以站建城：中小城市高鐵站城建設“熱”背景下的“冷”思考

陸明琦 |周 波 |譚 敏 |

我國高鐵建設走過十余年歷程，根據我國鐵路總公司印發的《中長期鐵路網規劃（2016）》，到2020年，我國鐵路網規模達到150000km，全面連接我國20萬以上人口城市，其中高速鐵路網絡將基本覆蓋省會及50萬人口以上城市，至2018年年中，全國共有各類型高鐵站700余個，基本覆蓋主要人口聚集區，地級、縣級城市高鐵站已超550個。在高鐵建設與中國快速城市化背景下，沿線城市依托高鐵站點進行的站城建設成為熱潮，以站建城的問題開始凸顯，中小城市對高鐵效益的錯誤預估導致站區的規劃建設陷入困境。

為此，2018年5月國家四部委聯合發布了《關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》，特別指出中小城市不宜過高預估高鐵的帶動作用，避免照搬照抄大城市開發經驗，硬造特色、盲目造城。2019年3月，國家發改委在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中提到“收縮型城市”要“瘦身強體，嚴控增量”，而中小城市則是收縮的主體，其特點便是人口流失、產業結構不合理等[1]。以站建城的火熱背景下站區建設頻頻遇冷，警示中小城市應正確評估高鐵對城市發展的影響作用，理性認識當前階段中小城市高鐵站區建設在各個層面上面臨的挑戰，調整規劃戰略，以實現站區的有序建設和城市的有效發展，最大程度實現高鐵的正向作用。

1 宏觀層面的區域競爭遇“冷”

中小城市以站建城從“熱”到“冷”的巨大落差，與高鐵規劃初期對高鐵抱有過高的期望不無關系。從依托于港口、鐵路、高速公路建設的歷史發展經驗來看，這些能夠帶來資源流動的交通設施均成為了城市發展的動力引擎。日本新干線開通后實現了日本東海岸矚目的城市群建設以及國民經濟的快速聯動發展，高鐵對城市本身和區域整體的提升都起到關鍵作用，依托高鐵實現加速城鎮化和經濟增長也與我國當下的發展需求相契合。因此相比大城市，城市發展較為平緩的中小城市對于高鐵的訴求一開始就顯得更為強烈，認為爭取到了高鐵設站就能優先獲得高鐵帶來的發展紅利，尤其是我國中西部欠發達地區，城市發展質量較低[2]，因此高鐵的通過與否也很大程度上影響到市民對該城市未來的發展信心。高鐵線路規劃時期頻頻發生“爭路事件”，湖南邵陽、四川廣安等地市民自下而上倒逼政府“爭高鐵、謀發展”，再例如貴州普安縣站，設站等級較低且與最近的盤州站相隔僅32km，勉強達到高鐵設站的最低間隔要求，爾后雖在滬昆高鐵沿線也爭取到一席設站之位，但每日經停僅有2班次。這些事件可以看出中小城市對于高鐵時代到來的“發展焦慮”，認為高鐵的缺失會導致城市被邊緣化，有高鐵才會有高速發展，在焦慮下的錯誤認識也成為后來高鐵站區規劃中出現賦能過度、定位過高、規模過大等問題的主觀成因。

高鐵建設對城市發展的實踐和研究表明，其并不總是能帶來經濟增長，也可能產生不利影響[3]。在融入高鐵網絡后，大部分中小城市通常難以通過資源要素的正向流動實現高鐵的帶動增長。一方面是低估了開通高鐵后，區域里大城市的輻射影響。高鐵帶來的時空壓縮強化了大城市對周邊中小城市的虹吸作用，使得大城市的極化效應進一步凸顯，中小城市的發展資源在短時間內進一步外流。在人口方面，李迅雷以京滬、滬漢蓉高鐵沿線的中小城市為調查對象，在開通高鐵后，一半以上的中小城市不僅常住人口比重出現下滑，經濟增速也低于高鐵開通前[4]。在就業方面，董艷梅，朱英明對高鐵建設的就業效應進行研究，發現對我國中東部經濟發達地區大城市有著明顯促進作用，對其他地區的中小城市卻呈現不增反降的趨勢[5]。在經濟增長方面，任曉紅通過對我國2006年以來開通高鐵的100萬以下城區人口的中小城市進行高鐵和經濟增長的相關性分析，結果顯示，在短期內高鐵開通和經濟增長并不具備顯著相關性，且對于大部分中小城市，高鐵是否具有正向作用仍不確定[6]。

