土地流轉政策對農業高質量發展的影響
——基于連續型DID的實證分析

陳宇斌，王 森

(山西財經大學 經濟學院，山西 太原 030006)

一、引言

農業高質量發展是實施全面鄉村振興戰略的必要內容，是實現中國農業更加出彩的必然選擇，是建設世界農業強國的必由之路。農業高質量發展并非高談闊論，其作為高質量發展的重要成分，是高質量發展在農業領域的具體呈現形式，這也決定了農業高質量發展繼承了高質量發展的重要特性，其切實地體現了國家農業發展戰略性思考和轉變，標志著農業生產、生活資源的供需結構已經從數量型向質量型發展和轉變。而且，隨著農業高質量發展趨勢的越發凸顯，探究農業高質量發展的驅動機制與提升策略具有重大戰略意義。

如何實現農業高質量發展呢？土地被廣泛視作農業發展最基本的生產資料，但國內農村土地零碎化、分散化現象被認為是阻礙農業發展的主要障礙，所以推動農業適度規模經營一直是國家政策層面倡導的方向。正因如此，業界和學界分別在土地流轉政策方面進行了有效地實施和探索，同時，土地流轉對農業發展的影響研究逐漸成為了學界長期關注的熱點。已有研究中，不少文獻分別在土地流轉對農業生產效率、農業收入等影響研究層面做出了較大貢獻，即主要專注于農地流轉對農業“增量”的影響。然而，在農業高質量發展階段，不再是單純地追求“增量”這一層面的目標，而是必須滿足“增量、提質、提效”等多重目標，要保證基本糧食生產穩定，也要符合人民對優質農產品的需要，還要強調農業發展綜合效益的提升。另外，以往研究多專注于土地流轉規模對農業發展的影響，而往往忽視了農地流轉政策本身的效果。然而，土地流轉政策認知作為農地行為產生的基礎，是推動土地流轉制度改革和農業前進發展的關鍵步驟。所以，本文立足于高質量發展階段，旨在探究土地流轉政策實施是否推動了農業高質量發展。

事實上，2010年中央一號文件下發了《中共中央 國務院關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》(簡稱《中發[2010]1號》)，該份文件明確指出要推廣使用土地流轉合同標準文本，要加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式適度規模經營。當然，早在2005年，農業部下發了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，具體對土地流轉原則、流轉當事人的權利和義務、流轉方式等做了初步規定。但由于當時土地流轉政策剛被推出，政策體系不夠完善，加之金融危機的影響，導致政策的實際落地效果不太明顯。根據相關數據，2005年、2006年的全國家庭承包耕地流轉總面積分別為0.547億畝、0.555億畝，單年增長率僅約為1.5%，而2010年、2011年流轉總面積分別為1.867億畝、2.279億畝，單年增長率高達22.1%左右。不難發現，在2010年《中發[2010]1號》推出之后，2011年單年增長率較之2006年增加了約20.6%。所以，本文將實行《中發[2010]1號》作為一項準自然實驗，采用雙重差分法探究土地流轉政策實施對農業高質量發展的影響效果。另外，由于農業規模經營是土地流轉政策倡導的方向，而農業規模經營對農業發展具有深刻作用，探尋是否存在“土地流轉政策—農業規模經營效率—農業高質量發展”這一傳導路徑也是本研究的核心關切。

結合上述闡述和研究動機，本文的主要貢獻在于：第一，理論分析農業高質量發展內涵與土地流轉政策對農業高質量發展的影響邏輯；第二，借助連續型雙重差分法探究政策實行對農業高質量發展的影響效果及其異質性；第三，采用中介模型進一步檢視農業規模經營效率是否在土地流轉政策影響農業高質量發展的過程中承擔橋梁作用。

