反社會排斥：歐盟終身學習政策行動與困境

陳曉雨

（華東師范大學教育學系，上海 200062）

世界范圍內諸多國家或地區面臨社會排斥問題，歐盟地區尤為顯著。1989年，“社會排斥（Social exclusion）”被寫入《歐洲社會憲章》。[1]隨后，歐洲共同體理事會通過有關反社會排斥的決議。1993年《德勒斯白皮書：增長、競爭與就業》提及“社會排斥與邊緣化悲劇”后，歐盟將終身學習政策視為具有強大動力學功能的反社會排斥工具，采取了統籌教育改革、關照輟學者與低技能人群、發展核心素養、擴大就業、促進移民群體語言學習等舉措，削弱社會排斥，促進社會包容。本研究分析歐盟近30年來的終身學習政策，探究其在反社會排斥中的行動與困境。

一、社會排斥與歐盟終身學習政策發展

（一）何為社會排斥

社會排斥現象可追溯至19 世紀60 年代的法國。伴隨著深刻的經濟結構調整，法國出現失業、貧困、社會關系不穩定等問題，政治與社會危機接連爆發，引發諸多政治家、新聞工作者和學者關注。“排斥”一詞被越來越多地用于描述新社會群體和定義新社會問題，“社會排斥”話語迅速傳播至歐洲其他地區。1989年，歐洲共同體社會事務部理事會通過一項決議反對社會排斥，促進歐洲一體化；1993年，歐洲共同體委員會發布《增強歐洲團結：加強反社會排斥斗爭，培育整合》白皮書，直言社會排斥降低人的地位，使社會被一分為二，呼吁各國與其斗爭。社會排斥作為學術性話語出現于歐盟政策文件后，很快在其他國家或地區傳播開來，南亞用其描述種姓、種族和性別歧視，非洲將其解釋為貧窮和權利剝奪，美國則視之為階層固化、城鄉發展差異。[2]

按時間序列審視學者們對社會排斥的定義，勒內·勒努瓦（Rene Lenoir）最初用“社會排斥”指代沒有被傳統社會保障體系所覆蓋的人。[3]但這一概念將經濟、政治、文化維度排除在外，因此后續研究者嘗試從表征、內涵、結果等角度解釋社會排斥。譬如達菲（Duffy）認為，社會排斥不僅涉及低物質水平，還包括不能有效參與經濟、政治和文化生活以及與主流社會存在距離或異化的特征。[4]弗蘭·班尼特（Fran Вennett）把社會排斥描述為個體社會關系、社會風俗、社會活動缺失與否定的過程。[5]馬丁·西伯拉斯（Мartine Xiberras）則提出，社會排斥是個人與社會相聯系的象征性紐帶（經濟、制度和個人意義）逐漸瓦解的結果。[6]可見，學者們逐步將社會排斥定義為一個多維、動態的概念，并嘗試揭示其復雜、變化、交互的性質。

歐盟把社會排斥定義為：“個體因貧困、缺乏基本能力、缺失終身學習機會或被歧視而處于社會邊緣，無法充分參與社會的過程。且社會排斥使其遠離工作、收入與教育培訓，幾乎無法參與影響其日常生活的社會決策?！盵7]這一概念因彰顯了社會排斥的多維特性而被作為歐盟制定相關政策的基礎。

（二）歐盟終身學習政策發展

貧困和失業問題沖擊歐盟福利政策，迫使歐盟從教育立場尋求社會排斥的原因；國際組織對教育公平的關注與促進，則激勵歐盟審查并改善其教育政策特別是終身學習政策的公平性。一方面，歐盟成人教育中的馬太效應誘發對弱勢群體的多重剝奪，加劇社會排斥。國際成人能力評估項目表明，歐盟識字能力和經濟地位低下的成年人參與成人教育的比率非常小。這意味著終身學習政策未能針對最需要學習機會的群體，而是覆蓋了已經接受良好教育、社會經濟地位較高的人。特別是在新自由主義改革背景下，這種結果不公平使弱勢群體更難應對經濟風險，更易陷入失業與貧困漩渦。另一方面，國際教育公平氛圍驅策歐盟關注被排斥群體。聯合國教科文組織及其他國際組織頒布的《世界人權宣言》《取締教育歧視條約》《兒童權利公約》《世界全民教育宣言》《達喀爾行動綱領》《仁川宣言》等文件，讓公平成為各國教育發展的共識。加之亞太經濟合作組織從機會、手段、結果和結果使用四方面評估各國教育政策與實踐的公平性。歐盟愈發意識到終身學習在擴大成人學習機會、強化被排斥群體社會參與上的作用。因此，促進教育公平，緩解社會排斥逐步成為歐盟終身學習政策的重要任務。

