高效能治理背景下政務公開標準化建設研究

韓晶　何碧顯　張召翠　張朝

摘要：黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視政務公開工作，堅持以公開為常態、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則，推動新時代政務公開不斷向縱深發展。論文從政務公開工作引入標準化實證研究入手，結合高效能治理背景分析政務公開標準化需求，為政務公開標準化工作提出有效的實踐路徑和政策建議。

關鍵詞：高效能治理 政務公開 標準化

Research on Standardization Construction of Government Affairs Disclosure under the Background of Efficient Governance

Han Jing， He Bixian， Zhang Zhaocui， Zhang Chao

（Shanghai Institute of Quality and Standardization）

Abstract： The CPC Central Committee and The State Council have attached great importance to government affairs disclosure. This paper studies on the standardization combined with government affairs disclosure， analyzes the standardization needs of government affairs disclosure， and puts forward effective practice paths and policy suggestions for standardization construction of government affairs disclosure under the background of efficient governance.

Key words： efficient governance， government affairs disclosure， standardization

0 引言

習近平總書記強調“要用制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監督就延伸到哪里，以公開促落實、促規范、促服務。”李克強總理指出“政務公開和簡政放權都是推進政府職能轉變的關鍵，該公開的應該全部公開，及時回應社會關切。”在構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局的時代背景下，堅持以公開為常態、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則，推動新時代政務公開不斷向縱深發展，成為高效能治理背景下的應有之義。

隨著“提高行政效能，增強政府公信力”的社會呼聲的提高，標準化理念在政務公開工作中得到持續強化，標準化手段在創新政府治理方式、提升政府治理能力和治理體系現代化方面發揮了重要作用。在“高效能治理”的新時代背景下，政務公開已成為國家深化行政體制改革、推進政府職能轉變、優化政務環境的重要舉措，是增強政府工作透明度、建設服務型政府、提高政府公信力的關鍵抓手，也是現代政治文明發展到一定程度的重要標志。

1 政務公開引入標準化的實證研究

標準化已經成為政府滿足公眾日益增長的公共服務需求和實現公共服務均等化的重要手段，通過標準化活動，明確各環節的工作流程和銜接，確定各部門職責，為服務型政府和法治政府的建設提供了有效路徑，為提升政府管理和服務水平提供了技術手段。

1.1 政務公開引入標準化工具的現實意義

在政務公開工作中引入標準化管理體系，不僅能夠更好地規范政務公開工作流程、統一工作規范、明確工作要求，還能從制度上杜絕政務公開人治化、隨意化、自由化，切實增強人民群眾的獲得感和滿意感。

1.1.1 政務公開標準化有助于在政務公開工作中獲得最佳秩序

開展政務公開標準化有助于行政機關內部的工作以及對外的服務質量形成全過程管控，對政務公開的工作流程、管理規范和人員因素等提出全面控制要求。公開主體按照標準化體系的要求建立健全管理體系，對政務公開工作內容和管理環節進行全面系統梳理，有助于對原有的工作情況和管理模式進行全面的審視、檢查和補充并進行流程優化再造。建立標準化體系，制定工作手冊、程序文件、質量控制文件等一整套標準化管理體系文件，使各項活動有章可循、有標可依，減少了管理工作中的漏洞和盲目性。

1.1.2 政務公開標準化有助于促進共同效益

政務公開標準化活動有助于發現系統內部、外部管理中的薄弱環節，尤其可以理順政務公開管理部門和業務部門、管理過程之間的接口，使公開流程更為科學與流暢。建立健全標準化管理體系，就是把影響工作質量的因素組成有機整體，保證公開主體能夠長期、穩定地開展政務公開工作，履行其法定職責與義務，提升工作效能，彰顯社會效益。

1.1.3 政務公開標準化有助于解決現實問題或潛在問題

政務公開目前還存在公開內容不清晰、公開目錄不齊全、公開流程不科學、公開效果不量化、公開監督不到位等問題，標準化流程再造正是為了識別并管理這些現實問題及潛在問題，以解決問題作為目標導向，是公開主體識別風險點和難點、規避并解決技術問題、實現科學管理和提升效能的有效手段。

1.2 政務公開標準化工作原則

1.2.1 標準體系與法制體系相協同

法律法規規范的核心要素是規定人或組織的權利及義務，內容通常比較原則，一般缺乏具體的量化操作指標;標準偏重于技術層面，規定具體的指標、方法和要求，可對法律法規的實施進行承接和細化。對于政務公開標準化工作而言，尤其應理清標準體系與法制體系之間的關系，充分發揮標準對法律法規及規范性文件中條款的細化、補充作用，利用標準配套法制體系共同規范政務公開工作。

