林權宗地與永久基本農田重疊問題產生原因及解決對策

吳成科

（三明市自然資源局，福建 三明 365001）

0 引言

我國林權登記先后經歷土地改革時期、農業合作化時期、人民公社時期、林權“三定”時期及2000年初林權改革深化時期5 個重要時期，其中林權“三定”時期及2000 年初林權改革深化時期形成了大量林地產權資料，且大部分地方已將林權證發放到農戶手上。自2015 年開始實施不動產統一登記后，原分散在各部門的登記信息逐步歸集到自然資源部門，其中林權登記資料是重要內容之一。但由于歷史上受測繪等技術條件限制，部門之間未能做到及時共享信息。在日常的林權類不動產登記工作中，發現大量的林權登記范圍與永久基本農田重疊，合理處理重疊問題對自然資源管理工作提出了新的挑戰。為切實解決過去林業和原國土部門因對地類認定不一致造成的林權登記范圍與基本農田地塊重疊問題，除了綜合分析歷史發證檔案資料，還需要自然資源、林業、農業農村部門的大力配合，共同核實認定，提出逐步解決歷史遺留問題的“良方”。

1 造成林權宗地與永久基本農田重疊的原因

1.1 城鎮化發展造成耕地變林地

隨著城鎮化進程的加快，大量的農村人口向城鎮集中，農村人口減少使許多農村耕地處于半荒蕪狀態，特別是對稍偏遠的鄉村，耕地的耕作比例逐年降低，取而代之的是在荒蕪的耕地上種植竹子、茶樹、杉木等。目前，對林地的定義是郁閉度0.2 以上的喬木林地及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。應當注意的是，地上沒有林木的不一定是非林地，如采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地和苗圃地。當竹子或茶樹成林后，林農便可申請林權登記。但從原國土部門管理的土地調查來看，該類地塊仍可作為耕地或可調整園地，并劃入基本農田。

1.2 部門之間調查規程不一致

林業部門的森林資源規劃設計調查（簡稱二類調查）等的規程規范、調查精度與自然資源部門第二次全國土地調查（簡稱二調）的規程規范及調查精度要求不一致。從地類劃分看，二類調查中的土地類型僅分為林地和非林地2 大地類，二調中的土地分類為耕地、園地、林地、草地、城鎮村及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地8 個一級類，兩者并未做銜接。同時，林權宗地范圍的劃定是以二類調查數據庫的林班、大班及小班為基礎，永久基本農田的劃定是以二調數據庫耕地圖斑為基礎，從而造成了林權宗地范圍與永久基本農田重疊在相同地塊的邊界范圍和地類認定上存在差異，特別是產生了較多重疊的碎圖斑。從作業的測量精度來看，原林權登記的范圍圖是根據1 ∶10 000 地形圖（多為紙質圖）上的等高線按照地形走向進行繪圖，部分地方甚至只勾繪了林權范圍的示意圖，誤差較大；二調數據成果是根據1 ∶10 000 矢量化的遙感影像作為底圖，結合大比例地形圖勾繪耕地圖斑，且最小上圖面積為400 m。對于山區丘陵地帶的山垅田，國土資源部門認為是耕地的，林業部門往往作為林地進行發證。

1.3 部門之間數據成果不銜接

部分地方為滿足“占補平衡”需要，地方自然資源部門利用土地整理及土地開發項目，開發殘次林地、疏林地、荒草地和廢棄園地等。項目驗收后，在土地年度變更調查中作為新增耕地并入庫至調查數據庫中，并在劃定永久基本農田時，將通過驗收的土地及土地開發項目產生的新增耕地作為穩定耕地納入永久基本農田范圍，但未與林業部門的二類調查數據庫銜接，在此從林地變成耕地，甚至成為永久基本農田。然而在林業改革期間，林業部門已經對作為土地開發項目的殘次林地、疏林地、荒草地和廢棄園地等頒發了林權證，再經過多次流轉經營管理，形成現有的林權登記資料，從而造成了林權宗地范圍與永久基本農田重疊。如今，實施不動產統一登記后，地方政府部門需對重疊地塊進行研判，保留林地或永久基本農田。