同時，高鐵對于城市各產業提升也并不均衡。羅能生，蕭楠芳等以我國172個城市為樣本，對高鐵是否可以促進產業優化升級這一問題進行分析（表1），結果驗證了高鐵對產業影響的復雜性，因城市發展條件的不同存在顯著差異[7]。以客運為主的高鐵，是通過知識技術和人群的快速流動來實現對經濟和產業發展的帶動作用，對第一、第二產業的影響有限[8]。不難理解，與以往支撐城市發展的其他交通設施如高速公路、傳統鐵路、空港等相比，高鐵在運輸特性上主要是承擔客運而非貨運的運載需求。出于對安全性的考慮，因此高鐵無法滿足大載重的貨運，在運量上不及傳統鐵路，在靈活性上不及公路運輸，且現有高鐵客站大多并不具備貨運配套設施，多方面的限制下使得高鐵在貨運上并不具備優勢和條件，無法滿足城市物流資源的轉運。高鐵以人為主的運輸特性，對知識密集型的第三產業促進作用更加明顯，而對于第一、第二產業的提升影響較小[9-10]，其最終能否實現有效提升還與城市其他的發展基礎有關。大城市第三產業發達，在產業結構上具備先天優勢，而大部分中小城市第三產業發展滯后，城市產業結構較為單一，因此在高鐵開通后，哪些現有產業可以直接受益于高鐵紅利，未來是否可以依托高鐵實現產業轉型升級，在處理高鐵與產業的關系上，中小城市顯然需要更多思考。

高鐵推動了我國城市整體的發展，但對于中小城市的增長作用并不絕對。宏觀層面，從當下發展階段來看，大城市的虹吸效應進一步加劇了中小城市發展資源的外流，而客流為主的運輸特性短期內也難以使得高鐵給中小城市的產業帶來提升，中小城市的站區建設在宏觀層面上遇“冷”，難享高鐵紅利。

2 中觀層面的站城協作遇“冷”

我國高鐵為新建獨立的鐵路系統，與原有鐵路不完全兼容，因此大部分高鐵站點為新建站。中小城市在城市建成區土地空間有限和高鐵施工建設要求等多重限制下，大多較為經濟地選擇在城市外圍設站，這使得圍繞站點的大規模用地規劃成為可能。以滬昆高鐵沿線的高鐵新城為例（圖1），圍繞高鐵站點的新城規劃面積平均達到了其城市建成區面積的28.3%，而大城市均不到5%，同時中小城市高鐵站與其中心城區的距離普遍達到了10km以上，城站指數普遍大于1甚至更高。中小城市過遠的城站距離對高鐵站點本身使用和站點周邊區域的建設帶來了更多不確定性[11]。對城市發展的影響可以體現在內外兩個方面。

圖1 滬昆高鐵沿線城市高鐵新城面積及城站距離統計

從對外的區域協作來看，中小城市過遠的城站距離導致內部可達性下降，進而影響到區域整體可達性的提升。高鐵壓縮了城市群的時空距離，實現區域半小時、一小時的可達性覆蓋，但區域可達性的計算多以外部可達性為指標，即高鐵站與站的通行時間，并沒有考慮各城市的內部可達性。中小城市公共交通條件有限，站點與市區過遠的距離使得高鐵出行中途外旅行的時間和經濟成本增加，整體可達性受到內部可達性的影響不升反降，高鐵出行喪失優勢，對區域內城市發展要素流動的積極性產生影響。相反，公共交通更為發達且站區位置處于城市中心建成區的大城市則更易受益于區域可達性的增加，加速實現要素的正向流動。

從對內的城站協作來看，過遠的距離也不利于站區與城區的要素交流和功能互補，短期內難以實現空間結構實質性的融合銜接，特別在西部地區，城市建設受地形限制，站區與城區的融合存在更多阻礙。站點的區位條件與周邊的建設存在顯著相關性，特別是在高鐵運行的初期，高鐵站點的區位條件成為其站區有效發展的最重要因素[12]。大部分中小城市在現有城區建設尚未飽和的情況下，建設資源通常會優先向城區流入，受制于時空距離，城區對站區建設的支持也較為受限。而從站區自身來看，以客運為主的運輸特點決定了高鐵主要是依靠人流量來支撐其站區的各項功能，但大部分中小城市的高鐵客流量仍十分有限，加之高鐵客流短暫聚集和快速通過的集散特點，僅通過高鐵站點的交通功能難以實現對站區人流量的支持。因此，不僅快速通過的有限客流無法支撐站區的有效建設，過遠的城站距離也不利于站區與城區發展的有效協作，內部可達性的劣勢更影響到城市資源流動的積極性，中小城市高鐵站區建設在中觀層面上遇“冷”。