1.2.2 目標與方法相協同

政務公開標準化工作的路徑和方法應按照《國務院辦公廳關于全面推進基層政務公開標準化規范化工作的指導意見》（國辦發〔2019〕54號）確立的總體目標有序實施，即“到2023年，基本建成全國統一的基層政務公開標準體系，覆蓋基層政府行政權力運行全過程和政務服務全流程，基層政務公開標準化規范化水平大幅提高，基層政府政務公開工作機制、公開平臺、專業隊伍進一步健全完善，政務公開的能力和水平顯著提升。”標準化的實施步驟應緊扣該目標，按照時間和目標進行任務分解。

1.2.3 內容與形式相協同

政務公開標準化的對象并不限于公開事項和要素等內容，包括但不限于圍繞政務公開內容延伸出的載體/渠道、程序、平臺建設、監督考核、數據分析及應用、人員培訓與管理等眾多層面，這些內容均可以標準或標準體系的形式予以優化并固化，并根據政務公開工作內容的不同選取差異化的標準組合形式。另一方面，內容和形式辯證統一，內容決定形式，形式服從內容，并隨內容的變化而變化。鑒于標準編寫、標準體系構建、標準化實施的科學性和專業性，需要重點關注政務公開的實體及內容，以通俗、直白的形式進行展現，避免增加公開主體的工作量，也方便公開對象查找并運用所需的信息。

1.3 政務公開標準化實踐

1.3.1 基層政務公開標準化規范化試點

開展基層政務公開標準化規范化試點，是黨中央、國務院部署的重要改革任務。2017年，選取上海、浙江、安徽等覆蓋了東、中、西部地區的15個省份的100個縣（市、區），重點圍繞城鄉規劃、重大建設項目、公共資源交易、財政預決算、安全生產、稅收管理、征地補償等25項政務信息開展公開試點。試點工作堅持需求導向、重點突破、標準引領等原則，緊密聯系實際，形成可復制、可推廣、可考核的基層政務公開標準和規范，不斷提升基層政務公開能力，打通政務服務的“最后一公里”。

1.3.2 政務公開相關國家標準研制

2021年4月，GB/T 40088—2021《村務公開管理規范》發布實施。目前，國家標準計劃《基層政務公開工作指南》由全國行政審批標準化工作組（SWG14）歸口上報及執行，由國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室、中國標準化研究院等起草。標準規定了縣級及縣級以下政務公開的總體原則、工作開展、管理運行方面的指導，以及公開事項、公開內容、公開渠道和載體方面的建議，給出了公開事項標準目錄等信息。標準總結出政務公開的關鍵環節，并對重點要素進行了標準化流程優化和再造，從程序和方法上為公開主體提供了科學的工具。

1.3.3 政務公開相關地方標準發布

當前在“互聯網+”“大數據”等新時代背景下，政務公開已成為各級行政機關增強政府工作透明度、推進政府職能轉變、提高政府公信力的關鍵抓手，各地以地方標準的形式對政務公開的范圍、內容、形式和程序等方面開展了全方位的探索，見表1。

2 政務公開標準化需求分析

2.1 存在問題及不足

2.1.1 政務公開法治基礎有待夯實

科學完善的法規制度體系是做好政務公開工作的重要保障，法律上的缺失容易導致政務公開工作無法落地和細化。目前，我國政務公開最高的法律位階是《政府信息公開條例》，系行政法規。和政務公開相對立的《中華人民共和國保密法》屬于法律，位階較高。在日常工作中，工作人員因決策時間倉促、業務水平不扎實等因素，存在難以準確判斷信息是否屬于保密范圍的情況，出于“保險”的考量，“保密”成為行政機關不予公開的擋箭牌。

2.1.2 政務公開反饋機制有待建立

政務公開信息反饋制度有助于暢通信息公開渠道，強化監督。缺乏信息反饋機制容易導致“為了公開而公開”，政務公開內容的真實性、全面性、及時性受到影響。在當前的政務公開工作中，尚未建立起有效的信息反饋機制，服務對象沒有渠道提出意見和建議，公開的信息內容雖全面但不清晰，最新動態更新不及時，工作成績以及先進經驗等都無法實現及時反饋，有價值的政務信息未能發揮指引作用。

2.1.3 政務公開專業性有待加強

政務公開工作專業性強，涉及法學、語言學、行政管理、信息化等學科知識，對公開主體的要求較高，面對龐雜的信息，需要解決公開隨意性大、公開內容質量不高、公開平臺不統一、解讀回應不到位、辦事服務不透明等問題。另外，由于網站改版等原因，很多信息無法檢索，或者附件不完全，導致很多信息遺漏。公開主體應加強對政務公開的認識，開展專業領域的學習和培訓，準確掌握政務公開的內容、要求、形式、程序等要素，不斷提高專業素養。