2 林權宗地與永久基本農田重疊問題的解決對策

2.1 解決林業二類調查與自然資源二調調查規程不一致問題

林業二類調查與自然資源二調調查規程不一致，主要體現在林權宗地數據和永久基本農田數據精度不一致，導致林權宗地數據與永久基本農田數據疊加后形成碎小圖斑，理論上是由于精度誤差造成的。將林業二類調查與自然資源二調耕地地類套疊，就會形成了形狀狹長或破碎、面積較小的重疊圖斑，且多位于山區的山垅田及林地、耕地交界處（見圖1）。經過自然資源、林業和農業農村部門共同分析原因，對于這類問題基本達成共識，服從于精度相對較好的二調成果數據，即可直接使用二調成果予以認定。如果二調成果中是耕地的，則保留永久基本農田，核減林權宗地范圍；如果二調成果是林地或其他地類的，則保留林權宗地范圍，調出永久基本農田。當然，由于調查規范不一致，要想解決該問題，還需要相關部門統一標準，采用相同的測量體系。

圖1 碎圖斑處理

2.2 解決實施不動產統一登記前數據成果不銜接問題

為解決非精度問題造成的大面積重疊問題，需要相關部門協同配合及地方政府高度重視。對面積較大的重疊范圍，自然資源、林業、農業農村部門共同進行復核，慎重進行處理。首先，將林權登記、永久基本農田及農村土地承包經營權確權登記矢量數據套合，提取重疊數據，建立重疊地塊臺賬，注明重疊面積、范圍、地類、權屬等情況。其次，組織自然資源、農業農村、林業部門的專業人員，聯合對重疊地塊進行實地認定，按照是否屬于承包經營權地塊、是否維持耕地耕作利用進行研判。最后，結合二調成果，對現狀為非耕地的永久基本農田重疊地塊，予以調出，并在轄區內進行等量、等質補劃，明確調整和補劃地塊的范圍、面積、地類和質量，建立重疊地塊永久基本農田調整補劃地塊清單，報經地方政府同意；對現狀為耕地且維持耕地利用、繼續保留重疊永久基本農田的地塊，需相應核減林權宗地范圍，建立重疊林權核減地塊清單，并在不動產登記系統中做相應注記，引導權利人申請辦理林權注銷或變更登記，予以核減（見圖2）。

圖2 林權宗地與永久基本農田重疊問題處理流程圖

2.2.1 保留永久基本農田，核銷林權的情形。某地塊原地類為耕地，地力條件良好，農用設施保留較為完整，且與周邊耕地連片。村集體經濟組織承包給農戶后，只是因未作為水田繼續耕種，而是作為木本植物種植基地，經簡單工程措施即可恢復為耕地。部門研究后一致認為，應將其繼續保留為永久基本農田，并核銷林權宗地范圍（見圖3）。

圖3 保留基本農田并核銷林權

2.2.2 保留林權宗地范圍，調整永久基本農田的情形。某地塊原為耕地，現在大面積種植杉木（已成林）、竹林（已成林）和小部分油茶，坡度較高，農用設施、耕作層基本已經被破壞，無耕作條件。各部門專家一致認為，應將其保留林權宗地范圍，調出永久基本農田（見圖4）。

圖4 保留林權宗地范圍并調出永久基本農田

2.3 平衡林權宗地與永久基本農田指標總體做法

總的來說，在生態文明建設的大環境下，既要保障現有永久基本農田的質量和數量，又要保障森林林木和林農的利益，從而必須堅持“宜林則林，宜農則農”的原則，合理解決二者重疊關系，自然資源和林業用同一張圖管理。

當前，對明確保留林權宗地范圍并調整永久基本農田的，可結合永久基本農田調整補劃初步方案，或者在年度土地利用現狀變更調查中做好地類變更，落實補劃面積；對明確保留永久基本農田核減林權宗地范圍的，建立核減林權宗地地塊清單，引導權利人申請辦理林權注銷或變更登記，予以核減林權宗地面積；部門間對地類重疊部分無法形成一致意見的，可對重疊部分先行切出，在不動產登記系統中對重疊部分進行標注，對未重疊部分先行辦理（面積）變更登記，重疊部分將根據林業、農業農村、自然資源等部門的核實意見，報地方政府研究予以明確地類，認定為林地的將重新與原登記宗地合并。

3 結語

林權宗地范圍與永久基本農田重疊是長期以來客觀存在的歷史遺留問題，也是目前自然資源部門亟待解決的問題。該問題涉及林農、林企的切身利益，處理問題時應慎之又慎，處理不當、不及時將會不斷出現林權糾紛和行政訴訟案件。當然，該問題也涉及行政后續管理問題。例如，保留永久基本農田、核減林權宗地范圍的，需對已經形成樹木或其他植物的地上物進行改造，做好綠化苗木的移栽、土地復墾、農田基礎設施修復重建等工作；保留林權宗地范圍的，需要將一般耕地作為永久基本農田，對于一般耕地原本就緊張的山區來說，調整補劃壓力較大。