我國保障性住房制度改革實踐研究

[提 要]

住房問題是各國普遍關注的重要民生問題。我國保障性住房制度是隨著我國城鎮住房制度改革向縱深推進逐步建立起來的，經歷了高度行政化統一管理階段、市場化改革下城鎮保障性住房制度的初探階段、制度的建立與發展階段和制度體系的全面深化階段。目前我國保障性住房制度已基本形成，在社會保障與民生領域發揮了重要的社會兜底作用，但依然面臨一些挑戰。通過借鑒國外保障性住房制度建設的成功經驗，結合我國實際，加快推進我國住房保障和供應體系建設，應從人民的根本利益出發，提供多層次的保障性住房，配套完善的體制機制，完善保障性住房制度建設。

[關鍵詞]保障性住房制度改革;以人民為中心;共同富裕

[作者簡介]趙疆：湖南大學馬克思主義學院博士研究生。

住房問題是最基本的民生問題，一直受到社會各界的高度關注。

習近平總書記一直高度重視“房住不炒”“住有所居”，致力于通過不斷完善保障性住房制度以解決中低收入階層的住房困難問題。他指出：“加快推進住房保障和供應體系建設，是滿足群眾基本住房需求、實現全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發展成果的必然要求。”[習近平.習近平談治國理政：第1卷[M].北京：外文出版社，2014：192.]在十八屆中共中央政治局

第十次集體學習時，習近平總書記強調，“住房市場化改革，總有一部分群眾由于勞動技能不適應、就業不充分、收入水平低等原因而面臨住房困難，政府必須‘補好位’，為困難群眾提供基本住房保障”，“要重點發展公共租賃住房，加快建設廉租住房，加快實施各類棚戶區改造。在推進這項工作的過程中，要注意盡力而為和量力而行相結合，努力滿足基本住房需求。”[習近平在中共中央政治局第十次集體學習時強調 加快推進住房保障和供應體系建設 不斷實現全體人民住有所居的目標[N].人民日報，2013-10-31（01）.]保障性住房又被稱作政策性住房，是政府為化解中低收入群體的住房困難問題而提供的具有保障功能的住房。保障性住房制度是政府采取行政手段，滿足中低收入群體住房需求的制度之一，其實施主體主要是政府。它是市場方式分配住房之外的一種有益補充，是一個國家社會建設和社會保障體系建設的重要組成部分。從我國推行住房保障體系市場化改革以來，城市房價長期呈現上升態勢，超出了部分城鎮居民的承受能力。為此，國家大力發展保障性住房，通過限定住房標準與售房價格，實現“住有所居”的政策目標，滿足中低收入群體的基本住房需求，從而更好維護社會公平正義。正因為保障性住房制度具有社會功能，因而世界上很多國家都認識到發展保障性住房的重要性。我國保障性住房制度也日趨完善，形成了包括廉租房、經濟適用房、兩限房、公租房、共有產權房和棚改房等多元化類型在內的保障性住房供給結構;發展了覆蓋資金籌集、開發建設、準入退出等涉及住房保障全周期的供給制度;配套政策涉及住房公積金、金融信貸服務與房租補貼等多個領域。

一 我國保障性住房制度的歷史沿革

我國保障性住房制度是隨著我國城鎮住房制度改革向縱深推進逐步建立起來的，大致可以分為三個階段，也就是市場化改革下城鎮保障性住房制度的初探階段（1978—1997年）;城鎮保障性住房制度的建立與發展階段（1998—2012年）;保障性住房制度改革的全面深化階段（2012年至今）。

（一）市場化改革下城鎮保障性住房制度初探階段

從1978年開始，我國城鎮住房制度進入市場化改革探索階段。福利分房制度逐步退出歷史舞臺，一些收入較低的家庭不再享受單位完全包攬住房責任的紅利，但又無力購買自住房。政府針對這一現象推出了很多措施，主要集中于兩個方面。

首先，對保障性住房展開了制度探索。1991年，南京、武漢等城市率先提出了建設保障性商品住房的理念，同時開展了試點。1994年7月，國務院《關于深化城鎮住房制度改革的決定》中明確了要建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系。同年，《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》發布，文件主要明確了經濟適用房的價格組成、監管方式、資金使用和開發建設等內容。1995年，《國家安居工程實施方案》出臺，對安居工程的建設目的、基本原則、資金來源與使用、規劃建設與出售管理等作出了詳細的規定。