2.2 政務公開標準化需求

2.2.1 滿足新形勢和新使命的需求

進入新時代，中央對政務公開工作提出了一系列新定位、新方向、新要求。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求“完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度”，歷年政務公開工作要點也逐步凸顯政務公開的重要性和緊迫性，強調立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展，堅持以人民為中心深化政務公開。政務公開工作應順應新形勢、新要求，在建設法治政府、服務型政府等方面發揮促進作用，加快轉變政府職能，推動政府決策和管理服務更加透明規范。

2.2.2 滿足群眾對政務公開個性化合理需求

政務服務對象涵蓋所有自然人、法人和其他組織，隨著法治觀念的日益提高，自然人、法人和其他組織對政務公開提出了更高的需求，包括但不限于政務公開的及時性、公開渠道的多樣性、信息的數字化運用、知情權保障和救濟等。為了有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，公開主體開展政務公開工作應運用標準化理念，把政務公開工作作為服務人民群眾生產生活、支持市場主體創業創新的重要方式，探索政務公開的范圍、形式和公開流程更加標準，方便群眾檢索、查找、下載和比對，提高信息的延續性和有效性，更好地滿足群眾對政府信息的個性化合理需求。

2.2.3 滿足公開主體對政務公開流程優化需求

政務公開的成效直接決定政府工作職責的發揮，深刻影響著商事制度改革、營商環境優化、政務服務提升等重大改革任務和目標。當前高效能治理背景下，要求公開主體進一步拓寬公開渠道、優化公開流程、提升工作效能，強化事前公開、規范事中公示、加強事后公開，不斷優化政務公開數字化轉型、可視化增效、便民化發展。促使公開主體采取更加科學、便捷、可操作的管理工具建立新型監管和服務機制，而標準化可以基本滿足上述工作要求。

3 政務公開標準化路徑研究

3.1 做好頂層設計，樹立標準化工作意識

3.1.1 完善法治環境，形成制度體系

提升政務公開效能，以法治引領提升政務服務，將政務公開融入行政權力運行全流程，逐步完善政務公開長效工作機制，提升政務公開工作法治化程度，做到深入、持續、高效地開展政務公開工作。一是探索制定地方性法規，賦予政務公開更高的法律位階;二是遵循社會管理和公共服務基本規律，從全過程和全鏈條出發，完善主動公開、依申請公開等規定，對不適應形勢要求的規定及時予以調整、清理，深入推進高水平制度型行政改革創新;三是將政務公開實踐成果固化為標準，上升為法律、法規，切實做到改革創新于法有據、公開職能依法保障、公開權責法定清晰。

3.1.2 加強組織領導，形成工作模式

加強組織領導，建立政務公開領導小組、工作小組和聯絡員制度，進一步健全領導體制和工作機制，明確責任主體和標準化相關的工作內容，通過監管聯席會議、例會制度等方式加強辦公室、法規處、標準化處及其他部門的聯系，有效分解政務公開工作塊面，建立強效的溝通協調機制，在組織領導、政策規定、業務指導、制度保障等方面統一規劃、統一標準，形成一套規范化、標準化的工作模式。另外，政務公開應轉變“政府主導”的觀念，確定社會公眾的主體地位，將其定位為實現共建共治共享治理格局的重要方式，借助公開實現公眾有序參與，把政務公開與保障公眾權益、滿足公眾需求、提升服務質量結合起來，實現政民良性互動。

3.1.3 加大監督力度，注重信息反饋

將政務公開作為簡政放權、創新監管手段的重要方面，不斷完善監督機制、加大監督力度。一是建立滿意度測評機制，引進第三方機構對政務公開質量和效果進行獨立公證的評估，并根據測評結果不斷調整改進、逐步完善，將社會公眾的滿意作為公開工作是否完善的標準。二是完善公眾參與政務公開的可查詢、可追溯反饋機制，增強回應公眾關切實效，建立閉環工作機制，落實專人關注、收集、統計政務公開反饋信息，建立信息收集、研判、回應、評估閉環工作機制。三是在推進政務公開標準化過程中，問政于民、問計于民，針對公眾關注的重點領域和社會熱點信息進行公開，并在準確發布政策信息的基礎上，及時解讀政策公開信息，回應群眾。最后，應將公眾反饋作為政務公開質量和效果評價的重要因素，以公眾需求為導向，不斷擴展公開范圍、優化公開方式，提高政務公開的實際效果。充分發揮政務公開倒逼工作落實、規范執法、優化服務的作用，以政務公開促進各項事項的落實，更好地維護公眾利益，確保公眾反饋信息有回復、提出意見有回聲、訴求辦理有回應。

