美國城市空間增長邊界管控的經(jīng)驗(yàn)與啟示
——以西雅圖大都市區(qū)為例

李 純 |王智勇 |沈清基 |

經(jīng)歷改革開放三十年的快速城鎮(zhèn)化之后，中國的城市空間增長進(jìn)入到了轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，從追求城市的快速擴(kuò)張轉(zhuǎn)為空間品質(zhì)的提升[1]。2006年的《城市規(guī)劃編制辦法》即提出城市空間增長邊界（Urban Growth Boundary，UGB）的概念[2]。之后，2015年的中央城市工作會議中指出“要根據(jù)城市情況有區(qū)別地劃定開發(fā)邊界，特大城市、超大城市要劃定永久性開發(fā)邊界”[3]。在2014年北京、上海、南京、貴陽等14個試點(diǎn)城市劃定開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)城市開發(fā)邊界劃定工作[4]。2019年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，強(qiáng)調(diào)了從“發(fā)展型”規(guī)劃轉(zhuǎn)向“管控型”規(guī)劃的新模式[5]。然而在陸續(xù)開展的城市空間增長邊界劃定與實(shí)施的過程中，出現(xiàn)了城市開發(fā)邊界的劃定過于“剛性”、配套政策缺乏協(xié)同性和統(tǒng)籌性等多重問題[6]。

城市空間增長邊界原是為了遏制城市蔓延，首先在美國采用的一種城市用地管理政策工具[1]。坐落于華盛頓州（State of Washington）的西雅圖大都市區(qū)（Seattle Metropolitan Region）即是美國歷史悠久的城市空間增長邊界實(shí)踐地區(qū)。西雅圖大都市區(qū)位于美國西北部太平洋沿岸，是美國西北部商業(yè)、文化和科技中心，以及旅游和貿(mào)易的港口城市。西雅圖大都市區(qū)由金縣（King Cou nt y）、斯諾霍米什縣（Snohom ish County）、皮爾斯縣（Pierce County）和基沙普縣（Kitsap County）組成，總面積16300km2（圖1）。西雅圖大都市區(qū)的核心區(qū)域則以沿普吉特灣（Puget Sound）的南北城鎮(zhèn)帶為主，包含5個大都會城市（西雅圖、貝爾維尤、塔科馬、埃弗里特、布雷默頓）、14個核心城市、18個大城市和46個小城市（圖2～3）。其中，西雅圖大都市區(qū)的中心縣——金縣，早在1964年就提出關(guān)于城市空間增長邊界的綜合管理措施，并取得了積極的成效[7]。

圖1 西雅圖大都市區(qū)分區(qū)范圍圖

圖2 西雅圖大都市區(qū)城鎮(zhèn)空間分布圖[8]

西雅圖大都市區(qū)的城市空間增長邊界工具箱，包括轉(zhuǎn)換、購買發(fā)展權(quán)益與土地信托等手段，其創(chuàng)造了生態(tài)用地保護(hù)與土地所有者的意愿兼顧的機(jī)會。研究西雅圖大都市區(qū)的城市空間增長邊界綜合管控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于對現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定與管理提供參考與借鑒。

1 保障體系：政策法規(guī)與管理機(jī)構(gòu)的建立

1.1 金縣早期的綜合政策計劃

自1964年，金縣采取了一項(xiàng)具有里程碑意義的綜合政策計劃，提出“以城市為中心發(fā)展”的目標(biāo)，為區(qū)域的空間增長控制奠定基礎(chǔ)。在1979年，金縣政府意識到農(nóng)業(yè)土地的減少。當(dāng)?shù)剡x民隨即通過了發(fā)行5千萬美元發(fā)展權(quán)益?zhèn)沟?2.6km2的土地得以被縣政府收購[9]。1985年的金縣綜合政策計劃進(jìn)一步拓展并調(diào)整了土地保護(hù)的目標(biāo)，新增了包括關(guān)于城市空間增長邊界的條例。金縣早期的城市空間增長邊界的制定旨在引導(dǎo)人口在規(guī)定的城市范圍內(nèi)增長。