二、理論分析與研究假說

(一)農業高質量發展內涵的理論分析

隨著農業供給側結構性改革的推進和社會主要矛盾的演變，人們對美好生活需要的迫切性更加明顯。因此，農業應由“有沒有”向“好不好”轉變，切實保障農業為人類生存和相關部門提供的生活資料、生產資料的健康和質量。2018年被農業部確定為“農業質量年”，提出農業要高質量發展，推動農業由增產導向轉向提質導向，唱響質量興農、綠色興農、品牌強農主旋律，不斷提高農產品質量安全水平，不斷提升農業質量效益競爭力，加快推進農業轉型升級。除此之外，農業高質量發展應當表現出生產效率提升、產業效益提高以及貿易競爭力增強等特征。生產效率的上升反映了農業經濟增長的提高，產業效益和競爭力的提升則意味著農業產業化水平提升。總體而言，相比于以往粗放式的農業發展階段，在農業高質量發展追尋階段，農業發展不再是單純地追求糧食增產、農業增收等“增量”層面的目標，而是在此基礎之上，還必須滿足 “提質、提效”等多重目標，要保證基本糧食生產穩定和生活水平，也要符合人民對優質農產品的需要，還要強調農業發展綜合效益的全面提升。

(二)土地流轉政策對農業高質量發展影響的理論分析

1.土地流轉政策對農業高質量發展的總體影響

《中發[2010]1號》文件中明確提出，加強農村土地承包管理，穩定完善農村基本經營制度，增強土地承包經營權流轉管理和服務。具體而言，加速培育土地流轉服務組織，協調基層土地承包管理部門，健全土地流轉服務體系，開展信息發布、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等服務，以推動土地流轉進程。然而，已有研究中，土地流轉政策通過推動土地流轉規模擴大而對農業高質量發展的影響主要體現在土地流轉對農業產出效益、農業環境效益與農業技術水平等的影響研究方面。具體地，在農業產出效益方面，土地流轉規模擴大不僅能提高農業生產效率，而且有助于降低農業生產成本。在農業環境效益方面，土地流轉不僅使農業面源污染降低，還使農戶對農業綠色生產方法的采納概率提升。而在農業技術水平方面，在地權穩定的條件下，土地流轉刺激了農業機械技術使用，而且農業機械化服務是農地流轉提高農業收入的重要路徑。由此可見，土地流轉對農業產出效益、農業環境效益和農業技術水平的提升作用已被相關研究證實。然而，農業產出效益、農業環境效益以及農業技術水平也從不同側面體現了農業“增量、提質、提效”的目標，這符合農業高質量發展的要求。所以，土地流轉政策是否對農業高質量發展提升有推動效應？還有待驗證。

2.土地流轉政策對農業高質量發展影響的傳導路徑

政策文件中提出，要按照產權明晰、流轉順暢等要求，加速構建土地流轉有形市場，在依法、自愿、有償流轉的現實基礎上推進多種形式的適度規模經營。因此極有可能存在“土地流轉政策實施—農業規模經營效率—農業高質量發展”這一影響路徑。具體而言，一方面，政策實施驅動下土地流轉促進了適度規模經營。隨著國內農業現代化的推進，國家對農戶培訓工作重視度加強的同時極力倡導農業類專業相關人才投身農業領域，所以農業人力資本不斷下沉至農村地區，形成了種糧大戶、職業農民等一批新型農業經營主體。農村土地流轉至新型農業經營主體手中之后，由于新型農業經營主體的農業知識結構相比普通農戶更加完整，所以更傾向于采納現代農業生產技術和科學的經營管理方式，而這不僅促進了農業分工和專業化程度，還有助于實現推動土地適度規模經營，提高農業規模經營效率。另一方面，適度規模經營推進了農業高質量發展進程。一是適度規模經營有助于節省土地種植成本，對于農業生產效率具有極大的提升空間；二是相比土地流轉之前的零碎化、粗放式經營方式，農業適度規模經營方式使得投入要素配比更加趨于科學化，尤其是化肥等污染性要素減量增效明顯，有助于提高資源配置效率和農業環境效率；三是土地規模經營促使農業經濟以農機作業服務為主，有利于實現農業資本化路徑 ，提高了農業部門的資本有機構成。所以，適度規模經營一定程度上推動了農業向全面“增量、提質、提效”的目標邁進而實現農業高質量發展。總體而言，政策實施驅動下的土地流轉通過提高農業規模經營效率而進一步實現農業高質量發展。

