元治理視角下農村環境治理的路徑分析與反思

馮陽雪

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210046)

一、研究問題

近年來，隨著生態環境部的成立、環保“黨政同責”、環保督查以及約談等制度變革的逐漸推開，生態環境保護已然成為各級政府的中心工作之一。習近平總書記也多次強調“綠水青山就是金山銀山”的環保理念。但同時，農村地區的環境治理卻普遍被各級政府忽視，成為了一項“被忽視的中心工作”。然而，農村的環境治理已刻不容緩。全國第一次污染源普查結果顯示，農業源污染排放已占全國總排放的“半壁江山”。另外，據“中國農村跟蹤調查”(CRFS)，85.7%的農戶認為本村存在不同程度的人居環境污染，只有五成農戶對本村人居環境治理表示滿意。

為什么農村環境治理會被忽視？究其原因：其一，刻板印象。一部分人仍抱有農村是青山綠水的想象，認為與城市相比，農村環境污染并不嚴重；一部分人則相信“先發展，后治理”的邏輯，認為農村的環境污染是發展的代價。其二，資金短缺、投入不足。盡管中央農村環境保護專項資金(農村環境綜合整治資金)由2008年的5億元提升到2017年的60億元，實則僅夠一年的運維費用。

有研究發現，環境治理資金短缺問題越往基層缺口越大，這也意味著作為治理末梢的村，資金短缺是制約治理的關鍵因素。可預見的是，在未來相當長的一段時期內，農村環境治理的資金短缺仍將繼續存在。時任生態環境部部長的李干杰在談及2020年生態環境保護工作形勢時明確指出，當前農業農村污染防治基礎薄弱、生態環境治理投入不足。于是，弄明白以下問題就顯得尤其關鍵：農村環境治理中資金短缺是由哪些因素導致的？在資金短缺的情況下，如何調動社會力量參與環境治理？

本研究發現農村環境治理資金在供給方面與管理方面存在雙重困境：在當前環保政策和管理體制驅動下，農村環保資金呈現出總量不足和配置不均的態勢，項目制資金的統一規劃邏輯也在在條塊傳遞中有所分散。更進一步的，研究引鑒元治理理論分析三元治理失靈的邏輯，并提出政府應協調各方治理主體，優化資金的供給與運作環境，從而提升農村環境治理效果。

二、雙重困境：農村環境治理資金的“源”與“流”

1973年，第一次全國環境保護會議正式拉開了中國環境保護工作的序幕。這一時期國家關注的重點是城市與工業領域內的環保問題。隨著工業化與城鎮化進程的加快，農村環境問題逐漸進入政策視野。1990—1999年，國家第一次通過權威政策文件——《國家環境保護總局關于加強農村生態環境保護工作的若干意見》，強調了農村環境保護的重要地位。隨后設立了國家環保總局農村處作為農村環保負責部門，并出臺了11份旨在控制鄉鎮污染的文件。這些措施對農村環境污染治理發揮了一定的作用。研究在了解農村環境治理的大背景之后，從資金的“開源”和“節流”這兩個方面來揭示農村環保資金的短缺困境。

(一)農村環保資金的“開源”困境

1.整體不足背景下的絕對短缺

根據相關研究，當一個國家的環保投資占其同期 GDP的1%～2%時，才能大體上控制環境污染；而要使環境質量發生明顯的好轉，則環保投資需占同期GDP的3%～5%。縱觀2001—2017年中國環境污染治理投資占比(見圖1)，可以發現，2008年農村環保專項資金的設立使得投資比例有一定的提高，但近年來又有所下降。總體上，這17年間的投資比例均在2%以下，即剛好達到可控制環境污染的水平，距離改善環境質量的標準還有較大差距，治理資金在全國層面長期呈現短缺之態。

圖1 2001—2017年中國環境污染治理投資占GDP比重

具體到農村層面，按投資主體劃分，中國農村環境治理資金主要有三大來源：政府財政支持、市場付費與投資、農村自籌(見表1)。

表1 中國農村環境治理資金主要來源

其中政府財政投入是農村環境治理資金的主力，由中央農村環保專項資金與地方配套資金構成。中央農村環保專項資金是2008年針對農村環境污染整治設立的，通過“以獎代補”和“以獎促治”的方式獎勵國際級優美鄉鎮(約50萬元/村)、生態村(約30萬元/村)建設和開展農村環境綜合整治(約60萬元/村)。地方配套資金按照東部1∶1.5、中部1∶1、西部1∶0.5與中央專項資金成比例投入。