據統計，1992年至2021年，在歐盟委員會、歐盟理事會及歐洲議會發布的關于“終身學習”主題的59份政策文件中，有48份涉及社會排斥問題（如表1所示），每個發展歷程有不同特點。

表1 1992-2021 年以來歐盟“終身學習”政策統計

第一階段是1992年至2000年?！恶R斯特里赫特條約》頒布，它將反社會排斥列為目標，亦標志著歐盟終身學習計劃的開始。這一階段雖確定改善社會排斥狀況，但各成員國行動少，歐盟的參與停留在話語層面。第二階段為2000年至2010年?！独锼贡緫鹇浴穼⑸鐣懦馍仙秊闅W盟社會政策不可缺少的一部分，并促進各成員國在終身學習領域協調一致行動。遺憾的是，2008 年經濟危機爆發后，青年群體就業率降低，出現“畢業即失業”浪潮，《里斯本戰略》未取得預期成果。之后，歐盟出臺了新的教育培訓戰略框架。2010年至2021年為第三階段，《歐洲2020》頒布，歐盟政策關注點轉向社會凝聚與包容，并將終身學習作為教育發展基本原則，更加注重發揮終身學習政策在緩解社會排斥上的作用。

二、歐盟終身學習政策反社會排斥的行動

（一）提升教育品質，彌合社會鴻溝

面對嚴峻的社會排斥問題，歐盟認為“教育失敗”負有重要責任。因此，在反社會排斥過程中終身學習政策被賦予重任，歐盟期望以其為杠桿提升教育品質，增進社會團結，彌合社會鴻溝。

第一，歐盟把終身學習定位為“連續”“綜合”的概念，為統籌協調教育改革奠基。歐盟認為，終身學習應包含各種形式和不同水平的教育與培訓；應是一個包括戰略目標、優先領域和資源分配等要素的教育與培訓整體框架，而且這些方面的確定都應有據可依；應包括靈活的學習途徑和體制，應使不同水平的教育與培訓銜接一致；應得到所有利益相關者的支持和參與。[8]第二，積極搭建終身學習體系，提升教育參與率和質量。1996年被定為歐洲“終身學習年”后，歐盟陸續發布《終身學習決議書》《學校教育質量框架——16項標準》《學校教育質量歐洲合作框架》《幼兒教育與護理：為每一位孩子提供面向世界和未來的最優開端》《成人學習：學習永遠不會晚》《關于成人學習的行動計劃：成人學習正當其時》《教育與培訓2010工作計劃》《終身學習計劃指南》等政策。通過發展公平而優質的幼兒教育，施行容易理解與可相互比較的學歷系統，采取三階段的高等教育學制，支持移民語言學習，加強跨國合作與學生流動，推廣歐洲地區教育品質保障合作，增強歐洲意識的高等教育，建立歐洲終身學習資格框架[9]等舉措，搭建富有歐盟特色的終身學習體系。第三，以項目計劃為抓手，強勢推動政策落地。譬如“蘇格拉底計劃”目的在于促進歐洲公民終身學習，鼓勵成員國間的人員流動，提升教育品質；“終身學習計劃”借由終身學習促進歐洲發展為知識社會，具有更多更好的就業機會；“歐洲2020”則欲降低基礎教育輟學率，提升高等教育參與率，使更多人脫離貧窮與社會排斥。[10]以連貫性的項目或計劃為載體，歐盟統籌資金與管理，分期推進，試圖將終身學習化虛為實，培養積極的歐洲公民。

從《馬斯特里赫特條約》時期到《歐洲2020》時期，歐盟終身學習政策從話語到實踐，各項具體政策在反社會排斥上的理念意涵相對固定，即在“大終身學習”概念之下，陸續出臺終身學習相關政策，整體提升歐洲的教育品質，縮小因教育不公平導致的就業與社會不公平，提升社會凝聚力和競爭力。

（二）關照被排斥群體，提升就業素養

在全面提升教育品質的同時，歐盟終身學習政策致力于延長教育公平的服務半徑。注重關照被排斥群體，發展其就業能力，強化其社會參與，進而減少貧困人口，促進社會包容。

輟學者或低技能青年一直是歐盟終身學習政策反社會排斥的關注重點。歐盟于20世紀90年代即提出學校教育失敗是導致社會排斥的主要因素之一，輟學者容易發展成為低技能人群或失業青年；《2012年教育和培訓監測》則再次重申輟學會滋長貧困和社會排斥。[11]