鑒于以上討論，本文提出以下待檢驗研究假說：

假說1：土地流轉政策實施對農業高質量發展具有推動作用。

假說2：土地流轉政策實施后，通過提升農業規模經營效率而間接推動農業高質量發展。

三、研究設計

(一)模型識別

據前文分析，《中發[2010]1號》文件明確指出要推廣使用土地流轉合同標準文本，在此基礎之上造成了2010年前后土地流轉規模的顯著差異，同時由于政策實施在空間上往往存有異質性，這意味著該項土地流轉政策可作為一項自然實驗而形成了政策效應評估的研究空間。鑒于此，該文借助連續型雙重差分法估計土地流轉政策對農業高質量發展的影響效果，與二值型虛擬變量區分處理組和控制組情形不同的地方在于，連續型DID可直接使用連續變量來區分處理組和控制組。具體而言，本文使用“土地流轉規模”這一連續變量區分處理組(土地流轉規模大的樣本)和控制組(土地流轉規模小的樣本)。事實上，雙重差分法并非局限于使用二值虛擬變量區分處理組和控制組的刻板印象，其實連續型DID較之二值型雙重差分法非但不會改變原有性質，反而可以呈現更為豐富的樣本異質性和避免主觀設定處理組和實驗組可能出現的偏差。就如在本研究中，土地流轉政策并不是流轉與非流轉的問題，而是流轉規模大還是流轉規模小的問題。鑒于此，為了識別土地流轉政策對農業高質量發展的影響，本文構建的連續型DID模型如式(1)所示：

(1)

(二)變量說明

1.被解釋變量

農業高質量發展水平()。根據前文理論分析并借鑒相關研究，本文先從“增量、提質、提效”三重目標層面構建農業高質量發展的評價體系(見表1)，再選用熵值法對農業高質量發展水平進行測度，值越大代表農業高質量發展水平越高。

表1 評價指標體系

2.解釋變量

(2)中介變量：農業規模經營效率()。該項指標應當反映農業勞動力、農業經營面積等投入與農業產出之間的科學配比關系。借鑒相關研究中的做法，先以第一產業從業人員數與農作物播種面積為投入變量，農業總產值為產出變量，并利用DEA-Malmquist模型計算全要素生產率(全要素生產率=規模效率指數Sech×純技術效率指數×技術進步效率指數)的方法進行測算，再將測算結果中的規模效率表征農業規模經營效率。

(3)控制變量。除了土地流轉政策影響農業高質量發展水平之外，還需要控制其他因素對農業高質量發展的外生干擾。選擇如下控制變量：①地方財政農林水事務支出與地方財政一般預算支出來控制財政支農水平()對農業高質量發展的影響；②選取城鎮人口與鄉村人口的比值來反映城鎮化水平()；③使用農村人均受教育年限衡量農業人力資本()；④利用第二、三產業產值總和與第一產業產值的比重反映產業結構升級()；⑤使用人均村莊道路橋梁建設投入衡量農村交通建設能力()；⑥采用各個省份的地形起伏度表征農業自然稟賦條件()；⑦選用各個省份年平均氣溫來衡量氣候變化()。

(三)數據說明及描述性分析

本文通過利用2005—2019年全國30個省市區(由于西藏自治區、港澳臺等地區數據缺失嚴重，故予以剔除)的面板數據來評估土地流轉政策對農業高質量發展的推動效果。其中，農業高質量發展水平測算的相關原始數據來自于國家統計局網站和EPS數據庫、《中國人口和就業統計年鑒》、《中國環境統計年鑒》、《中國城鄉建設數據庫》等；土地流轉規模和家庭承包經營耕地面積相關數據來自于《全國農村經濟情況統計資料》《中國農村經營管理統計年報》，農業規模經營效率相關數據來自國家統計局和《省級統計年鑒》；財政支農水平、產業結構升級和城市化水平的相關數據來自國家統計局；第一產業從業人員數的數據來自各個省級統計局網站公布的《省級統計年鑒》；農業人力資本原始數據來自《中國人口和就業統計年鑒》；地形起伏度的數據根據封志明等研究中的方法獲得；氣候變化原始數據來自中國氣象數據網。針對個別數據存在缺失的情況，采用移動平均法補齊。另外，相關變量的描述性統計結果如表2所示。