其次，住房公積金制度開始建立。住房商品化改革后，住房價格出現了上漲，不同家庭的住房購買能力也明顯存在差別。面對公民的住房需求與購買能力之間的矛盾，以及我國居民住房金融產品不足的現狀，住房公積金制度應運而生。1991年，上海率先試點了住房公積金制度。1994年出臺的《建立住房公積金制度的暫行規定》中明確了要建立住房公積金制度，并對住房公積金如何支付、管理和使用作出了明確規定。由此，我國住房公積金制度正式問世。1996年《關于加強住房公積金管理的意見》則對公積金制度做了進一步的規范。公積金制度是政策性金融制度的典型代表之一，為幫助中低收入家庭購房發揮了重要作用，并一直延續至今。

（二）城鎮保障性住房制度建立與發展階段

盡管1997年爆發的亞洲金融危機對我國經濟社會造成了較大沖擊，但是我國的保障性住房制度改革仍迎來了新的發展機遇。

自1998年起，面向不同收入家庭的兩種住房供應體系逐步形成。為貫徹黨的十五大精神，進一步深化城鎮住房制度改革，1998年7月頒布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》作出了停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系;發展住房金融，培育和規范住房交易市場。同時，還提出要改善住房投資結構，著力發展經濟適用住房，首次提出了廉租住房的概念，并對廉租住房建設與租金作出了規定。

自2003年起，租購并舉的住房市場和保障供應架構基本形成。一是加速推進經濟適用住房開發。2003年出臺的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》就優化住房供應政策，改善住房供應結構，實現大部分家庭購買或承租普通商品住房等作出了規定，并且指出要加強經濟適用住房的建設和管理。以這份文件為依據，2004年我國出臺了《經濟適用住房管理辦法》。

較好地緩解了城鎮中低收入家庭住房不足和住房條件較差的問題。二是進一步建立健全城市廉租住房制度。1999年初，建設部（2008年改組為住房和城鄉建設部）出臺的《城鎮廉租住房管理辦法》就廉租住房的房源、房租標準、開發與申請程序作出了規定。2000年初出臺的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中明確重申了要建立廉租住房供應保障體系。2007年國務院進一步提出了住房保障制度建設的任務與基本架構。三是提倡個人貸款購房，住房市場實施貨幣化改革。1998年7月，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》明確了要朝著住房分配貨幣化的方向發展，推進住房金融體系建設，促進住房交易市場建設，并規定要在當年下半年停止住房實物分配，推進住房分配貨幣化，實施時間和步驟上的具體安排由省級地方政府結合當地具體情況制定。城鎮住房制度迎來重大變化。

自2008年起，開始探索住房市場化分配和住房保障雙軌運行機制。一是保障性住房建設體系逐步完善，城鎮居民居住水平顯著提高。《2009—2011年廉租住房保障規劃》《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》等政策文件相繼出臺后，我國住房保障制度建設迎來了新的時代，著力化解住房需求尚未得到有效滿足的中低收入群體的租房問題，這是讓改革成果惠及全體人民的重要體現。之后，有關部門相繼頒布了一系列關于廉租住房和經濟適用住房管理方面的具體執行文件。

2008年以后，政府不斷強化保障性安居工程建設，建設規模持續擴大，我國住房保障體系的內容也在不斷擴充和完善。2009年至2010年的保障性住房以廉租房、經濟適用住房與棚戶區改造住房等為主。2011年，在原有基礎上又新增了公租房和限價商品房等。從整體趨勢上看，大力發展公共租賃房是未來保障性安居工程建設的主線。二是中央財政加大支持力度，確保保障性安居工程的順利實施。為保證保障性住房建設的順利實施，政府在金融、財政、稅費、土地等方面給予政策支持，支持企業債券參與保障房資金籌集，允許保險資金和信托資金作為資金來源，減免城鎮土地使用稅、印花稅、營業稅、房產稅，保障房建設用地單列，在土地供應政策上，注重量化責任。

綜合來看，這一時期我國城鎮保障性住房制度體系加速形成。經濟社會較快發展、房地產市場不斷發展、保障性住房供需狀況的演變，使得保障性住房制度備受社會各界關注，制度本身也始終處于調整完善之中。