在上述情況下，根據中央提出“十三五”規劃期間新增完成13萬個建制村環境綜合整治的要求，假設每個行政村治理需要100萬元，則共計需要1 300億元，按照中央與地方1∶1的投入比，中央環保專項資金需要投入750億元。然而，“十三五”以來安排資金量僅為222億元。再向前追溯，2008—2015年間，中央農村環保專項資金投入也僅為315億元。根據目前公共財政投入的基數與增速來看，中央專項資金投入的絕對數量遠遠無法滿足治理需求。

此外，2018年《農村人居環境整治三年行動方案》(下稱《方案》)出臺前，農村環境治理尚且以中央和省級專項補助為主，《方案》出臺后，地方財政成為供給主體，中央財政則轉換為補助角色。2019年財政部印發了新的《農村環境整治資金管理辦法》，明確了中央農村環境整治資金方案實施至2020年。“十四五”期間國家是否延續“以獎促治”政策，是否繼續設立中央農村環境整治專項資金，尚在進一步研究論證中。

除了中央專項資金外，實際的地方配套與自籌資金投入情況也不容樂觀。據環保部華東督查中心對江蘇、浙江、福建、山東和安徽 5 省的調查，2010—2012 年華東5 省農村環境綜合整治項目中央專項資金 32.626 億元，地方配套資金 45.97 億元，帶動村鎮自籌資金 3.51 億元，村鎮自籌資金僅占 4.27%。這幾省的情況可作為全國農村環境治理的一個縮影，地方配套自籌比例低、落實不到位成為基層常態。調研中，西部某縣環保局人員也講道：“現在主要包括專項資金(中央、省)、地方配套(我縣30%)、村鎮自籌。地方配套資金完全沒有，因為財力有限，僅能維持公務開支。地方配套與村鎮自籌通常以投勞投物的方式進行轉換。”有限的投入決定了有限的村莊整治數目，即便完成治理的村莊也難逃脫環保設施后續運行維護的困境，以致廣大農村地區環境治理陷入“治而不改”，或“改而復發”的境地。

2.區域配置不均下的相對短缺

中國地區經濟發展不均衡，西部地區經濟整體落后于東部，農村經濟發展落后于城市，在環境治理資金投資總量和結構方面也存在著差異。

無論從表2中的哪一個指標來看，東、中、西部及東北地區環保投資存在較為明顯差異，即東部地區的投資普遍高于中、西部和東北地區。以2017年為例，東部地區10個省份的環境污染治理投資總額為4 264.5億元，約為西部地區12個省份的兩倍。這也在一定程度上反映了地區經濟實力對地方環境治理資金總量具有顯著影響。

表2 東、中、西部地區部分農村環保項目投資均值(2008—2017年)② 單位：億元

接著從2008—2017年全國環境治污資金城鄉配置比例來看，除2008年以外，城鎮環境基礎設施建設投資占比均高于50%(見圖2)，近年來也未有減緩趨勢。城市環境治理投資的高占比自然擠壓了農村環境治理經費。甚至，農村生態環境治理財政投入總體規模還不到城市投入規模的1%，這造就了農村污染范圍廣泛性與政府治理能力有限性之間的尖銳對立。

圖2 各領域支出占環境污染治理投資總額的比重

從上述討論中可以清晰看到，農村環境治理資金長期呈現出總量不足與配置失衡的雙重短缺之態。資金總量上與現有的治理需求相去甚遠，配置上呈現出發達地區和城市高于欠發達地區和農村的“兩高兩低”趨勢。