3 微觀層面的站區定位遇“冷”

中小城市對高鐵的過度期待，使得“高鐵即發展”的思維預設在高鐵站區的規劃實施層面被放大，具體問題表現在站區的規劃定位、功能結構以及建設模式上的過度賦能。在規劃設計上，由于我國高鐵是以國家為建設主體，建設周期短，建設里程長，覆蓋范圍廣，與國外現有的建設經驗存在國情區別，對于中小城市，尚無太多非常契合的案例經驗以供借鑒。因此，中小城市高鐵新區在前期規劃時，對用地規模、規劃定位和用地功能占比等相應指標的論證，通常輔以對比國內外同等能級城市的建設經驗和模式來進行確定。但這個過程中容易忽略城市自身發展條件的差異，譬如我國東部沿海城市經濟發展較好，城市群的協作程度高，產業結構更為合理，與西部欠發達地區城市發展情況差別較大，若不從自身實際條件出發，忽略外部因素，盲目借鑒其規劃模式和用地指標，便難以避免地產生前期規劃的錯誤預估和模式經驗的誤導式傳遞，使得規劃脫離實際發展情況，最終建設成效難以保障。

在站區的功能定位上，容易發生定位過高而導致用地過度賦能的現象，典型表征為圍繞站點進行雙路規劃的大規模商業用地。中小城市站區由于設站等級和建設條件的限制，通常站房只設計為單側出入口。而不少中小城市的高鐵站區采用軸線式、核心式的布局規劃，強調圍繞站點的發展模式，將站點前后區域的功能都進行了強化（圖2），甚至忽略地形條件，力圖實現貫穿鐵路的對稱發展。曹陽，李松濤通過對河南省7個地級市高鐵站區的發展形態特征進行統計，結果表明站區正面為有效的發展區域，而背面尚沒實現有效發展[13]。從我國北京、上海、廣州等大城市已建成的鐵路站點周邊用地性質來看，即使在設置了兩側進站口，其商業、公服用地也呈現較為明顯單側集中特征，大城市對于站區的對稱發展尚且謹慎，中小城市在城站距離較遠且設站等級較低的情況下，要克服橫跨鐵路的雙面式發展更加難以實現，用地規劃的高估使得站區建設的使用上很難達到預期。

圖2 中小城市站區的對稱式布局與大城市站區的單側式布局

在開發模式上，中小城市的站區開發容易受到多方影響。高鐵站區的開發包含政府性主體、市場性主體和社會性主體[14]。社會性主體一般難以直接參與規劃建設，政府是站區發展中重要的影響主體，有著協調作用。但在中小城市站區的實際開發中，市場性主體才是主要參與者，政府通過便宜出售土地同時輔以優惠政策，借助市場資金完成站區的開發建設，因此對于中小城市來說，往往政府性主體并不總是擁有最高話語權，在實際的開發建設中會因對市場性主體的資金依賴產生不同程度的妥協退讓，從而可能會導致站區開發的不可持續性。

規劃過程中對高鐵站區的功能定位、用地規模缺乏嚴謹論證，忽略了城市實際發展條件導致站區過度規劃，在開發過程中由于市場性主體的趨利性造成規劃偏離，種種原因最終使得中小城市高鐵站區建設在微觀層面上遇“冷”。

從三個層面的分析來看，中小城市對高鐵的熱切期待在城站建設上遇“冷”，是外部區域環境和內部城市條件共同作用的結果。從外部來看，中小城市在高鐵區域協作中容易受到大城市虹吸效應的影響，同時由于高鐵運輸的特殊性，對中小城市現有產業結構條件下的支持較為有限，加之內部可達性不足，依托高鐵的城市發展具有不確定性。從內部來看，過遠的城站距離使得站區難以與城區實現協作建設，空間結構的銜接受制，而中小城市高鐵較少的客流量也難以對站區形成有效的支持。在開發建設中，站區規模過大和賦能過度的問題使得開發不可持續，中小城市面對市場性主體的參與，對站區建設的話語權難以自始掌握，建設成效難以保障。隨著我國高鐵的全面建設，以站建城的問題凸顯，特別是發展基礎較為薄弱的城市面臨著更多挑戰，需要特別謹防高鐵帶來的負面影響。高鐵時代的到來給中小城市帶來的不僅是新的機遇，還有挑戰，也對新時代的城市發展戰略和規劃建設提出了新要求。

