準，做到過罰相當;借助法律解釋，明確闡述“使用”和“營業”的具體所指，提高法律約束。為此，各地應對相關規章、法規等文件進行深入解讀。若在規章制度落實中遇到一些困難或者出現問題，必須及時向消防救援局進行反饋，讓《消防法》內容得到深入貫徹。在此基礎上，相關租賃或承包合同應與相關法律當中明確的安全責任相契合，保證承包人或受委托經營者在管理時能夠履行安全責任人職責，配合消防部門完成執法，從而也能在最大限度上減少執法糾紛問題的出現概率。

四、結語

文章通過實地調研，梳理、比對所在地近五年辦理營業執照的公眾聚集場所及其辦理業前消防安全檢查的情況，找出業前消防安全檢查工作發展困境，從消防監督管理水平及群眾消防安全意識方面分析存在問題，并結合工作實際提出了相關解決對策，以期能推進“放管服”改革，進一步優化營商環境。

參考文獻：

[1]邢輝，楊濤.新形勢下“公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查”行政許可的探討[J].法制與社會，2020（04）：221-222.

[2]賈永錄.關于公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查改革后的思考[J].今日消防，2019（07）：44-45.

作者簡介：戴琪，初級專業技術資格，研究方向：消防監督管理和消防法制。EDE178F9-96EE-4F52-890F-42C407CB8F5C