(二)農村環保資金的“節流”困境

上述供給現狀代表了農村環境治理資金“開源”環節的窘境，而資金管理體制則決定了其“節流”環節的使用效率。以下從環保項目發包以及后續資金配套來看當下的資金管理過程。

20世紀90年代中期以來，隨著分稅制向上聚集財政資源的趨勢，項目制形式脫穎而出，成為自上而下資金配置的一個重要渠道和機制。在精準扶貧與農村環境綜合整治示范項目的共同推動下，項目式治理也成為農村環境治理最主要的方式，通過項目“發包、打包、抓包”實現資金的轉移。項目“發包”作為項目制在農村環境治理運作中的一個重要機制，主要體現為上級部委牽頭組織，自上而下發布農村環境整治項目申請書，通過地方政府進行項目“打包”重組后，由基層政府自下而上申請項目，積極“抓包”，使“項目進村”。

項目制依托于政府常規體制之上，但項目制的運作機制與科層制時常相悖，誘發了制度運作的某種緊張。國家對農村的各項補貼主要由縣級政府掌控分配，而環保工作長期分散在各個相關部門，形成典型的“塊塊”權力結構。如農業主管部門承擔防治農業生產對環境污染和生態破壞，控制農藥、化肥、農膜等要素對環境污染等工作；林業主管部門承擔加強森林植被的保護，嚴禁亂砍濫伐和防止水土流失等工作；水利主管部門承擔合理規劃水利資源的開發利用，保護引用水源地等工作；鄉鎮企業主管部門承擔加強對鄉鎮企業污染防治管理等工作。這些部門執法地位平等，沒有等級隸屬及監督與被監督的關系。

與前述部門分立對應的是，農村環境治理資金也分散于生態環境部(環境保護部)、農業農村部(農業部)、水利部、自然資源部(國土部、國家林業局)等部門。這使得項目制的統一性在科層制的專業分工中被削弱，難以形成資金合力。盡管2018年機構改革將分散于多部門的農村職責集中在農業農村部，生態環境部負責監督指導農業面源污染治理工作，從“農業干、農業管”轉變為“農業干、環保管”。但農村環境治理資金仍舊散落在多個部門，這樣的分散狀態在基層進一步放大。例如，住建部門的生活垃圾與污水處理資金，農業部門的畜禽養殖污染治理或戶用沼氣資金，水利部門的飲用水及河道整治資金。

此外，一些基層部門為得到中央及省級部門財政資金的支撐，在前期環境治理項目申報論證的過程給予充分注意，而后續工程管養重視不夠。只負責前期的投入與興建，缺乏對建成后期的利用維護與追蹤調查的粗放型財政投資方式，使基礎設施建成后報廢率高，呈現出“有人建、沒人管，有人用、沒人修”的局面。調研中某縣環保局文件中就曾指出：“由于鎮、村級財政困難，污水處理設施電費、維修費、操作人員工資、保險費等費用無法得到保障，致使部分設施時開時停、或損壞后不能及時維修。”

2.下級配套資金與上級專項資金之間的張力

在實施鄉村振興戰略過程中，各地難免會遇到新挑戰和“硬骨頭”。雖說發達地區和欠發達地區的差異較大，但后者更需直面困難，迎難而上，不能找理由推諉敷衍。地區差距不是“喘口氣”“歇歇腳”的借口，恰恰是奮起直追的動力。鄉村振興要克服“懶政”思維，與其心動，不如行動。

由于科層權威的塊狀分割，各個部門難以對項目產生決定性的影響，便會轉向對過程和規則的控制。農村環境治理專項資金在運作過程中必須遵守項目庫制度、監督檢查制度、資金獎懲制度三個基本規則。對于地方政府配套來說，項目審核階段主要是中央根據省級政府申報的治理項目及預算進行審查與資產移交，將專項資金下達到相應的省級財政，再由省、市、縣三級政府按照不同的配套比例構成地方配套資金，依次下放至鄉鎮財政所，鄉鎮一級根據各自的經濟實力投入。但項目制申報通常要求申報地區具有一定的基礎條件和前期投入，這種類似于市場化的招標運作對部分地區設置了門檻。一般來說，項目的發包方即中央各個部委，更傾向于將資金投入到容易出成績、出成效的地方。

資金使用階段，各地區結合一系列項目管理辦法與專項資金管理辦法以及地區經濟社會發展與環保規劃，明確治理的重點區域及重點內容，編制具體的專項資金實施方案，以規范資金撥付與使用流程的管理制度。審核獎懲階段，則由省按考核標準檢查項目實施的效果與效益，對項目執行良好、資金效益顯著的地區予以優先支持。但“以獎促治”“以獎代補”作為中國農村環境綜合整治的重要方式，可能出現對經濟實力好，已有工作成績的部分農村給予更多支持，而經濟發展較為落后、環境不能得到有效治理的區域難以爭取這種激勵性投資的局面，從而加劇區域差異。

