金融穩定保障基金呼之欲出

唐郡　陳洪杰

圖/視覺中國

2022年4月6日下午，中國人民銀行（下稱“央行”）發布《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），向社會公開征求意見。

征求意見稿共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任、附則。其中，關于設立金融穩定保障基金的細節受到市場關注。

今年的政府工作報告首次提出“設立金融穩定保障基金”，點燃了市場對于該機制的期待。

3月25日，國務院印發《關于落實〈政府工作報告〉重點工作分工的意見》，其中進一步提出，由央行牽頭，國家發展改革委等多部委按職責分工負責，9月底前完成金融穩定保障基金籌集相關工作，年內持續推進。

同日，中國銀行保險監督管理委員會（下稱“銀保監會”）新聞發言人在答記者問時表態，將盡快推動設立金融穩定保障基金，為重大風險處置積蓄好后備資金，同時透露將“區分不同行業、不同主體實行差別化收費”等細節，令市場期待進一步升溫。

征求意見稿出爐后，此前市場熱議的基金用途、資金來源、管理方等細節亦浮出水面。

據披露，金融穩定保障基金由國家金融穩定發展統籌協調機制（國務院金融委）統籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金，用于具有系統性影響的重大金融風險處置。

在金融風險處置過程中，當前共設計五層處置機制，前四層處置資金分別來自被處置金融機構的主要股東、實際控制人，市場化資金，存款保險基金等行業保障基金、地方財政資金。金融穩定保障基金位于最后一層，“重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金”。

在金融穩定保障基金推出之前，中國在不同類型的金融機構層面已先后成立了多個行業性的風險保障基金，包括存款保險基金、保險保障基金等。央行方面表示，金融穩定保障基金將與既有的存款保險基金和行業保障基金雙層運行、協同配合，進一步筑牢中國金融安全網。

“存款保險基金和行業保障基金側重于常規金融風險處置，在重大金融風險處置中先于金融穩定保障基金發揮作用，”金融信托領域的資深律師唐春林表示。“金融穩定保障基金作為應對重大金融風險的后備資金，主要負責系統性、跨行業的重大金融風險處置。”

“它（金融穩定保障基金）其實是幫助央行部分承擔起最后貸款人的職責。”招聯金融首席研究員董希淼告訴《財經》記者。唐春林亦表示，“不管是金融穩定保障基金，還是存款保險基金等金融子行業保障資金，其運行的基本原則仍是深化市場化、法治化的金融風險化解機制，降低對央行或公共資金直接處置風險的依賴。”

此前，央行金融穩定局局長孫天琦在一篇關于“最后貸款人機制”的研究文章中指出，“為降低對央行或公共資金直接處置風險的依賴，必須健全有序的金融風險處置機制，其核心是構建前瞻性的系統性風險判定機制和市場化風險處置機制。”

“金融穩定法強調三個壓實，壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，壓實地方政府的屬地和維穩責任，壓實金融監管部門的監管責任。”資深金融監管研究人士周毅欽補充，“在窮極上述所有救助手段后，重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金。”

資金籌集方面，借鑒國際通行做法，金融穩定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成，必要時央行再貸款等公共資金可以為基金提供流動性支持，基金應當以處置所得、收益和行業收費償還再貸款。

值得注意的是，此前多位分析人士曾預計，基金資金來源中可能包括向金融市場公開發債募資等，但征求意見稿中未見相關說法。對此，董希淼認為，“國務院規定的其他資金”可視為兜底條款，因此金融穩定保障基金后續仍有可能通過金融市場公開發債等方式募資。

上海金融與發展實驗室主任曾剛亦撰文指出，借鑒國內外已有的實踐，金融保障基金應建立多元化的資金來源渠道，除了事前向各種金融機構收取的風險保障費用，還應包括事后向金融市場以及中央銀行的借款，以提升其風險處置和補償能力。在收費方面，應根據機構、地區的風險差異性，制定差異化的費率標準，以便為各類主體提供長期的正向激勵。

事實上，此前銀保監會也提出將針對不同行業、不同主體進行差異化收費，但是征求意見稿中并未明確具體收費標準。

董希淼強調，金融穩定保障基金第一個資金來源是向金融機構、金融基礎設施等主體募集，與存款保險基金的籌資方式類似，建議募資過程中，充分考慮金融機構，尤其是銀行的承受能力，以合適的比例、分階段募資。“目前部分金融機構，特別是中小銀行，生存發展面臨著一定的壓力，如果募資比例過大，可能影響其服務實體經濟的能力。”

本次征求意見稿中，明確了金融穩定保障基金的統籌管理方，但未規定其運營方式。對此，曾剛認為，“參考現有行業保障基金的運營經驗，為確保金融穩定保障基金的法治化、市場化、專業化運作，預計金融穩定保障基金也將會設立獨立機構，采取公司化運作，并建立和完善相應的公司治理機制。”

“當前草案對金融穩定保障基金的很多規定比較籠統，”董希淼指出，“更多細節有待國務院出臺進一步的規定。”唐春林亦表示，“金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法由國務院規定，為今后進一步發揮金融穩定保障基金的作用留出制度空間。”

值得注意的是，金融穩定保障基金相關內容本次只占征求意見稿中的小部分，本次征求意見稿的出臺，是對中國金融法治體系的進一步完善。

央行表示，近年來，中國金融立法工作穩步推進，形成了中國人民銀行法、商業銀行法、證券法、保險法等基礎法律為統領的多層次金融法律體系。但在金融穩定方面，缺乏整體設計和跨行業跨部門的統籌安排，相關條款分散于多部金融法律法規中，規定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規范。有必要專門制定金融穩定法，加強金融穩定法律制度的頂層設計和統籌協調，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用。

除設立金融穩定保障基金，本次征求意見稿中還包括五大方面內容：一是健全金融穩定工作機制;二是壓實各方金融風險防范化解和處置責任;三是建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排;四是建立市場化、法治化的風險處置機制;五是對違法違規行為強化責任追究。

事實上，此前關于金融穩定法的討論和建議已有不少。

2021年全國“兩會”期間，央行副行長劉桂平就曾建議制定金融穩定法，具體包括建立跨行業跨部門的金融穩定總體工作機制;構建防范、化解和處置金融風險，維護金融穩定的制度框架;建立健全權威、高效、專業的金融風險處置機制;明確各部門及地方政府職責，壓實各方責任等。對比本次的征求意見稿，劉桂平所提建議中，大部分已有所體現。

在實際風險處置中，壓實各方金融風險防范化解和處置責任等做法，在個別金融機構風險處置過程中也已應用多時。據央行披露，截至2021年末，中國高風險機構數量已降至316家，2025年底之前有望壓降至200家以內。

“整體看，征求意見稿符合中國金融發展實際，切中金融風險防范化解重點，有效夯實了中國金融穩定的法律基礎，有助于健全覆蓋全市場的金融穩定監管制度，完善統一協調的金融風險防控處置機制，有力促進新時期中國金融風險防范化解工作的法治化、常態化，有效維護金融安全穩定。”中國民生銀行首席研究員溫彬表示。