表2 描述性統計結果

四、結果分析

(一)基準回歸分析

根據式(1)估計土地流轉政策對農業高質量發展的影響效應，估計結果如表3所示。在基準回歸之前，先通過方差膨脹因子檢驗發現各個解釋變量的值均低于4.23，故可排除解釋變量之間的多重共線性問題。具體而言，在表3中，第(1)列、第(3)列和第(5)列分別為普通標準誤、穩健標準誤和Bootstrap重復抽樣1 000次三種情形下的不控制其他解釋變量估計結果，而第(2)列、第(4)列和第(6)列分別為三種標準誤估計情形下納入控制變量的估計結果。通過觀察發現，不論是否考慮同時控制年份效應、省份效應和其他解釋變量，在三種標準誤估計的情形下，土地流轉政策對農業高質量發展的正向影響系數在1%的水平上顯著，其中，控制其他解釋變量時估計系數為0.308，這表明土地流轉政策實施平均提高了30.8%單位的農業高質量發展水平，具有顯著的政策效果。由此，假說1得到驗證。

表3 基準估計結果

另外，其他解釋變量中，三種情形的標準誤估計結果基本較為一致。其中，財政支農水平、城市化水平和農村交通建設能力的提高一定程度上推動了農業高質量發展。

(二)平行趨勢檢驗及動態估計結果：事件研究法

(2)

其中，代表土地流轉政策開始實行當年年份(2010年)的虛設變量；取負數表示土地流轉政策實施前年，正數則表示政策實施后年。本文將政策規范推行前5年和推行后9年設為基準組，圖1描述了估計系數{,,…,,}的變動趨勢及相應的90%的置信區間。容易發現，政策規范實施之前，90%的置信區間之間基本包含了0，所以土地流轉政策對農業高質量發展的影響不顯著，而在政策規范實施之后，90%的置信區間都在0以上的范圍，因此土地流轉政策對農業高質量發展的影響系數開始顯著為正，說明土地流轉政策的實施確實有效推動了農業高質量發展。所以，結果不僅驗證了事前平穩趨勢假設，而且說明政策實施對農業高質量發展的推動效應具有持續性。

另外，表4報告了土地流轉政策實施對農業高質量發展影響的動態估計結果。其中，第(1)～(3)列為未納入控制變量條件下的估計結果，而第(4)～(6)列為納入控制變量的估計結果。通過觀察估計系數與相應的值可知，不論是否納入控制變量，在2010年政策實施之前，土地流轉政策對農業高質量發展的影響系數均不顯著。在政策實施當年，考慮控制變量情形中，土地流轉政策對農業高質量發展的影響仍然不顯著，而在2010年之后，這種正向影響開始呈現逐漸增強的趨勢。整體而言，這表明政策實施之前具有平穩性，而政策實施效果雖然存在一定滯后性，但具有持續性。

圖1 政策實施對農業高質量發展的動態影響

表4 動態估計結果

(三)穩健性檢驗

該部分主要從模型估計結果的穩健性入手，試圖通過排除其他政策干擾、考慮因變量測量誤差、替換核心解釋變量以及改變政策實施時點等方式進行穩健性檢驗，如表5所示。

表5 穩健性檢驗

1.排除其他政策干擾

考慮到相關部門可能提出了一些影響農業高質量發展的其他政策，尤其是2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》推出之后，該項政策文件明確提出實現農村土地三權分置，引導農村土地流轉和促進農業規模經營。因此，剔除2014年之后的樣本數據后重新進行回歸，如表5第(1)列所示。其中，土地流轉政策實施對農業高質量發展的影響系數為0.299且通過1%的顯著性水平。故在排除其他政策干擾的情形下基準估計結果仍舊可信。