（三）保障性住房制度改革全面深化階段

2012年，黨的十八大報告中明確指出：“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。”[胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-18（02）.]基于這一總體邏輯，黨的十八大以來，各級政府采取嚴格措施積極調控房價，不斷引導住房回歸居住功能，房價過快增長的趨勢得到明顯遏制。保障性住房建設也愈加受到重視，“租售補改”的保障性住房供給體系基本形成。

首先，建立起多層次住房保障供應體系。“十二五”期間，我國發展了體現中國特色的“租售補改”并存的保障性住房供應模式，將以往僅涵蓋廉租房和經濟適用房等少量構成的單一保障性住房供給模式轉向了多層次性的供給模式。2012年制定實施的《公共租賃住房管理辦法》，提出全面推進服務城市“夾心層”群體的公共租賃房建設，大力促進公租房與廉租房的融合發展。2013年2月，國務院召開常務會議，推出了“新國五條”調控政策，建立健全了穩定房價工作的考核問責制度，明確規定要確保保障性住房用地。

其次，培育住房租賃市場逐漸引起重視。2015年，住建部制定了《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，目的是應對住房租賃市場中存在的供應主體相對不足等問題。同年底召開的中央經濟工作會議第一次明確了把建立“租購并舉”的住房制度作為主要發展方向。

在系統的改革和完善措施實施之后，我國已經初步建立起多層次的住房保障體系。低保戶等城鎮最低收入群體如果存在住房困難，可以通過租賃低租金的廉租房獲得保障;低收入群體如果基本住房需求還未得到滿足，可以購買經濟適用房;中低收入群體則可以購買限價商品房。同時，我國還發展了公共租賃房，針對全部中低收入群體。對居住環境急需改善的居民進行棚戶區改造，基本實現了對各種中低收入群體和住房環境較差居民的全覆蓋。黨的十八以來，我國保障性住房建設已經形成了政府組織與主導、鼓勵市場運作的供應制度體系和以住房困難身份決定的保障性住房分配制度，保障性住房制度體系改革取得了全面進步。

二 我國保障性住房制度改革的成就和困境

我國保障性住房制度的發展完善是我們黨堅持執政為民、堅持底線思維在住房領域的集中體現。經過幾十年艱辛探索，目前我國已經形成了包括廉租房、公租房、經濟適用房、兩限房等在內的較為完備的保障性住房制度體系，在社會保障與民生領域發揮了重要兜底作用。同時，還應該看到，由于起步較晚、發展時間較短，我國保障性住房制度仍存在諸多不足與亟須改進之處。

（一）我國保障性住房制度改革取得的成就

我國保障性住房制度自推行以來，取得了很多的成績，總結起來主要包括如下幾個方面：

首先，保障性住房制度體系基本形成。如前所述，經過多年探索，我國針對中低收入住房困難群體，形成了以廉租房、公租房、限價房、經濟適用房等類型為主要構成的保障性住房供給體系。同時，涉及保障性住房的土地使用制度、住房供應制度、住房公積金制度、住房金融稅收制度、房地產交易和權屬登記制度等均已建立。并且，無論是制度本身還是圍繞制度的相關政策法規體系都在不斷完善之中。例如，“十四五”規劃就重點針對保障性住房領域，提出要有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎性制度和支持政策。當前，住房問題突出表現為新市民群體的住房困難，這一問題日益受到各級政府的重視，支持人口凈流入的大城市新建、改建保障性租賃住房及其配套基礎設施的一系列制度也相繼推出。

其次，保障性住房制度落實效率有效提升。近年來，我國建設了大量的保障性住房。公開數據顯示，“十一五”期間，我國通過各類保障性住房建設，解決了1140萬戶城鎮低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。[參見：董山峰.安居工程安民心——“十一五”期間我國為城鎮低收入家庭提供住房保障紀實[N].光明日報，2011-01-07（01）.]“十二五”期間，全國城鎮保障性安居工程建設提速，2011—2015年9月底，累計開工3920萬套，基本建成2695萬套，保障性住房覆蓋面明顯擴大。[參見：林兆木.十二五”時期我國發展取得重大成就[N].光明日報，2015-11-16（03）.]“十三五”期間，我國建成了世界規模最大的住房保障體系，全國棚改累計開工超過2300萬套，超額完成2000萬套棚改目標任務，幫助5000多萬居民改善了住房條件。截至2019年，全國已有3800萬困難群眾住進了公租房，累計近2200萬困難群眾領取了租賃補貼。[參見：王蒙徽.住房和城鄉建設事業發展成就顯著[N].人民日報，2020-10-23（09）.]眾多數據表明，保障性住房在解決城鎮中低收入家庭的住房問題上切實有效地發揮了作用，改善了這些家庭的住房條件。