終身學習政策關照輟學者和低技能群體，歐盟出臺了多項舉措。其一，積極預防和干預輟學，并為輟學者或低技能青年提供二次學習機會。在通過《減少輟學：歐洲2020日程的關鍵》《關于減少輟學的綜合政策框架》等政策干預輟學現象的同時，歐盟分階段啟動青年保障計劃和青年就業倡議，開發支持輟學者或低技能人群自主學習的工具包，為職業服務管理者和企業政策制定者提供勞動力市場信息包，雙向確保輟學者與低技能人群獲得職業資格證書和就業機會。其二，以素養為導向，擴大就業?！督K身學習關鍵能力：一個歐洲參考框架》提出終身學習的八項關鍵能力，關注基礎語言、數學和基本科學技能；《關于終身學習的核心素養提案》提出新核心素養框架，在鞏固基本技能的同時，強化SТЕМ相關的高階素養，重視縮小教育與就業間的差距。[12]同時，歐盟將終身學習政策與“就業、教育、收入”三個維度緊密關聯，其政策制定彰顯出以素養提升促進就業的路線?！秾崿F終身學習的歐洲》指出：“終身學習是一項社會系統工程，應該拓展到與培訓、就業、社會流動、研究等相關的更大范圍?！盵13]《2020年歐洲：智慧、可持續和包容性增長戰略》又進一步鞏固教育、培訓、學習與經濟之間的聯系，倡導通過加強交流與合作，提供高水平的教育和培訓，促進社會參與。[14]其三，重視職業教育與培訓，促進勞動力市場融入?！独锼贡緫鹇浴穯又两?，歐盟通過推進非正規和非正式學習認證，開發歐洲通行證；建立歐洲職業資格框架、歐洲職業教育學分轉換體系；批準歐洲職業教育質量保障系統等舉措，提升職業教育與培訓的吸引力，促進學校與工作間的過渡。2020年，歐盟頒布《歐洲技能議程》進一步強調落實技能、培訓和終身學習的權利，引導對人員及其技能的投資。[15]職業教育與培訓儼然成為歐盟終身學習政策緩解社會排斥的重要途徑。

除輟學者與低技能青年外，歐盟還嘗試關照其他被排斥群體。如，《里斯本戰略》指出應關心少數民族、兒童和殘障人士等弱勢群體的處境；《歐洲2020》制定的《反貧困綱要》呼吁關注單親家庭、老年婦女、少數民族、殘障人士及無家可歸者；《歐洲教育培訓合作優先事項》提倡關照新移民群體。但是這些政策中雖有呼吁，落地舉措卻少而模糊。

（三）推進政策轉移，擴大終身學習張力

為緩解社會排斥，歐盟終身學習政策不僅在超國家層面采取行動，而且注重政策轉移，支持各成員國創新終身學習政策，發揮其在解決社會排斥問題上的隱性價值。所謂政策轉移，是指“一個過程，在這個過程中，一個時間或地點存在的政策、行政管理安排或機構被用于在另一個事件或地點來發展有關政策的知識、行政管理安排和機構”[16]。

在推進終身學習政策轉移的過程中，歐盟首先勾畫出全民終身學習的理想藍圖。20世紀90年代，歐盟發布了《德勒斯白皮書：增長、競爭與就業》《歐洲社會政策：歐盟的未來之路》《教與學：通向學習社會》三份白皮書；2000年發布了《終身學習備忘錄》，倡導整個歐洲對終身學習展開討論，推廣終身學習理念。其次，利用財政金融手段促進各成員國踐行終身學習政策。僅在2007年至2013年，歐盟為“終身學習計劃”做了高達136.2億歐元的預算，“歐洲社會基金經濟包”投資750億歐元為支持終身學習的職業教育與培訓提供保障，接近歐盟預算的10%；2014年至2020年，歐盟委員會遞交的教育經費預算仍在增加。[17]《歐洲2020》也再次明確提出保障教育經費，提出到2020年使2000萬人口脫離貧困與社會排斥。[18]再次，歐盟注重發揮協調評估工具的作用，引導政策落實。譬如《馬斯特里赫特公報》提出：“深入發展職業教育與培訓體系以滿足在勞動力市場或社會參與方面處境不利的個人及群體的需要，尤其是學校教育早期階段的兒童、低技能人士、移民、殘障人士和失業人員；發展和貫徹開放的學習途徑，確保人們在個人發展方面得到所需要的引導、咨詢和幫助。”[19]再如，近年發布的《反思教育：為更好的社會經濟結果而投資》《歐洲的終身學習市場、治理和政策》《多樣性、平等性和包容性4.0》等，均彰顯出歐盟以政策報告督促各成員國朝向全民終身學習，消解社會排斥的美好愿景努力。

