在國家與社會之間：歷史演進中的人民政協

楊東光

人民政協的外部約束是指人民政協所處的政治體制及其所驅動的政治社會環境變化，為人民政協的功能發揮與形態演進提供了基本約束。這里所說的政治體制是指以中國共產黨為核心的黨政體制。黨政體制是以黨為核心、圍繞黨而形成的權力運作體系及其制度安排，是當代中國社會最基本的條件約束。黨政體制的最大特征是“黨領導一切”^[19]。在黨政體制中，政治社會各領域均被納入黨的組織網絡之中，受到黨的一元領導與組織統攝，黨的意志與行為決定了國家與社會的發展方向，規定了政治體系運作的基本模式及政治制度的基本特點。相較于其他制度，人民政協是比較特殊的存在，其內部具備更加多樣的組織單元與社會力量。人民政協作為統一戰線組織，吸納了大批社會精英，是黨政體制聯結社會的重要制度安排，是黨的一元領導與多元社會力量的交匯之地。人民政協作為黨政體制的組成部分，其基本功能、運作邏輯與發展演變必然受到黨政體制的政治約束。

人民政協受到黨政體制的約束，不僅是指黨政體制對人民政協的制度形態、運作方式等進行直接規定，而且是指人民政協會受到黨政體制所驅動的外部環境變化的間接影響。黨的一元領導強調中國共產黨在國家事業中的領導主體地位^[20]，強調國家與社會受到黨的全面領導，所以黨政體制很大程度上驅動了政治社會的發展演變，影響了國家與社會關系的變化。這些受到黨政體制驅動的政治社會環境的變化，是人民政協歷史演進的重要力量與外部約束。在根本上，黨政體制為人民政協的功能發揮、結構形態演進提供了制度邊界;黨政體制形塑出來的政治社會環境的變化，也為人民政協的結構調整與歷史演進提供了基本動力。因此，外部約束是指黨政體制對人民政協的直接規定，以及由于黨政體制的驅動所造成的政治社會環境、國家與社會關系等的變化，對人民政協所產生的客觀影響。本文認為，正是在上述內生動力與外部約束的基礎上，人民政協的制度功能得以生成，人民政協的結構形態得以演進。

二、人民政協的功能生成

人民政協作為國家聯系社會力量的制度安排，其功能與特質既源于界別與社會的內在賦能，也源于黨政體制及其生成的政治社會環境的約束。內因決定外因，內生于社會之中的界別為人民政協的功能生成與制度生長提供了根本能量。界別是人民政協的組成單位，是以黨派、團體、職業、社會身份、地域等為標準劃分出來的基本單元，是擁有共同經濟社會背景或者相似利益訴求的聚合體。人民政協各界別按照一定方式與原則進行排列組合，由此形成了相對穩定的界別結構。1954年以后，界別可以劃分為四大類：黨派界別、團體界別、社會界別、特邀人士，每類界別各有若干子界別，不同時期的子界別的數量從29個到34個不等。這些子界別在界別結構中的地位、功能與能力的大小強弱，影響了人民政協的基本形態。

根本而言，界別是建立在國家與社會之間的橋梁與紐帶，發揮著社會傳感器的作用。一方面，界別根源于社會之中，界別的政治資源分配狀況反映了社會力量的利益分布情況。正如李瑞環所說：“從一定意義上講，了解了各界的意見就基本上了解了多數人的意見，掌握了各界別的情況就基本上掌握了整個社會的情況。”^[21]界別狀況與社會利益狀況緊密相連;反之，社會利益分布狀況的調整，也能反饋到人民政協的界別安排上，使得界別能夠反映出社會利益的變化狀況。另一方面，界別運作于黨政體制之內，界別雖然反映了社會利益的分布狀況，在根本上是具有強大社會基礎的組織化力量，但是這種組織化力量并未脫離黨政體制進行運作。換言之，界別的運作受到黨政體制的約束，政治體制規定了界別的運作邏輯、行動領域與政治資源分配等。因此，界別在根本上是黨政體制與社會力量之間的組織化中介，對這一組織化中介進行制度化、機制化的安排，就形成了人民政協。