市場主體融資與村鎮資金自籌則屬于社會化投資，意在吸納農村居民和相關企業為農村環境治理提供支持。面向企業主要通過“誰污染，誰治理”征收排污費并固定10%的比例用作環境治理，以及通過“誰投資，誰受益”積極引導其參與環保基礎設施建設與經營。鄉鎮一級的自籌資金主要通過“一事一議”制度鼓勵富裕的村民、村企出資，而一般的村民則以投工投勞的方式參與農村基礎設施建設。

由此可見，農村環境治理資金更多來自于政府專項資金的轉移支付。中央部委試圖通過以專款專用的路線，引導和調動地方財政投入，形成“專項邏輯”。但是農村環境治理具體項目的執行以及資金按比例配套的落實點在地方，這為地方政府按照自己意圖運作項目提供了可能性。當地方配套資金接近甚至超過項目資金本身時，地方政府會充分利用資金優勢取得項目運作的主動權和實質性支配權，將中央部委的各種大大小小的項目進行整合捆綁，實現項目拉動地方經濟發展的最終目的，至于項目自身目標和中央部委意圖卻被忽視，這可能使得中央的“專項邏輯”與地方的“配套邏輯”產生矛盾，從而塑造了配套資金的“反控制力”。

綜上所述，農村環境治理資金短缺可以說是資金“開源”與“節流”不合理匹配的產物。從供給的角度來看，環境治理作為一項公共事務，資金作為一種稀缺性的資源，政府資源供給能力有限必然制約治理資金的數量；從需求的角度來看，公民在快速的經濟發展中對生活質量與公共產品需求日益提升，繼而出現治理資金供不應求的短缺現象也不足為奇。

三、元治理：農村環境治理資金短缺的治理路徑

在資金短缺持續的情況下，如何提升農村的環境治理？克服資金在供給、配置與管理中的問題成為了破解農村環境問題的關鍵。可以確定的是，當前農村環境治理資金的難題不可能回歸于政府、市場、社會網絡任何一種單元治理模式。

戴維斯和羅茨曾指出，未來將不再依賴市場治理，或科層治理，或網絡治理，而是所有三者。奧斯特羅姆夫婦針對集體行動困境也提出了著名的多中心治理理論，主張三元主體共同治理公共事務，該理論為長期以來解決集體行動失靈提供了治理思路。實際上，集體行動比傳統理解復雜得多，不存在“萬能藥”式的制度解決集體行動困境，面對多樣性的公共治理問題，必須根據特定的自然地理、經濟社會、規則制度以及背景條件等因素，選擇特定的解決方案。

(一)破解農村環境治理資金短缺的理論基礎

中國作為一個農業大國，目前鄉村居住人口達5億多，農村環境治理涉及到如此龐大的利益群體時，多中心治理理論所要求的成員對公共資源具備持續依賴感以及互惠的共識恐怕難以達成。最重要的是，失靈是所有社會關系的核心特點：治理本身并不完善，因此必然會導致失靈。穆爾曼·路易斯提出的“治理的三元悖論”也說明了三種模式的混合的確能產生協調互補，但也可能發生對立沖突(見圖3)。科層制治理模式強調遵循自上而下的管制，由政府管理社會；市場治理模式強調獨立靈活與效率至上，政府向社會提供公共服務；網絡(社會)治理模式強調政府與社會雙方以伙伴關系合作。因此，科層與市場的沖突在于集權與分權、市場與社會的沖突在于效率與民主、政府與社會的沖突在于控制與互動，這種兩兩沖突的選擇融合在一起或將產生更多無法調和的矛盾。