3.2 研制關鍵標準，加強標準實施

3.2.1 動態調整全領域政務公開標準目錄

動態調整全領域政務公開標準目錄是標準化的直接靶向，可以有效解決公開什么信息、公開到什么程度、如何公開等最核心問題。以統一的標準規范為基礎，拓展政務公開范圍，使政府行為領域全覆蓋的政務公開標準化工作順利開展。尤其是在社會公眾關切的領域，應按照政府職能、權力清單等形成全面的政務公開標準目錄并密切追蹤更新公開內容，并針對重大事件和社會熱點及時調整目錄信息。

3.2.2 與政務服務標準化相融合

探索政務公開標準化和政務服務標準化有機融合的路徑，建立“以公開促服務、以服務強公開”的工作機制，實現公開與服務互相促進。一方面，服務型政府建設要求對政務服務信息進行全生命周期規范管理，加強信息化手段在政務服務信息管理領域的運用，運用新技術手段不斷降低政務服務信息管理成本、提高管理效率，以政務服務信息管理的現代化，促進政務公開工作現代化。另一方面，主動公開融合政務服務，將政務公開作為政務服務的重要部分，進一步推進政府網站和政務新媒體集約化建設和一體化融合，打通線上線下數據，做到信息多跑路、群眾少跑路，以政務公開推進服務型政府建設。

3.3 創新政務公開方式，拓寬公開渠道

3.3.1 加強“主陣地”標準化建設

門戶網站是政務公開的“主陣地”，通過比對，不同省市、不同行政機關的門戶網站設置、風格均不相同，亟須建立統一的標準來規范政務公開的信息平臺建設。內容上應明確各部門的職責權限，需要根據實際情況對標準體系進行持續改進和完善，做到公開事項動態管理、公開內容及時更新、公開流程持續改進、公開平臺逐步拓展，實現政務公開常態化、標準化。形式上應盡量統一，避免欄目位置錯落，方便服務對象快速查找所需信息。

3.3.2 推進政務公開方式多元化

各種信息媒介和社會媒體是將政務信息傳遞至社會公眾的重要環節，是政務公開的重要構成部分。公開主體應根據實際情況，綜合利用政務新媒體、廣播、電視、報紙、公示欄、電子顯示屏等載體和政務服務中心、社區事務受理服務中心等場所，多渠道發布政務信息，便于社會公眾查詢監督，有效維護政府良好形象和社會公信力，切實增強人民群眾滿意度、獲得感。進行公開模式改革，積極探索創新公開平臺載體建設。一是對公開的重要制度文件、政策文件等，除了配備新聞發布會、專家解讀、政策問答、媒體專訪等傳統解讀方式外，探索運用“一張圖”、動畫、教育片等信息技術進行解讀，增強政務公開信息可讀性，增進公眾對政務公開信息內涵和要義的理解。二是用大數據技術助推政務公開，在“兩微一端”的基礎上，形成政務公開標準化云數據系統，實現政務公開的數字化、信息化管理，包括政策發布解讀平臺、輿論引導平臺、及時回應關切和便民服務平臺等，推進政務公開標準化配套平臺的全面建設。

3.4 提高工作保障能力，為政務公開打牢基礎

3.4.1 加強公開平臺信息化保障

保障網絡空間和信息安全是有效推進政務公開工作開展的必要前提。門戶網站作為政府信息公開的第一平臺，應加強信息安全保障，建立健全信息安全保障機制，加強對系統安全漏洞的檢測和監控能力，不斷提高安全防護能力，應用云計算、大數據等對“政務公開”欄目的運行環境進行有效監控，減少木馬僵尸網絡、被篡改網站等危險，杜絕網絡信息安全隱患;健全門戶網站、政務新媒體平臺發布信息的日常檢查、維護和更新工作機制，杜絕錯鏈、斷鏈、內容混雜等現象，保證各政務公開平臺信息安全化、差異化發布;暢通數據共享通道，增強信息支撐能力，保證與其他政府部門在數據采集、傳遞過程中沒有誤差，切實保障信息安全，提高政務公開行政效率。

3.4.2 開展人員專業素養培訓

加強對政務公開工作人員的培訓，更新相關知識結構。根據政務公開工作的實際需要，制定切實全面的政務公開培訓計劃，通過創新培訓方式和組織手段，有針對性地加強對人員的專業素養和實務操作的培訓;組織開展國家、本市政務公開政策文件、動態信息、業務能力等專業領域培訓，同時持續推進人員標準化能力培養，提高政務公開工作人員的工作能力和綜合素養，通過多種方式培養政務公開標準化專業化人才，提升政務公開工作的整體水平。