歐盟還發揮其超國家機構的優勢，在立法方面扮演領導者角色，提出推動終身學習的行動綱領，如“知識認證制度”“學分轉移制度”“第二次機會學校”等。[20]在歐盟軟性教育治理之下，諸多成員國制定了適宜本土的終身學習政策或行動計劃。如《愛沙尼亞終身學習戰略2020》《馬耳他終身學習戰略2020》以及“德國終身學習模式試驗方案”等，各成員國試圖利用終身學習政策促進成人學習，緩解社會排斥。

三、歐盟終身學習政策反社會排斥的困境

（一）體系構建未達預期，社會排斥仍舊突出

從統計數據來看，歐盟終身學習體系建設未達到預期。到2019年，成人參與學習活動的人數增加有限，其中，低技能成人參與率低于5%；2018年歐盟成人學習的參與率為11.1%，2019 年參與率僅為10.7%，與2020 年需達到15%的目標差距較大，更難以達到2025年25%的目標。[21]歐盟失業問題也長期存在，社會排斥問題仍舊突出。2000年，青年失業率為17.5%，2011年為21.4%，2016年為18%。[22]2008年，歐盟有1.2億多人面臨貧困或社會排斥風險，但截至2017年，這一數字僅下降440萬；2018年，仍有1.1億多人面臨貧困或社會排斥風險，這一數字顯著高于《歐洲2020》所制定的目標。[23]2021年的統計數據顯示，22.4%的歐盟人口正在面臨貧困或社會排斥風險，甚至部分歐盟國家的社會排斥率較之前有所上升。如，2010年，愛沙尼亞、希臘、意大利的社會排斥率分別為21.7%、27.7%、25%，而2017年則分別達到了23.4%、34.8%、28.9%。[24]

總體而言，歐盟的社會排斥問題并未得到明顯改善。歐盟終身學習政策在引導各成員國改革教育，打造高質量教育典范等方面的貢獻值得承認，但亦不能忽視其在緩解社會排斥問題上收效甚微。這一結果固然與國際經濟形勢變化、歐盟成員國擴張、其結構內部貧富差距擴大密不可分，但更需從社會排斥本身追溯原因。社會排斥表征多樣，可分為經濟排斥、政治排斥、公共服務排斥、空間排斥和社會關系排斥等。研究者認為，在分析社會排斥時，歐盟有將其成因窄化，過度強調教育排斥之嫌。過度歸因于“教育失敗”，導致賦予教育政策過于廣泛的責任，而衛生、社會等其他公共政策在解決社會排斥問題上動力不足，終身學習政策看起來“面面俱到”，實則效能堪憂。在數字化浪潮、大規模公共危機等背景之下，歐盟需要重新定性社會排斥問題，納入教育之外的數字排斥、醫療排斥等，采取更加多元的政策幫助人們公平地享受終身學習，建設平等包容的歐洲。

（二）弱勢群體參與不足，政策制定話語缺失

2021年，歐盟面臨社會排斥風險人口中包括24.9%的兒童，23.3%的婦女和18.2%的65歲以上老年人；另外30.1%的殘障群體也面臨著社會排斥風險。[25]顯然，由于反社會排斥的終身學習政策主要針對輟學者或低技能者，其目標群體相對單一，對婦女、老年人、殘疾人及其他特殊需要群體關照不夠。

成員國教育性別差異及勞動力市場性別隔離[26]、老齡化進程中老年人教育參與率低[27]以及殘疾人終身學習邊緣化[28]充分佐證各類弱勢群體的社會參與不足。這種不足延伸至終身學習政策，則表現為集體性話語描述和主體責任轉移，政策未能公平地服務各類弱勢群體。一方面，婦女、老年人、殘疾人、無家可歸者、少數民族、犯罪者等群體在政策中被統一描述為“弱勢群體”，這種集體性話語忽略了被排斥個體面臨的復雜處境，簡化了其特殊需求，致使其舉措不具備針對性。另一方面，反社會排斥的歐盟終身學習政策是理想化的、具有先決條件的。歐盟終身學習政策的基本假設是政府或利益集團的責任在于展現美好愿景、創設寬松環境、搭建學習體系，而個體才是擺脫社會排斥的主要行動者，被排斥個體需要通過自身努力成為積極公民。但這一假設忽略了被排斥者往往需要具象的援助或支持才能完成角色轉變，輕視了有針對性地提供資源與支持的重要性，導致社會排斥的矛盾焦點于無形中被轉移，結構性障礙凌駕于個體利益之上。