1.2 華盛頓州《增長管理法案》

由于人口增長造成的問題同時困擾著華盛頓州的許多城市和地區(qū)，1990年華盛頓州在延續(xù)了金縣先前的經(jīng)驗(yàn)成就的基礎(chǔ)上，開始實(shí)行嚴(yán)格的土地管理法案并批準(zhǔn)了《增長管理法案》（Growth Management Act，GMA）。《增長管理法案》提出抑制城市無序蔓延、保護(hù)生態(tài)敏感區(qū)和自然資源，且不降低生活質(zhì)量并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)[10]。《增長管理法案》強(qiáng)調(diào)各級規(guī)劃與行動之間的連續(xù)性，因此地方政府之間以及各下屬部門之間必須在華盛頓州社區(qū)貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（The Department of Community Trade and Economic Development，CTED）的框架中協(xié)調(diào)矛盾、達(dá)成共識[11]。《增長管理法案》通過推動城區(qū)中心地區(qū)的發(fā)展，提高大都市區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)績效。根據(jù)預(yù)測，盡管城市中心地區(qū)僅占了城市空間增長邊界范圍內(nèi)約3%的土地，卻在2040年容納多于25%的人口增長和40%的工作崗位[12]。

1.3 跨區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

普吉特海灣地區(qū)委員會（Puget Sound Regional Council，PSRC）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌普吉特灣區(qū)四個縣組成的西雅圖大都市區(qū)的規(guī)劃組織、開發(fā)政策、交通規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增長管理等方面。普吉特海灣地區(qū)委員會由全體委員大會、執(zhí)行理事會、運(yùn)營理事會、增長管理政策理事會、交通政策理事會和西雅圖大都市區(qū)核心區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理事會組成[13]。四個縣的首席官員以及下屬城市的市長、部落首領(lǐng)等民主選舉的代表，在一年一度的全體大會中對重大決定進(jìn)行投票。同時，民間組織也會參與到增長管理政策理事會、交通政策理事會和西雅圖大都市區(qū)核心區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理事會三個具體部門中，以表達(dá)公眾的利益訴求。

圖3 西雅圖大都市區(qū)內(nèi)不同等級城市分布圖

2 土地綜合管理：城市空間增長邊界及其補(bǔ)充工具

2.1 西雅圖大都市區(qū)城市空間增長邊界的劃定與管理

城市空間增長邊界的劃定是由公開的規(guī)劃程序制定的而非單純的技術(shù)定義。首先，邊界的劃定需綜合分析服務(wù)容量、土地容量和州經(jīng)濟(jì)管理辦公室提供的未來20年的人口預(yù)測。其次，邊界范圍需要足夠大，不僅僅要保證未來的發(fā)展，而且要確保土地供給不會嚴(yán)苛，導(dǎo)致土地價格上漲最終引發(fā)房價過度上升。而如果邊界太過于寬松或經(jīng)常調(diào)整，提高中心城區(qū)建筑密度的目標(biāo)便很難實(shí)現(xiàn)。圖4可以看出，城市空間增長邊界的劃定在合并的城市區(qū)域周邊劃定的邊界創(chuàng)造了一個連綿不斷的范圍，只有極少數(shù)城市在范圍以外。未合并的地區(qū)在連綿不斷的邊界附近但不在邊界以內(nèi)的也是區(qū)域城市范圍的一部分。

圖4 西雅圖大都市區(qū)城市增長邊界范圍圖

2.2 發(fā)展權(quán)利的購買與轉(zhuǎn)讓

發(fā)展權(quán)購買（Purchase Development Rights，PDR）是阻止城市空間蔓延的第二類工具。發(fā)展權(quán)購買計劃是為了保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，避免其轉(zhuǎn)化為住房或商業(yè)發(fā)展的用地，并通過限制發(fā)展?jié)摿拖蜣r(nóng)民提供差額資金[14]。此外，發(fā)展權(quán)購買的機(jī)制有助于促進(jìn)和加強(qiáng)城市中心城區(qū)的發(fā)展，防止城市蔓延擴(kuò)張[15]。縣級行政單位補(bǔ)貼農(nóng)田所有者保持農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)損失。而作為回報，農(nóng)業(yè)用地上設(shè)置了保護(hù)地役權(quán)，維持了農(nóng)業(yè)活動。

