城鄉融合與鄉村振興互促互進

肖金成

城鄉融合既是手段，也是目標。

討論城鄉融合，首先應明確“城”的涵義是什么、“鄉”的涵義是什么。我認為，“城”指的是城市和城鎮，“鄉”指的是農村，這是兩種不同的人類居住生活的聚落形態。城市和城鎮是以主要從事第二、三產業為主的人口聚集區。農村是從事農業生產為主的勞動者也就是農民聚居的地方。農業必須依托耕地，農民種田不能離耕地太遠，所以，農民居住的村莊一般是分散的，規模也不可能很大。但城市和農村本就是連在一起的。農村除特殊情況外一般分布城市周邊，城市不能離開鄉村，鄉村也不能離開城市。

農民生產糧食和其他農產品，除自己和家屬消費外，銷售到城市和城鎮，消費者主要在城市。城市和城鎮生產的工業品，農村居民也是消費者，城市和農村形成了比較穩定的交換關系。當然，隨著城市規模的不斷擴大和交通條件的根本轉變，城鄉交換關系的范圍已成倍地擴大了。我國現在城鎮化水平已超過60%，意味著有9億人左右居住在城市和城鎮，只有5億人左右居住在農村。1979年，全國10億人，居住在城市和城鎮的人口只有2億人左右，居住在農村的人口8億人左右。考慮到這些變化，城鄉關系已發生了根本的變化。討論城鄉融合，必須立足于這一基本情況，不能拿40年前的思維分析當前的問題。

城鄉融合首先需要制度的一體化

城鄉二元結構是指制度上的二元結構，主要包括戶籍二元結構、土地二元結構、社會保障二元結構、規劃的二元結構和交通的二元結構。

我國的戶籍制度分為城市戶籍和農村戶籍。現在我國有將近3億的農民工，他們進城務工、經商，很多人已經在城市工作幾十年了，但是農民工的身份和稱呼并沒有改變，只是因為他們是農村戶籍，農民工的身份也就無法改變。不僅只是稱呼與城市居民不同，農民在城市也沒有享受到和城市居民同樣的待遇，比如勞動報酬、社會保障、政治權利等。現在雖有所改變，但一些城市仍設置了一些門檻;一些地方為了人為提高城鎮化率，采取一些手段讓農民轉為城市戶口，而不是取消二元戶籍;也有一些地方如北京和上海已宣布取消二元戶籍。

農村戶口當然也有優越性，比如擁有農村戶籍的人可以擁有宅基地，而城市居民則不能擁有宅基地。憲法規定，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。土地二元結構帶來了很多難以解決的問題。

從社會保障上看，現在城市的社會保障水平遠遠高于農村，未來很可能農村高于城市。

從規劃上看，我國的城市按照法律必須編制規劃并得到批準，必須按規劃進行建設，而多數農村未納入規劃。農村規劃相較于城市和城鎮規劃來說，目前基本上沒有廣泛推開。

從交通上看，城市道路由交通部門來修，而農村道路要農民集資來修。現在的情況有所改變，農村修路政府給予補貼，并非由交通部門根據規劃去修建。

總的來說，我國城鄉二元結構是非常明顯的，對城鄉二元結構問題和城鄉差距問題，黨中央、國務院十分重視，“五個統籌”中有“城鄉統籌”，后來又明確提出城鄉一體化，現在提出城鄉融合。我認為這三者是遞進的關系。城鄉統籌的主體是政府，將實行不同制度、不同形態的城市和農村放到一起考慮，解決城鄉分割和城鄉差距的問題。城鄉一體化是認識到城鄉分割是造成城鄉差距的原因所在，試圖逐步解決并開啟解決城鄉分割的嘗試。而城鄉融合提出了解決“三農”問題和縮小城鄉差距的目標，通過城鄉融合實現鄉村振興。城鄉融合既是手段，也是目標。

城鄉一體化，包括戶籍制度一體化、土地制度一體化、社會保障制度一體化、交通一體化、規劃一體化、市場一體化。一體化是一個過程，其結果就是城鄉融合。因此，城鄉融合是最高境界。

二元結構是歷史形成的，積累了很多問題，現在改起來也是比較難的。如社會保障一體化，能不能把城市社會保障和農村社會保障拉平，從理論上看完全沒有問題，城市戶籍的人和農村戶籍的人都享受全國一致的社會保障。但現實是需要巨額財政資金的，政府有沒有足夠的錢負擔？我們一定要從現實出發去提出解決問題的方案。社會保障一體化是一個過程，朝著城鄉融合的目標邁進，并不斷加快。城鄉融合首先是制度上的一體化，需要思考還有哪些問題可以做，在可能的情況下能夠去做哪些事情，并在此過程中不斷改善，不斷進步。

城鄉一體化不是城鄉一樣化。有人認為城鄉一體化就是把農村變成城市，住樓房、種花種樹種草，道路橫平豎直，不讓農民養豬、養羊、養雞。農村人問，城市人可以在家里養狗，為什么不讓我在家里養雞？城市人住樓房，不是說不愿意住平房，而是地價很高，只好提高容積率，以降低居住成本。農村風貌具有民族特色，承載了歷史記憶，是城市人寄托鄉愁的地方，應該加強保護，不能大拆大建。

鄉村振興和城鄉融合的關系

目前我國城鄉差距還很大，搞城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合的主要目標是縮小城鄉差距。這個城鄉差距首先體現在公共服務的差距上，實際上體現在這幾個方面：一是教育，二是醫療，三是社會保障。其中，城鄉低保的水平應該盡快一致起來。

鄉村振興戰略可以簡單概括為九個字：“農業強，農民富，農村美。”這九個字雖然簡單，但內涵豐富。做到這九個字，就實現了鄉村振興。農業強是指農業實現了現代化，生產出優質、安全、足夠的農產品，并使農產品的價值成倍的提高。農民富是指讓農民富裕起來，是從事農業的農民富起來，不是挖礦、搞房地產、搞工業富起來。農民富了，對環境改善就有了追求，有錢去改善環境，農村美就不難了。實際上我覺得農業強是基礎和前提，農業不強農民便很難富起來。

農業的純收益不高，農業的技術含量不高，農產品市場價值就不高。滿足不了城市對農產品的需求，城市人不愿意出高價購買，農產品價值就不能體現，農民富不起來。所以農業一定要強起來，工業反哺農業，城市帶動農村。但是目前工業反哺農業的管道還不通，城市帶動農村的紐帶還不多。要把管道建起來，把紐帶拉起來，還需要持續進行探索。

推動工業反哺農業，城市帶動農村，要解決很多問題。一是支持城市資本下鄉投資農業，發展現代農業。二是支持農業合作社發展，解決耕地碎片化，促進土地規模化。三是支持建立田園綜合體等模式，通過一、二、三產業融合發展，提高農業的附加值。四是吸引人才從事現代農業。只有戶籍制度解決了，二元結構解決了，人才才會到農村去創業。如果人才回到農村，卻再也回不到城市，那他就不會到農村去;如果人才到農村發揮不了作用或收入很低，那他也不會到農村去。五是建設特色小鎮，依托特色產業和農村原有基礎，吸引實力強的企業，合作規劃、建設、運營，既能改善當地農民及其他就業者的居住條件，也能夠吸引城市退休職工養老、休閑等，實現更高層次的城鄉融合。

（作者系中國區域科學協會理事長、國家發改委國土地區經濟研究所原所長）