圖3 治理的三元悖論與元治理

在對治理理論所提倡的范式深刻反省過程中催生出新的治理需求：靈活地消除三種治理模式間的沖突，協調與平衡三者間的利益關系，促進三元協作治理，即“元治理”(meta-governance)。這一概念最早由英國政治理論家杰索普(1997)提出。他在《治理的興起及其失敗的風險——以經濟發展為例的論述》中認為元治理是“治理的治理”，協調三種不同的治理模式，以期達到參與者認為最好的效果。隨后，慕利門將其定義為“一種產生某種程度的協同治理的手段，通過設計和管理三種治理模式的完美結合，一起實現對公共部門的績效負有責任的公共管理者(元治理者)看來是最好的結果”。可見，元治理的出現并非對治理理念的顛覆，而是在秉承其理念基礎上更好地促進三種治理模式間的協同互補。

該理念認為，“去中心化”的治理理念將多元治理主體置于同一平等地位，可能導致各方因利益不共融而出現矛盾無法調和的局面，因此需要權威的治理中心保障其延續性與穩定性。杰索普等的元治理認為政府(國家)應扮演這一關鍵作用，因為與其他主體相比，政府憑借自身信息資源優勢擁有更好的組織協調能力。這在一定程度上引發了對元治理重回科層制的擔憂，但是元治理強調，政府應該成為通過“間接-柔和”手段治理的責任主體，而非以“命令-控制”為主要模式的權力主體。

進而，元治理認為政府在公共事務治理中有著如此定位：一是協商對話的召集者。政府憑借自身的政治權威，召集多元主體就公共事務進行協商對話，信息共享，增進彼此的利益了解，在此基礎上達成較為一致的行動目標。二是治理規則的制定者。政府能夠為不同混合的治理模式提供可遵循的規則，從而使多元主體有序互動，不同的治理機制與規則兼容。三是利益博弈的協調者。不同的治理主體有不同的利益訴求，政府應該脫離與民爭利的參與者角色，平抑社會矛盾，保持目標的統一性，避免各主體間的利益沖突阻礙治理。四是治理執行的監督者。在規則既定后，政府應該監督各方主體是否在規則內按各自的目標前進，并督促查漏補缺。

因此，在元治理中，政府之于市場與社會的關系更像一個“同輩中的長者”(primus inter pares)，不能也不可能介入到全部的治理環節。市場依舊發揮資源配置的決定性作用，公民社會依舊要繼續壯大提升自治水平，而政府則承擔起制度設計和戰略規劃的角色；除此之外，政府在平等的基礎上還必須承擔起帶頭的責任，推進市場的成熟與公民社會的發達。

(二)農村環境治理資金短缺中的三方失靈

正如元治理所揭示，當前農村環境治理中存在著多元的資金供給及管理主體，而現有的資金“開源”與“節流”困境與這些主體協作過程中的失靈密不可分。

對于地方政府來說，盡管保護環境自20世紀80年代就被列為“基本國策”，近年來環保績效在地方干部考核權重中也逐步上升，但GDP仍是更為重要的因素。有研究利用42市2007—2016年間的數據發現，生態治理支出規模對市委書記和市長晉升沒有顯著的、直接的影響，但GDP增長率與其晉升呈正相關關系。大多數基層政府則在“事權層層下移，財權層層上收”的稅費改革中，主要將制度內的涉農稅種以及少量制度外的集資、攤派、收費、罰款等作為財政的重要來源，并將部分財政壓力轉嫁給了農村。而相較于資金投入與產出時滯較長的環境治理，鄉鎮政府層面難免動用該部分資金先彌補日益增長的必要行政開支，從而導致環境治理逐層邊緣化，甚至不能保證基本的治理資金配套。

面向企業，中國政府開征了排污費等稅種作為市場治理資金的重要來源，但由于地方政府間競爭等原因排污費的征收額僅約為污染治理費的50%，一些項目甚至不到10%，這種低負稅水平無疑降低了其對企業的約束性。另一方面，農村環境治理基礎設施投入通常是大中型項目，對資金流的穩定性、長效性有著嚴格的要求，但經濟效益顯露慢。因此，政府往往難以吸引到合適的社會資本，這造就了農村環境治理市場化進程緩慢，目前只能作為一種有益的補充。某縣環保局文件中也寫道：“我縣尚未形成適應市場經濟要求的多元化的環保投融資體制，生態建設和環保資金投入遠遠不能適應日漸復雜和繁重的環保工作需要。”