再次，保障性住房的公共屬性不斷彰顯。我國保障性住房制度建設的初衷，就是為了滿足中低收入家庭的住房需求，讓那些勞動能力有限、經濟收入較低、居住條件較差的公民都能夠得到居住權的保障。在堅持以商品房作為我國住房市場主要供給方式的同時，黨和政府始終密切關注弱勢群體的住房利益，積極推動保障性住房制度的完善與落實落地。這一方面，有效地運用了政府手段，促使社會資源能夠流向最為需要的人群，提升了資源配置的社會效益;另一方面，有利于促進社會公平正義，體現了社會主義國家的本質要求，與共同富裕這一偉大目標內在邏輯一致。

（二）我國保障性住房制度改革面臨的困境

改革開放以來，我國保障性住房制度在探索中不斷完善，制度改革取得了很多成就，但也面臨不少問題，存在一些亟須改進的地方。

首先，保障性住房供應體系與可持續發展的要求之間存在差距。保障性住房具備保障性，也就是說對于保障對象而言是可負擔的。而長期維持這種可負擔性，必然要以適度的成本控制為前提。完全依靠政府

全權負責整個保障性住房的生命周期，從各個角度來看都并非最優選擇。在保障性住房供給與管理上，政府在具體建設過程中充當絕對的出資主體，資本市場起到的作用十分有限，保險、風投、社會機構直接參與較少，社會融資困難。政府以一己之力承擔了地價上的價格落差，還支付了高昂的保障性住房建設費用，這就導致一些地方政府為保障性住房建設承擔了較為嚴重的財政壓力，同時也不利于保障性住房提升建設質量。市場主體或者社會機構之所以參與積極性不高，與地價高昂、利潤空間較小、資金需求較大而回籠周期較長等有著密切關系，因而難以有效調動民間資本積極參與。以金融政策為例，目前政府和商業性金融機構沒有就保障性住房資金供給形成統一認識。現有的財政金融政策對于社會機構參與保障性住房建設的激勵作用非常有限。僅僅依靠上級轉移支付與本級財政，而不去探索更好的融資方式和激勵方式，不利于保障性住房制度的持續發展。針對這一普遍性難題，一些國家在保障性住房的建設上進行了金融政策創新，針對各種需求，給予保障性住房的供給主體或對象多種金融政策支持。如，日本建立了較為完善的住房優惠政策，以低息貸款支持資本集團參與民間住宅建設;在不動產所得稅和固定資產稅上給予住宅用地稅收減免，激勵私人參與建設和自購住房;鼓勵民間團體積極參與，向社會籌集資金;組織公團開發住宅等。

其次，保障性住房品質與保障對象的需求之間存在一定差距。進入新時代，社會主要矛盾發生了深刻變化。人民群眾對住房品質的要求不斷提高，保障性住房也應適當考慮困難群體對美好居住品質的需要。從實際情況來看，當前全國各地保障性住房的選址、設計、建設等均缺乏統一的標準，就算有地方性標準也并不全面，且多年沒有進行修正，已經不符合經濟社會發展和當下人民生活水平提高的現狀。這就導致保障性住房在整體上與商品房的品質有較大差距。一些保障性住房公共服務配套較差，地理位置偏遠，基礎設施建設嚴重滯后，宜居性較差。如今各地出現了棚戶區改造后回遷小區淪為“樓房棚戶區”的新情況，一些保障性住房甚至出現安全隱患，成為當前城市基層治理的痛點。在保障性住房供應體系內部，各種類別保障性住房的建設質量也存在差別。而在地區之間，一些地區的建設標準較高，另一些地區則不然。甚至一些開發建設單位認為保障性住房對質量和設計要求不高，兼且缺乏相應的監管機制，因而從設計階段就沒有傾注足夠的心思，在建設階段也沒有精工細作的意識。整體來看，當前保障性住房品質與當前社會空間的融合趨勢、舉家遷移的城市化模式、公共服務均等化的要求還存在不相適應的情況，相關制度體系亟須進一步完善。