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓（Transfer Development Rights，TDR）的工作方式類似于發(fā)展權(quán)購買，以便將空間發(fā)展從農(nóng)田轉(zhuǎn)移到更高密度的城市地區(qū)。在釋放區(qū)的土地所有者出售他們的權(quán)利給接收區(qū)的土地開發(fā)商以開發(fā)土地。從而增加土地所有者的收入并保留土地的用途，在財產(chǎn)保護(hù)的基礎(chǔ)上保護(hù)地役權(quán)。釋放區(qū)在農(nóng)業(yè)或農(nóng)村地區(qū)，而接收區(qū)在城市空間增長邊界的范圍內(nèi)即可在該縣簽訂發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。接收區(qū)必須連接公共供水服務(wù)系統(tǒng)且不得對資源和環(huán)境敏感地區(qū)造成損害標(biāo)準(zhǔn)。至2016年，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓已經(jīng)保護(hù)了744.6km2的林地和農(nóng)田[16]。

2.3 非盈利的土地信托組織

土地信托組織直接購買土地，并將土地預(yù)留給特殊用途。目前土地信托組織在西雅圖大都市區(qū)大約擁有89km2的土地。雖然其并非主要的保護(hù)手段，卻在保護(hù)具有重要意義的敏感性土地上發(fā)揮了重要作用。土地信托組織必須以市場價購買土地，而具有雄厚資金支持且獲得土地捐贈的土地信托組織則設(shè)法購買并保護(hù)有重要價值的土地。華盛頓山地—海灣綠道（Mountain to Sound Greenway，MTSG）即是土地信托組織運(yùn)營的代表案例。華盛頓山地-海灣綠道項(xiàng)目的實(shí)踐表明，土地信托組織和城市空間增長邊界緊密配合可以保障土地的成本不會過度上升（圖5～6）。

圖5 華盛頓山地—海灣綠道范圍與土地權(quán)屬圖

3 新的挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)增長帶來的負(fù)面效應(yīng)

3.1 人口持續(xù)聚集，生態(tài)保護(hù)壓力增加

西雅圖大都市區(qū)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長和土地開發(fā)，給城市空間增長邊界外部的土地保護(hù)帶來壓力。在2012年—2017年，西雅圖大都市區(qū)人口增加了約32.4萬[17]。根據(jù)美國人口普查局在“人口預(yù)測計劃（2010—2016）”中的數(shù)據(jù)顯示，西雅圖人口增長的在全美位列第九。預(yù)計到2050年西雅圖大都市區(qū)的人口將再增長180萬，達(dá)到600萬人口，由此帶來對住房和商業(yè)更高的需求。新增的住房大多建設(shè)在城市增長區(qū)內(nèi)，但農(nóng)村地區(qū)仍然有發(fā)展（表1）。

表1 2010年—2015年批準(zhǔn)的單位住宅 （單位：hm2）

城市開發(fā)也破壞了開放空間，使得開放空間周邊的土地進(jìn)一步衰退。目前的規(guī)劃框架內(nèi)較少考慮區(qū)域開放空間或流域環(huán)境。在城市空間增長邊界范圍內(nèi)，從2006年—2013年，有36km2的樹木覆蓋層被損失。土地覆蓋數(shù)據(jù)顯示，1996年—2011年，城市和農(nóng)村（非林業(yè)）的森林覆蓋率分別下降4%和2%[12]（圖7）。

圖6 華盛頓山地—海灣綠道的自然景觀

圖7 1992年—2011年建成區(qū)土地變化圖

3.2 保護(hù)資金缺乏，土地價值迅速提升

土地價格不斷上漲，也使得購買土地和保護(hù)地役權(quán)更具挑戰(zhàn)性。自1950年以來，西雅圖大都市區(qū)已經(jīng)損失了60%的農(nóng)田[18]。在2012年的最后一次農(nóng)業(yè)普查期間，該地區(qū)大約75%的農(nóng)民報告顯示其收入低于維護(hù)農(nóng)業(yè)活動的成本（圖8）。老年的農(nóng)民將土地出售給開發(fā)商以獲得其退休的生活收入。隨著農(nóng)田變得分散，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施將變得更加昂貴。農(nóng)民和鄰近的非農(nóng)業(yè)居民之間產(chǎn)生沖突，特別是在城市建設(shè)侵入農(nóng)業(yè)區(qū)的地區(qū)，出現(xiàn)了關(guān)于農(nóng)場氣味和噪音等問題的糾紛。