對于農民個體來說，利益誘導機制的缺乏以及認知的差異弱化了其環保投資的動機與能力。而近年城市的“增量改革”為農民提供了更符合預期的報酬，大規模的勞動力外流導致了農村治理資源流失，極大地削弱了農民對土地與環境問題的關注和參與。此外，收入異質性也使不同經濟水平的農民對農村環境治理的需求和資金投入產生了較大的分化。相關研究顯示，90.24%的農民表示對農村環境服務有需求, 其中僅59.76%的農民愿意支付成本, 平均愿意支付121.02元/年。

以上分析表明，農村環境治理中，三方的有限理性以及企業與農村社會發育的不成熟，導致環境治理中的公共性失落，治理網絡穩定性不足。

(三)農村環境治理資金短缺的策略選擇

值得注意的是，目前政府作為資金供給的主導性力量與制定資金使用政策的主體，對農村環境治理的走向起著決定性的影響。既有的地方實踐經驗也表明，在“三位一體”工作機制中，黨委、政府處于主導地位，發揮著自上而下的強勢推動作用是不可或缺的。這一現狀與元治理背景及其倡導的治理理念相契合。那么，援引元治理的策略，政府理應承擔起召集者、建制者、協調者、監督者的責任，以期更好地統籌農村環境治理網絡，減少治理失靈的程度(見圖4)。

圖4 農村環境治理資金短缺的元治理框架

第一，作為召集者的政府要關聯市場與農村社會治理網絡，形成共同解決資金短缺的主體。一方面，政府應該具備協同意識。現階段政府主體仍應作為農業污染治理的主要投入主體，但農村環境治理巨大的資金需求與后續的資金管理不可能僅靠公共財政支持，這既不符合專項資金不足的現實，也不利于多層次市場金融體系的發展。因此，必須堅持內生與外供相統一，將市場與社會納入到治理范疇以配合中央專項治理資金投入，迎合不同農村地區環境治理的多樣化需求。另一方面，政府還應具備互補意識，把不同模式中的治理方式應用于不同的階段與項目，充分利用市場治理的效率觀，加大從直接投資轉為向企業購買農村環境治理產品與服務的力度；利用社會網絡治理中信任與同情的觀念說服多元融資者形成互利關系，奠定農村環境治理公共性回歸的基礎。同時注意不能逾越不同治理模式內部的獨特關聯，例如政府注重制度合法性、市場關注合約、社會網絡重視成員的一致認同等準則底線。

第二，作為基本規則制定者的政府要營造良好的資金投入、配置與管理的制度環境。元治理的實踐指向是制度的治理，通過制度之治確保一個由理性政府主導、成熟市場和發達社會組織有效參與的公共事務治理局面的形成。政府需要從制度層面完善農村環境治理中資金由于政策性壁壘導致配置失衡、管理機制錯位導致的投用秩序失范。一方面，為了保證農村環境治理能夠有穩定的資金來源，需要把農村環境治理作為各級政府公共財政支持的重點，從財政預算和排污費中安排一定比例的資金用于農村環境治理，保障環境治理財政支出不低于同期財政收入增幅，并把這部分資金由項目化轉為制度化、由增量投入轉為存量結構。另一方面，繼續大力推進城鄉一體化政策，保障公平價值取向與權威的資金分配。比較現有的城鄉公共財政投入政策，逐步建立城鄉均等的環境治理投入財政政策。加快完善分稅制與財政轉移支付制度在城鄉以及不同農村地區之間利益格局的調整，加大中央及省級政府對農村環境治理的支持，強化工業對農業、城市對農村環境污染的生態補償機制。