第三，保障性住房配套政策與長效管理的要求之間存在差距。保障性住房制度的科學化要求必須規劃一系列配套制度與政策，使保障性住房能夠在其整個生命周期都得到有效管理。保障性住房生命周期可以劃分為前期開發與后期維護管理兩個階段。保障性住房前期開發階段中存在的問題前文已有論述，而在后期維護管理階段，保障性住房的精準分配、管理維護、合理退出等問題還需要更為完善的制度作為依托。以公租房為例，如今公租房分配后出現的欠租、轉租現象時有發生。面對這些現象，一些地方政府出于維穩的考慮，并沒有嚴格執行退出程序。民政、公安等部門也沒有充分參與到公租房有序退出工作之中。由于收取租金困難，導致物業日常維護管理的質量也不高，降低了居民的居住體驗，并形成了惡性循環。一些受保障家庭對于公共基礎設施也缺乏愛護之心，如公共場所養犬、無序停車、違規占用公共用地等問題十分常見，導致公共設施維護困難、成本較高。對于地方政府而言，也一定程度上存在建成即任務結束的觀念，對于后期管理維護沒有認真落實。為了使保障性住房制度有序運行，德國聯邦住宅法針對公共保障性住房的享有主體、租金與面積等方面制定了較為完善的規范，其中一些合理成分值得我國借鑒。

三 新時代我國保障性住房制度改革的路徑選擇

我國仍然是世界上最大的發展中國家，人口眾多，城鄉結構二元化，城鎮化仍在快速推進，這些基本國情使得人口仍在大規模向城市流動，城市尤其是主要城市住房短期內仍會出現供需不對等的情況，由此引發的主要城市房價不斷升高會進一步加大住房保障的壓力。因此，我國必須進一步全面深化保障性住房制度改革，具體可考慮從以下三個方面著手。

（一）政府承擔主要責任，同時要從直接干預為主轉向間接適當干預為主

政府是保障性住房建設的責任主體。馬克思主義政治經濟學認為，政府與市場的關系是有機的“共生關系”。恩格斯曾闡述資本主義制度下的市場功能及市場缺陷問題，并對共產主義社會政府與市場的作用提出了構想。[參見：段莉群.恩格斯住宅觀與我國住房政策理念設計[M].北京：科學出版社2019：118.]住房是一種技術性極強的商品，市場經濟雖然可以配置住房資源，但是如果過多地強調市場為主，就會把絕大多數中低收入群體排除在購買范圍之外。單純基于市場機制來實現所有國民住有所居并不可取，政府的主導和主體作用必須得以彰顯。政府對國民基本住房權利保障負有直接責任，不論政府的參與是直接的還是間接的。

“為了保證住房市場穩定持續運行，協調好市場和政府之間的分工至關重要，只有政府和市場各司其職，才能在滿足資金需要、誰擁有話語主導權等方面達成一致。”[金雙華，于征莆.政府住房保障政策國際經驗及借鑒[J].地方財政研究，2021（6）：97.]一些國家成立了專門的政府部門負責直接投資公有住房，由社會性的、非營利性的專業組織負責建設管理。地方政府向這些組織提供低息或免息貸款;一些國家的政府每年建設大量的公共住房，提供給被住房問題困擾的公民;一些國家采取財政撥款和提供貸款等方式，加強公營住房建設。即使是在英國、美國等自由市場發達的國家，也實行了低價住房等政府干預措施。西方國家的實踐也說明，雖然西方認同以市場自由競爭來配置住房，但仍不同程度地進行了政府干預。換言之，政府作為宏觀調控者，要兼顧公平和效率，維護住房供給上的社會公平。因此，從已有國際經驗和社會主義國家的根本屬性來看，政府必然是保障性住房的絕對供給主體。

政府應以間接干預為主，減少直接干預。通過市場化運作來解決我國中低收入群體的住房問題已經被實踐證明是不可行的了，因而政府必須承擔起宏觀調控的責任，通過建設保障性住房或者實施價格規制等手段，解決中低收入群體住房難題。改革開放四十多年來，市場觀念已經