圖8 2012年農(nóng)場報告凈收益的百分比

4 綜合應(yīng)對：基于“生態(tài)共識”的彈性管制

4.1 生態(tài)系統(tǒng)價值評估，區(qū)域空間治理納入各級規(guī)劃

普吉特海灣地區(qū)委員會編制跨區(qū)域的多項(xiàng)協(xié)同規(guī)劃，為當(dāng)?shù)匾?guī)劃和實(shí)踐信息提供資源和服務(wù)，目前已編制多項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，如“2040年遠(yuǎn)景規(guī)劃”、“區(qū)域開放空間保護(hù)規(guī)劃”等。西雅圖大都市區(qū)規(guī)劃了一個全區(qū)域的開放空間網(wǎng)絡(luò)，并確定網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的需求。為了支持開放空間保護(hù)，該地區(qū)的行政單位應(yīng)將地區(qū)開放空間網(wǎng)絡(luò)的各個方面納入當(dāng)?shù)氐挠媱澓驼摺ＨA盛頓大學(xué)綠色期貨實(shí)驗(yàn)室基于流域開放空間戰(zhàn)略（Regional Open Space Strategy，ROSS）流程提出開放空間的InVEST模型工具，協(xié)助政府和公眾認(rèn)識到自然景觀和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的真實(shí)經(jīng)濟(jì)價值，并對資金和預(yù)算支出的優(yōu)先順序給出建議[16]。

4.2 鼓勵部分地區(qū)增長，城市空間增長邊界工具持續(xù)推行

通過支持和鼓勵某些地區(qū)的增長和發(fā)展，緩解開放空間網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展壓力。在區(qū)域范圍內(nèi)，城市空間增長邊界是保護(hù)區(qū)域開放空間的有力工具（圖9）。“2040年遠(yuǎn)景規(guī)劃”的區(qū)域增長戰(zhàn)略和互補(bǔ)的多元化規(guī)劃政策，為管理整個區(qū)域的增長和保護(hù)開放空間服務(wù)提供進(jìn)一步支持。特別是城市土地利用的目標(biāo)和政策，有助于該地區(qū)適應(yīng)未來增長并限制農(nóng)村土地的發(fā)展壓力。維持目前的城市空間增長邊界是維護(hù)區(qū)域性開放空間網(wǎng)絡(luò)和限制大部分網(wǎng)絡(luò)發(fā)展壓力的關(guān)鍵戰(zhàn)略。

圖9 西雅圖大都市區(qū)四縣的土地面積變化

4.3 購買保護(hù)地役權(quán)，實(shí)現(xiàn)重要棲息地長期保護(hù)

雖然城市空間增長邊界有助于減少開放空間網(wǎng)絡(luò)部分的發(fā)展壓力和緩慢轉(zhuǎn)換，但僅憑此還不足以全面保護(hù)開放空間。在沒有長期保護(hù)的區(qū)域開放空間網(wǎng)絡(luò)中，大約有36km2的關(guān)鍵棲息地。關(guān)鍵棲息地為諸如鮭魚等物種提供了“庇護(hù)所”，這些物種對環(huán)境敏感，例如樹冠層等微環(huán)境的變化[19]。長期保護(hù)土地的重要工具即保護(hù)地役權(quán)。保護(hù)地役權(quán)是從愿意的土地所有者處購買土地開發(fā)類型的產(chǎn)權(quán)，同時將大部分產(chǎn)權(quán)留給土地所有者。