第三，作為協調者的政府理應保障三方主體達成利益共識。在公共服務資源有限的環境下，利益的共同性是治理主體形成網絡聯結的重要誘因，治理主體基于資源汲取的需要在網絡內形成交易關系。追根溯源，環境問題的背后隱藏的是經濟問題，農村環境治理的實質是私人成本向外轉移的悖德行為，農村環境治理資金短缺是城鄉、政府、企業及農民等多重利益主體內部及相互之間在財產權利占有及分配關系等方面的失衡和行為扭曲的結果。一方面，針對市場，最關鍵的是要秉持“價值法則”，合理分擔環境治理項目的利潤與投資風險。通過確定與物價水平、農村收入水平以及環保企業運營成本相適應的農村環境項目產品的價格，讓企業承擔收益好競爭性強的項目，保障投資者獲益；對于不能通過經營回本的環境治理項目，政府可以通過貼息或者購買的方式讓企業保本，可以建立和實施農村環境服務收費制度，以補充資金不足；對于低經濟效益高社會收益的環境治理項目，提供財政貼息。另一方面，針對農村居民，政府要注重以共生邏輯為導向，通過教育的整合功能培育農民的公共精神與良好互動的關系，加強農民對鄉土的認同感、歸屬感，把信任等社會資本作為平衡其利益的內在約束，避免因收入的異質性造成農村社會階層分化而喪失利益共同體意識；建立利益誘導機制，提升參與農村環境治理的融資主體的美譽度，引導農村資本按照PPP和UPP原則繳納治污費及有償使用環境設施費。

第四，政府作為監督者要維護既定的秩序，在規則制定后要對各方主體進行監管和督察。要提高農村環境資金的利用效率，針對地方政府和市場、社會網絡的資金監管體制必不可少。政府需進一步整合農村環境治理的監督體系，完善第三方評估機制，形成治理資金管理的監督合力；健全環境治理資金績效評價體系，依靠專業的監管人員監督治理資金的劃撥、使用；塑造制度化的信息公示機制，將資金投入的環境治理設施及運營維護狀況予以公開，為社會監督提供有利條件，降低行政監督成本與資金被違規利用的機率。在常規的資金監管流程之外，上級政府還有必要采取臨時走訪的方式對農村地區環境治理資金的使用情況與基礎設施建設和維護狀況進行不定期抽查，防止治理工程后續管養不力的發生。

必須指出，元治理范式中政府中心角色的凸顯，是鑒于市場的不成熟與農村社會組織不發達的特性。因此，元治理模式中政府是唯一的治理主體，但并不是唯一的資金供給方或管理方。這就意味著政府在鼓勵與規制市場與社會參與之外，還必須重視對市場與社會主體的扶持與培育，防范因其能力不足而導致的失靈。此外，政府一方面通過制度安排緩解市場與社會失靈，另一方面還必須加強自身能力建設。杰索普認為元治理者要必備“反思理性能力、靈活變通能力、自我指涉能力即必要的反諷能力”，以減少失敗的可能性，確保在不完全成功的情況下產生最好的結果。

四、結論與討論

在鄉村振興戰略的背景之下，如何推進農村環境治理，提升農村居民的獲得感和滿意度，已成為中央和各級政府面臨的重要挑戰。高效率的投入是農村環境治理資金充裕的前提，健全的管理是資金合規高效使用，降低短缺風險的重要保障。

本研究引鑒元治理理論，認為政府在促進三元治理中擔任起關鍵的設計與協調作用：第一，作為召集者的政府要積極關聯市場與農村社會網絡，形成共同解決資金短缺的主體。第二，作為建制者的政府要營造良好的投融資制度環境。第三，作為協調者的政府理應保障多元主體達成共同目標。第四，作為監督者的政府既要維護既定的秩序，又要擴寬社會監督渠道。在實際過程中注重通過“結果導向型”的方式推動資金從“數量型”向“效益型”轉變。

當然，本研究也存在一些尚待完善之處。將政府作為元治理者僅僅是基于當前市場與社會發育不成熟的背景，在后續治理過程中，應該根據形勢需要適時切換治理模式，擺脫對某元治理者的選擇偏好。此外，在農村環境治理過程中，資金并非唯一的決定因素，城鄉二元體制分割等歷史制度慣性的間接影響也不可輕視。所以，在農村生態文明建設過程中，還應持續推進城鄉基本公共服務均等化，把公共基礎設施建設的重點放在農村，以全面推進鄉村振興。這也是2021年一號文件的重要組成內容。

① 此為筆者在A縣調研記錄，下文涉及的兩處文件記錄均來自于A縣。其中，區域劃分與《中國環境統計年鑒》統計口徑保持一致：東部地區指北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區指山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區指內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東北地區指遼寧、吉林、黑龍江。

② 東、中、西部及東北地區在2008—2017年污染治理投資和農村廁改投資的均值作為地區投入差異的衡量指標。