深入人心。住房制度要允許發揮市場的配置作用，但是針對市場配置失靈導致的社會不公等問題，政府在推行商品化住宅的同時，也要保障中低收入者的居住權，使他們能夠享受到安全的住房條件，維護社會的公平正義。現階段我國住房市場已步入存量時代，新增供應的空間逐步收縮，保障房的供應不宜再以集中新建為主，而應借鑒美國、德國等發達國家的經驗，采取多元化手段盤活存量資源。這意味著，政府對保障性住房的直接干預逐漸轉為間接的適當干預，通過推行貨幣保障的方式來實現保障目的。中央政府應當在解決住房問題的過程中承擔政策制定和提供財力支持的責任，地方政府應當承擔落實政策、提供財力支持與管理維護的責任，自上而下形成制度合力，不斷完善保障性住房制度體系。

（二）從人民的根本利益出發，提供多層次的保障性住房

以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的精髓，也是我國住房制度的價值所指和政策初衷，這就使得我國住房制度必須保障全體中國人民的利益，有效提升人民群眾的生活幸福感。在資本主義私有制條件下，住房制度建立在以資本增殖為邏輯的運行機制下，國外采取住房信貸、次級房貸等手段解決住房問題，用未來的收入來滿足現在的住房需求，其根本目的是最大限度地獲取剩余價值，是利用住房的社會屬性來滿足經濟屬性的實現。當經濟發展增速低于預期時，這種運行機制必然導致金融危機的出現。資本主義社會解決住房問題的動機不是著眼于維護低收入人群的生存權利，而是為了實現整個社會的資本增殖，是為了資產階級更大限度地獲取利潤。馬克思主義民生觀認為，人的生存和發展需要依靠基本的物質資料來滿足，生產生活所必備的物質資料是人類社會存在和發展的第一需要。

我國作為以公有制為主體的社會主義國家，應當吸取西方發達國家解決住房問題的教訓，看清其解決住房問題的政策本質，從人民群眾的根本利益出發，以滿足人民群眾的基本需求及不斷改善人民群眾的居住條件為住房政策的出發點和落腳點，妥善解決住房問題。同時，也應當充分借鑒國外在保障性住房制度推行上的成功經驗。

比如，在住房建設和分配上，新加坡選擇了政府分配和市場化運行相結合的方式，通過“組屋”政策和“居者有其屋”政策，政府出臺關于投資建設住房的長期規劃，實行住房公積金制度，為中低收入階層投資建設住房，中低收入階層可以付費使用，高收入階層則大多自購住房。通過這種方式，政府穩穩地把握了住房市場的主導權，也有效解決了大多數國民的住房問題。再如，世界上的各個國家都會結合國民的收入狀況和實際支付能力，有針對性地實施各種保障政策。對比各國公租房保障標準，在兼顧公平與效率的原則下，對不同保障對象的保障程度存在合理差異，并采取了有差別的保障標準，根據保障對象的情況精準施策。各國普遍實施的是讓高收入家庭從市場中購買商品住房;針對中等收入家庭，政府要么提供公共住房，要么向開發商發放補貼或對購買者予以資助;低收入者則可通過廉租房來維護居住權。

差異化住房政策滿足了不同收入群體的不同需要，豐富了保障性住房供給體系，精準施策成為一些國家保障性住房政策效果較佳的重要原因。因此，我國保障性住房制度也應考慮不同的被保障對象的具體情況，實行多層次保障，確保與保障對象的支付能力相匹配。在價值出發點上，保障性住房首先要保障的是最低收入家庭，然后再向更高層次家庭推進，體現出從低到高的層次性。而從市場配置的角度來說，市場首先會為高收入家庭配置住房，然后向更低層級擴展，具有從高到低的層次性。兩者會在某一個環節上產生交集。很多國家的保障性住房制度都受這種觀念的影響，在滿足居民的最基本需求后，按照經濟社會發展的程度來提升滿足程度，最后才是滿足人們對私有住房的增值意愿。要按照居民收入與支出能力的差異，設置相應的衡量指標，把所有家庭按收入水平劃分為多個層級。同時，制定科學的分層計劃，有條不紊地解決中低收入階層的住房問題。針對不同需求的群體，制訂保障性住房供給計劃，從住房的面積、價格、位置等多方面分層提供功能設計更為科學合理的保障性住房，以適應不同群體的不同住房需求，并順應時代發展要求不斷適當提高保障水平。