5 討論：對當(dāng)今中國的啟示

5.1 配套城市空間增長邊界的聯(lián)動工具

在城市空間增長邊界劃定實(shí)施的試點(diǎn)城市中，普遍面臨著如何協(xié)調(diào)邊界線劃定的“剛性”與管理的“彈性”之間關(guān)系的問題[5]。過于嚴(yán)苛的“一刀切”政策忽略了實(shí)際情況的復(fù)雜性給現(xiàn)實(shí)的管控帶來壓力，而過于寬松的管理使得邊界線的實(shí)施停留在規(guī)劃藍(lán)圖中。除了通過規(guī)定時間段、規(guī)定閾值對城市空間增長邊界進(jìn)行修正以外，西雅圖都市區(qū)還配套了一系列城市空間增長邊界的輔助工具，包括發(fā)展權(quán)益的購買、轉(zhuǎn)換和土地信托機(jī)構(gòu)對重點(diǎn)地區(qū)的主動購買。這些城市空間增長邊界的聯(lián)動工具結(jié)合了現(xiàn)實(shí)需求，彌補(bǔ)了人為和純空間技術(shù)劃定邊界的缺陷。在中國新一輪國土空間規(guī)劃中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定是國家推動生態(tài)文明建設(shè)的一個重要的環(huán)節(jié)，亟需配套相應(yīng)的工具聯(lián)動管控。在保證城市空間增長邊界長期性、穩(wěn)定性和權(quán)威性的同時，實(shí)現(xiàn)靈活多變的城市空間增長邊界綜合治理辦法，以免激化局地的發(fā)展權(quán)益矛盾與沖突。

5.2 建立跨區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

西雅圖大都市區(qū)與中國諸多大城市類似，均面臨著人口快速聚集所帶來的空間上的發(fā)展與保護(hù)的矛盾關(guān)系。西雅圖大都市區(qū)在普吉特海灣地區(qū)委員會的協(xié)調(diào)下，通過定期的、多形式的會議與談判，凝聚共識、協(xié)同行動，建立了區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的基本框架。目前中國國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”的劃定，大多是各行政區(qū)劃內(nèi)的自主行動。也因此，現(xiàn)有的城市空間增長邊界的劃定囿于行政區(qū)邊界，是不連續(xù)的片段式邊界線。而大型生態(tài)系統(tǒng)，如黃河、長江為代表的河流生態(tài)系統(tǒng)等，大多橫跨多個行政單位，因此有必要學(xué)習(xí)西雅圖大都市區(qū)的做法，建立跨區(qū)域的平臺機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可以從更宏觀的區(qū)域維度協(xié)調(diào)各行政單位的規(guī)劃和治理，避免造成城市空間增長邊界規(guī)劃上的不連續(xù)，管控要求的矛盾。

5.3 創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)的制度轉(zhuǎn)型

西雅圖大都市區(qū)在土地綜合管理時提倡用保護(hù)地役權(quán)代替土地產(chǎn)權(quán)的直接購買，從而降低政府在土地保護(hù)上的財政支出。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是限制供役地開發(fā)的地役權(quán)，其目的通常是為了保護(hù)不動產(chǎn)的自然、風(fēng)景、歷史或者開闊空間的價值，因此其具有單純的公益性[20]。長期以來，我國環(huán)境保護(hù)主要采取的即是“命令與控制”式的直接規(guī)制手段，一定程度上忽視了環(huán)境保護(hù)中的各種利益沖突和利益平衡。因此，可以嘗試在部分城市試點(diǎn)引入保護(hù)地役權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理手段。同時，在《環(huán)境保護(hù)法》中增加保護(hù)地役權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)制度的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

資料來源：

圖2：參考文獻(xiàn)[8]；

圖4：作者根據(jù)普吉特灣地區(qū)開放空間保護(hù)規(guī)劃（https://w w w.psrc.org/our-work/regionalopen-space-conservation-plan）改繪；

圖5：作者根據(jù)華盛頓山地-海灣綠道地圖（https://mtsgreenway.org/explore/map/）改繪；

圖6：2018年作者于西雅圖拍攝；

圖7：2017年美國大氣海洋管理局（NOOA）土地覆蓋變化分析；

圖8～9：作者根據(jù)美國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)繪制；

表1：作者自繪，數(shù)據(jù)部分來源于2017年普吉特海灣地區(qū)委員會公布數(shù)據(jù)；

文中其余圖片均為作者自繪。