2.因變量測量誤差

在使用熵值法測算農業高質量發展水平的基礎之上，同樣依托前文構建的指標體系，進一步采用主成分分析方法對農業高質量發展水平進行測算。初步分析顯示，指標之間的相關系數基本在0.3以上，因此選用主成分分析方法可行。進一步地，將重新測算的農業高質量發展水平作為因變量進行估計，結果如表5第(2)列所示。觀察發現，土地流轉政策實施對重新測算的農業高質量發展的影響系數為0.037且通過1%顯著性水平，這表明基準估計結果可靠。

3.替換核心解釋變量

4.改變政策實施時點

基準估計以是否大于等于2010年的二值虛擬變量作為政策時點變量，出于穩健性考慮，再隨機選擇2008年作為政策時點進行安慰劑估計。如表5中第(4)列所示，當以2008年作為政策時點時，估計系數為0.011且不顯著，所以在2010年之前不存在政策效應，這說明政策時點并非隨機產生，而是由自然事件發展所形成，故基準估計結果可信。

(四)異質性分析

1.區位異質性

一方面，自然地理區位異質性層面，借助式(1)對東、中以及西部三個區位樣本分別進行估計，結果如表6中第(1)～(3)列所示。其中，在東部、中部和西部樣本中，土地流轉政策實行對農業高質量發展的推動作用均極為顯著且通過1%的顯著性水平，不存在明顯差異。另一方面，糧食生產功能區異質性層面，分別對糧食主產區和非糧食主產區樣本進行政策效果評估，如表6中第(4)～(5)列所示。其中，在糧食主產區和非糧食主產區樣本中，土地流轉政策實行對農業高質量發展正向作用分別在5%和1%的水平上通過檢驗，一定程度上表明非糧食主產區的土地政策對農業高質量發展的驅動作用較之糧食主產區更強。事實上，非糧食主產區樣本中多數省份位于西部地區，西部地區人口稀疏并且面積廣闊，農業發展相對落后，土地流轉政策實行之后，通過資源合理配置、成片經營而形成更大的農業發展提升空間。

表6 區位異質性

2.分布異質性

考慮到在農業高質量發展水平不同的樣本中，土地流轉政策對農業高質量發展的影響可能存在差異。進一步借助面板分位數模型對農業高質量發展水平不同分位點下的政策效果進行檢驗，結果如表7所示。總體上，土地流轉政策實施對農業高質量發展的邊際促進作用在0.1、0.25、0.5和0.75的分位點通過1%顯著性水平，并且從0.25分位點開始，這種邊際影響作用逐漸下降，而在0.9的分位點上不顯著。這說明農業高質量發展水平較低的地區較之農業高質量發展水平較高的地區，土地流轉政策對農業高質量發展水平的推動作用更強。這也再次說明政策實施對農業發展落后地區形成的農業進步空間更大。

表7 分布異質性

(五)影響機制探析

前文經驗分析表明，土地流轉政策實施對農業高質量發展具有顯著提升作用，理論部分認為，土地流轉政策實施存在通過提高農業規模經營效率進一步驅動農業高質量發展的影響路徑。據此，在利用式(1)核實了土地流轉政策對農業高質量發展的提升作用之后，為了探究農業規模經營效率在土地流轉政策影響農業高質量發展過程中的傳導作用，借鑒溫忠麟等(2014)的檢驗方法進一步構建式(3)～(4)對農業規模經營效率的中介效應進行檢驗。

(3)

++

(4)

其中，為中介變量農業規模經營效率；為土地政策實施對農業規模經營效率的邊際估計系數；和ω分別為土地流轉政策對農業高質量發展影響的直接效應和間接效應；其他變量、參數與式(1)含義類似。