（三）保障性住房生命周期較長，應當配套完善的體制機制支持

保障性住房生命周期并非建成或首次分配后就已完成，還涉及多元的利益主體和復雜的利益關系。為此，應當既重視建設環節，又強化后期管理。這就離不開有力的法規政策作保障。國外住房保障實施得較好的國家，都比較重視法制建設，制定了完善的法律法規體系，從頂層設計的高度為保障性住房制度的推行奠定了良好基礎。如，美國的《住房法》、日本的《公營住宅法》，都是從國家層面出臺的重要法律，為規范保障性住房建設、分配與管理各個環節提供了依據。當前，我國保障性住房分配中不公平的現象一定程度上是由于政策法規的不完善造成的。健全有效的社會保障制度是我國保障性住房高質量發展的必要條件。我國針對住房保障和房地產領域的法律規范還有很大的改進空間。社會各界對政府政策有著很強的敏感性，政府調控也可能出現效率流失的問題。針對這種情況，吸收國外經驗，在房地產業與住房保障制度方面，要高度重視立法，健全法律體系，對包括保障對象、保障標準、保障水平、保障資金和保障管理等方方面面的內容給出細致規定，加大對該領域違法違規行為的打擊力度。中央政府要作為主導力量，加快完善中央層面有關住房保障的各種法律法規。同時，還要重視上位法的權威性。各地各部門在根據本地實際制定地方性實施細則時，要注意防止與中央政策不一致的情況出現，按照統一的法規指導保障性住房建設，使地方住房保障細則既具有合法性，又體現針對性。

在保障性住房后期管理、退出程序的執行上，更要注重落實法治化要求。保障性住房具有公共產品的社會效益，不應把物業服務置于可有可無的位置。

物業服務的品質要達到怎樣的程度要由產權所有者和物業公司簽訂合約，規范雙方權利義務，絕不能讓物業服務的低水平影響保障性住房的形象，影響保障性住房的長期維護。在退出機制上，要嚴格執行法定的退出標準與退出程序，加強多部門的配合，體現政策的公平性，讓制度惠及真正需要的人。

縱觀我國保障性住房制度的發展歷程，總體上住房已經由福利產品走向市場化的商品階段，同時各類主體在住房產品的提供中承擔的角色也在不斷發生變化。但無論改革推進到何時，我們都必須把它置于社會主義現代化建設的整體框架中去考慮。從國際相關實踐來看，各國的制度建設均經歷了一段很長的過程。在工業化和城市化發展的各個階段，保障對象的需求不盡相同，而且各個時期政府的執政理念和財政實力也有所差異。按照馬克思的觀點，人的需求發展體現出歷史性，需求的具體表現形式受歷史時期和社會條件的深刻影響。當前我們已經步入新時代，住房問題的具體表現和解決措施也會隨勢而變，保障性住房制度面臨的外部環境與需求都與過去有所不同。住房保障要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，始終堅持從滿足人民對美好生活的向往出發，始終堅持以人民為中心，通過系統的住房制度、政策增強人民的獲得感、幸福感和安全感。在住房保障的政策制定和實踐中，我們要客觀認識實際，科學施策，讓保障性住房制度的民生保障作用進一步彰顯。

A Research on the Practice of Indemnificatory Housing System Reformation

ZHAO Jiang

Abstract：Housing is an important livelihood issue of common concern to all countries.China's indemnificatory housing system is gradually established with the in-depth promotion of China's urban housing system reform.It has experienced the stage of highly administrative unified management，the preliminary stage of urban indemnificatory housing system under market-oriented reform，the stage of establishment and development of the system and the further deepening stage of the system.At present，China's affordable housing system has basically taken shape and has played an important role in the field of social security and people's livelihood，but it still faces some challenges.By learning from the successful experience of foreign indemnificatory housing system construction and combined with China's reality，we should speed up the construction of China's housing security and supply system，provide multi-level indemnificatory housing from the fundamental interests of the people，complete supporting systems and mechanisms，and improve the construction of indemnificatory housing system.

Key words：Reform of affordable housing system;People-centered;Common prosperity

About the author：ZHAO Jiang，PhD candidate of Marxism School of Hunan University.