而集體性話語描述和主體責任轉移的根源，是被排斥者在終身學習政策制定中話語缺失，政策制定參與不足。有學者對歐盟教育培訓政策進行話語分析后發現，弱勢群體的權利掌握在其他強勢群體手中，如成員國政府或歐盟委員會；權力不平衡直接影響政策制定，導致強勢利益集團對弱勢群體做出的決策有害于權利對等情況下所作出的決策。[29]歐盟終身學習政策對婦女、老年人、殘疾人及其他特殊需要群體的關照不夠，表面彰顯于政策話語中這類主體的權益被忽略，背后的深層原因是其在教育政策制定的博弈中位于下風甚至無法參與，利益被迫邊緣化。

為發揮終身學習政策在解決歐盟社會排斥問題中的作用，促進社會包容與持續性發展，歐盟需要擴大弱勢群體的政策參與，在政策制定中充分賦予被排斥者話語權利，防范強勢利益集團對終身學習政策制定過程的操縱。還應該強化資源提供、服務與支持，使其更貼合不同群體的需求，最終達到全民終身學習，緩解社會排斥的目的。

（三）過度關注就業素養，系統因素未得到解決

終身學習政策意涵與社會排斥概念中的“教育、就業、收入”趨同，其舉措過分強調發展就業素養，遮蔽了社會排斥問題的其他表象與成因，無益于從根源解決問題。

過度關注就業素養窄化了終身學習的目標，導致終身學習話語被其覆蓋。終身學習貫穿人的一生，同家庭、學校、社區、職場等多重場域關聯密切。當就業素養成為終身學習的代名詞時，終身學習的本質屬性被遮蔽，不平等與社會排斥將愈發嚴重。研究證明，以就業為中心的話語，不僅縮小了社會排斥的范疇，而且掩蓋了職業者之間的不平等，特別是性別和階層不平等。[30]在反社會排斥的終身學習政策中過度強調就業技能，以相對狹隘的方式緩解勞動力市場排斥，表明政策制定者對導致社會排斥的宏觀背景把控不足。

缺乏對社會排斥成因的多維分析，削弱了政府或利益集團在實現全民終身學習與反社會排斥中的作為。面對政治、經濟、文化、人口等方面的危機，歐盟需要通過教育治理走出困境，教育政策服務于歐洲一體化目標，具有明顯的功能主義傾向無可厚非，然而社會排斥本質是綜合性社會問題。宏觀層面的經濟體制轉型、福利改革滯后、社會結構失調，微觀層面的個體健康、醫療及意外情況等均有可能導致社會排斥，其原因復雜多樣，難用就業素養一以蓋之。且終身學習政策可以改善被排斥群體的處境，卻不足以解決社會排斥問題。因此需要政府和利益集團加強作為，對影響社會排斥的多重因素進行統籌分析并采取對策。

終身學習是縱向的、長期的、漸進的過程，是賦予生命以賢、樂、善的美好倡導，其價值不能囿于成人時期就業層面。過度關注就業素養意味著在終身學習政策中的經濟立場濃厚，容易導致個體被資本綁架，教育被經濟立場、工具理性異化，在解決社會問題過程中收效甚微。

四、結語

社會排斥是阻礙歐盟一體化與歐洲社會可持續發展的重要因素。貧困與失業是社會排斥的重要表征之一，溯果尋因過程中終身學習政策被推上反社會排斥舞臺。歐盟利用終身學習政策反社會排斥有其優勢。其一，以話語傳播為中介，強化“反社會排斥”與“終身學習”的聯結，奠定了教育改革在促進歐洲社會包容中的作用；其二，以立體觀和全局觀把握終身學習的核心內涵，統籌各級各類教育資源構建終身學習體系，相關政策及其舉措具備延續性、連貫性；其三，充分發揮國際組織的治理功能和統籌優勢，通過財政投入、軟性監管等途徑推動政策轉移，提升整個歐盟社會的包容性。毋庸諱言，歐盟終身學習政策在服務歐盟一體化目標，在引導成員國教育改革，提升歐盟教育競爭力等方面做出了重要貢獻，但它并未像歐盟預期的那樣，強有力地作用于解決社會排斥問題。研究者認為，其困境在于終身學習體系構建未達預期、弱勢群體的政策參與不足、過度關注就業素養。據此，歐盟需重新審查社會排斥的內涵、表征及成因，定位教育及其他社會政策在反社會排斥上的功能；在繼續加強終身學習體系構建的同時，更好地統合資源、提供支持以幫助各類群體公平地實現終身學習，從而更有力地緩解社會排斥。