具體而言，中介效應估計結果如表8所示。首先，土地流轉政策實施對農業高質量發展影響的總效應顯著，估計系數為0.308且通過1%顯著性水平；其次，政策實施對農業規模經營效率影響系數為0.315且在1%水平上顯著；最后，同時將政策變量和農業規模經營效率納入等式右側后估計后發現，政策實施對農業高質量發展影響的直接效應顯著，對應的估計系數為0.196且通過1%顯著性水平，而政策實施對農業規模經營效率的影響系數為0.354且通過1%顯著性水平，所以政策實施對農業高質量發展影響的間接效應約為0.112(0.354×0.315)。至此可認為，農業規模經營效率在土地流轉政策影響農業高質量發展的過程中承擔份額約為36.20%(0.354×0.315/0.308)部分中介作用。所以，土地流轉政策實施確實通過提升農業規模經營效率進一步推動農業高質量發展。因此，假說2得到驗證。

表8 中介效應檢驗

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

本文采用連續型雙重差分模型和中介模型考察了該項土地流轉政策實施對農業高質量發展的影響效果及其異質性與作用路徑。主要結論有：①土地流轉政策實施對農業高質量發展具有顯著推動效應，平行趨勢檢驗分析發現這種推動效應具有持續性，而且前置結論在考慮排除其他政策干擾、因變量測量誤差、替換核心解釋變量以及改變政策實施時點等多重穩健性檢驗下依然成立。②異質性分析發現，政策實施對農業高質量發展的提升作用在東部、中部、西部樣本中不存在明顯差異，但是提升作用在非糧食主產區比糧食主產區的樣本更強，而且農業高質量發展水平分位點越高，政策實施對農業高質量發展的提升作用更弱。這表明政策實施對農業發展相對落后地區所形成的農業進步空間更大。③影響機制分析發現，政策實施通過促進農業規模經營效率提高而進一步推動農業高質量發展水平，并且農業規模經營效率的中介份額約為36.20%。

(二)政策建議

鑒于上述研究結論，本文提出以下政策建議：

第一，堅持貫徹土地流轉政策。研究發現，土地流轉政策實施對農業高質量發展具有持續的推動作用。因此，要堅持和貫徹農村土地流轉政策，深化農村土地三權分置，穩定農地承包權，逐步放活農地經營權，以家庭承包經營方式為主，提倡企業經營、合作經營等多種經營方式；要健全農地流轉經營權登記、確權等制度體系，嚴格規范農地流轉行為，加強對農地流轉的全過程管理與服務效率，從而實現以政策實施驅動農業高質量發展的目標。

第二，靈活調整土地流轉政策。研究發現，政策實施對農業發展落后地區農業高質量發展的推動效果更大。所以，要結合實際情況，靈活地制定和調整土地流轉政策。具體地，要統籌兼顧，不僅要將糧食主產區作為政策實施的重點區域，還要將土地流轉政策實施的重點放在非糧食主產區，更要注重農業發展落后地區的土地流轉政策落地情況，并在政策實行過程中探索出適合不同區域土地流轉政策模式；還要強調政策實施過程中動態管理和問題的及時反饋，從而加強土地政策實施對農業高質量發展的促進作用。

第三，推進農業適度規模經營。研究發現，農業規模經營是土地流轉政策驅動農業高質量發展過程中的重要紐帶。因此，要鼓勵和提倡農業適度規模經營，提高農業經營規模效率。具體而言，大力引進和培訓職業農民、種植大戶等新型農業經營主體，帶動農業規模化進程；發揮城鄉相關就業部門的聯動作用，為土地轉出戶農村閑置勞動力解決后顧之憂；提高農業技術研發資金投入，增加農業生產各個環節的設施設備投入，綜合提升農業發展硬實力和軟實力。以多項措施并舉的方式提高農業規模經營效率，進一步推動農業高質量發展。

第四，保持政策的相對獨立性。由于相關部門在同一規劃期間通常傾向于出臺多項土地流轉政策，但是政策之間很可能存有較多的內容重合。所以，在制定土地流轉政策時應做好預期總結工作，在保證各項政策配合實行的前提條件下還要盡量保持每項政策的相對獨立性，政策之間的過度交叉不僅會降低政策評估效度，而且不利于政策后期的修改與完善，致使政策評估結果對現實指導作用失效。

① 中華人民共和國農業農村部官方網站，http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/nybgz/201002/t20100208_1429976.htm。