4 中小城市高鐵站城建設的御“冷”對策

高鐵建設對我國城市發展的意義非凡，沿線城市也必將會因高鐵實現整體提高，但我國中小城市眾多，且發展條件各異，站區建設受到諸多挑戰，若不能正確認識自身的發展條件和高鐵的客觀效應，很容易使得以高鐵謀發展的愿景變為桎梏。基于上述對中小城市高鐵站區發展遇“冷”現狀和成因的分析梳理，提出對策建議。

一是把握城市自身優勢特點，增強與高鐵的契合程度。目前，我國各省市的產業結構表現出趨同態勢，全國城市經濟活動的同質化特征逐漸明顯，尤其是西部城市的產業結構趨同程度最大[15]。總的趨勢來說，高鐵使得資源要素交換進一步加快，區域內的城市分工將會重塑并進一步細化加深。理性認識高鐵與城市發展的關系，以區域視角來思考高鐵對城市的意義，深入分析城市能級及自身的資源優勢特點，審慎評估高鐵對于城市可能會帶來的正負面影響，及時調整發展策略，積極考慮與現有產業的聯動，合理制定高鐵站區規劃，尋求差異化發展。同時積極尋求各城市部門的交流協作，形成資源優勢互補的城市發展戰略，在頂層設計上為區域聯動提供制度保障，最大程度發揮高鐵的正面作用。

二是處理好城站關系，重視并彌補因高鐵站點區位不便帶來的影響。中小城市在高鐵設站區位處于被動的條件下，需要重點通過加強城市和站區的聯系來彌補可達性不足和功能銜接上的劣勢。在城市層面的交通上加強與市區的聯系，優化市區與高鐵站點的通達性，減小內部可達性不足對整體可達性的影響。在城鎮群層面上，高鐵作為城市及周邊城鎮的對外出行窗口，可以通過加強高鐵和客車的聯運，增加城市周邊各城鎮通達的便捷程度，強化高鐵的交通節點價值，使高鐵的服務范圍和服務效率實現最大化，通過提高高鐵站點的使用頻率、增加站區人流的方式，以站點帶動站區建設，最終促進實現站區、城區空間的有效結合。

三是理性規劃，有序開發，多方合力保障建設的可持續性。大部分中小城市高鐵站多以過境線路為主，客流小且站房等級低，因此不可盲目模仿大城市圍繞大型樞紐站區的規劃建設模式。在站區的規劃定位上，首先從區域層面結合城市資源優勢，以避免同質化的視角找準站區定位，合理確定站區規模與功能，考慮與城市發展的銜接以及預估站點未來客流增長情況，理性評估站區發展的支撐要素，整合城市產業資源，優先考慮高鐵偏好型產業，如旅游、教育等服務業。在站區的開發側重上，優先考慮強度適中、用地功能混合的開發策略，中小城市因站點等級低，其站區的圈層開發范圍也應該相應縮減，圍繞站點進行功能布局，強化站點與站區的聯系。此外，還需完善站區基礎設施建設和公共配套資源，增強站區吸引力，為后續發展打好基礎。在站區的運作模式上，發揮政府性主體的主導作用，尋求與市場性主體形成良性的增長聯盟，在管理機制上學習發達成熟地區的先進經驗，在頂層設計上制定有利保障站區開發建設的相關政策措施，對站區開發時序及時靈活調整。同時積極聽取各方意見，強調公眾參與，發揮各方主體的主觀能動性。

結語

高鐵建設作為我國重要的發展戰略，未來將繼續增強我國各區域的溝通聯系，也將持續影響并改變著區域及沿線城市的格局，成為城市新的增長點。高鐵站區的正確規劃是必要的，從目前來看，高鐵對沿線中小城市并沒有實現一致的帶動作用，圍繞高鐵站點的新城規劃建設問題頻現，中小城市以站建城的現象從“熱”到“冷”，對高鐵的認識逐漸趨于理性，站區規劃建設也將迎來回歸式升級。從三個層面分析了中小城市高鐵站區建設遇“冷”的成因，并從區域層面、城市層面和站區層面提出對策建議，以期對我國中小城市站區建設的可持續發展提供思路

借鑒。

資料來源：

表1：根據參考文獻[6]繪制；

圖1：作者自繪；

圖2：規劃底圖來源于各地方政府網站。