界別的中介特質使其在功能上發揮著聯系上下、溝通左右的功能。聯系上下是指對上聯系黨政體制、對下聯系社會力量，黨政體制與社會力量之間實現了上下聯系與貫通;溝通左右是指界別單元代表了具備相似利益訴求和相似經濟社會背景的社會群體的利益，是特定社會群體與利益群體的代言人，他們能夠在空間上團結這些群體，在群體間形成向心力。如果社會力量的組織化力量較強或者有足夠影響力，那么，黨和國家會積極將其吸納到政治體系中，或者在人民政協中設置新的界別代表這些群體的利益。通過人民政協這一制度化平臺，黨和國家保證了社會訴求的有序表達與社會秩序的有序發展。

社會力量通過界別與政治體系建立了合法有序的聯系渠道，促進了社會整合與社會力量的再組織化。同時，社會力量借助界別這一組織單元，有助于表達自我利益、參與公共事務。這些界別按照一定方式組織起來構成界別結構，界別結構的實質是社會整合結構與社會利益的傳遞結構——黨和國家不僅借助界別促進了社會力量的整合與再組織化，而且社會力量可以通過界別將各自的利益訴求傳遞到政治體系中。界別內生于社會之中、吸納于黨政體制之內、運作于黨政體制與社會力量之間的特質，促進了國家與社會的制度化互動。界別既溝通了國家與政治體系，又聯系了社會與各界力量，具備了社會整合與社會利益傳遞功能。

界別作為人民政協的組織基礎，客觀上將自己的功能平移到人民政協上，使人民政協具備了界別的各項功能。綜合而言，以界別為核心的人民政協，其根本功能有三：一是在黨政體制與社會力量之間建立制度化聯系，二是促進社會整合與社會力量的再組織化，三是保證社會利益的政治傳遞。正是這些功能，使人民政協的組織特性受到政治社會發展變化的影響。因此，界別的中介功能與特點，本質上反映了人民政協的中介功能與特質。這一中介特質使得政治社會的發展變化能夠反饋到人民政協中，促進人民政協界別結構的調整;人民政協界別結構的變化，則反映了政治社會的相應變化。

人民政協的上述功能，對當代中國的國家建設具有重要意義。人民政協作為黨、國家與社會等多重力量作用下形成的制度安排，有助于協調國家與社會關系、推進國家建設與政治現代化。這一制度設計的核心目的是通過構建包容性的政治機制，優化協調黨的一元領導與社會多元發展之間的張力，最終保證多元社會力量受到一元發展意志的領導，實現黨、國家與社會諸力量的能量匯聚。黨和國家在人民政協中吸納多元社會力量的意義，不是要讓多元解構一元，也不是要用一元限制多元，而是通過充分開發人民政協吸納多元、協調多元的能量和要素，有效解決一元領導與多元經濟與社會結構的協調與統一問題^[22]245。

黨和國家對人民政協制度設計的推動，有助于協調社會利益沖突、實現社會訴求的有序表達，適應了現代社會的發展需求。現代社會是現代國家的根本前提與基礎，決定了現代國家的制度安排與政治設計。因此，現代國家的制度設計必須要與現代社會的發展狀況相適應。現代社會“本質上是一種社會自主和分化的多元社會，多元社會必然形成多元的利益訴求和多元的利益矛盾與沖突”^[22]246，這容易導致社會利益的無序紛爭與政治參與的無序擴張，導致社會失序與制度衰落。這就要求現代國家對現代社會的這些問題作出反應。現代國家通過合理的制度安排，把“不同族群、不同階層、不同價值觀念和利益取向的人們一體化進政治體系之中，構建更具廣泛代表性的包容性政治結構，凝聚政治共識、提升政治認同”^[23]，從而使現代國家適應現代社會的需求，實現對于多元社會的包容與整合。現代國家通過建構包容性的政治體系，把具有不同利益訴求的社會力量納入多元一體的現代國家中，緩解了現代社會帶來的一系列壓力。

人民政協正是當代中國適應現代社會需要所生成的重要制度安排。人民政協是在國家與社會力量的綜合作用下形成的制度安排，是國家整合社會、社會參與國家的重要機制。通過在多元社會的基礎上建構出相應的利益表達與政治參與機制，人民政協促進了現代社會的協調發展;通過在現代國家的基礎上建構出相應的社會整合機制，人民政協促進了多元社會的一體化發展。人民政協滿足了現代社會對于現代國家的基本要求，協調了一元領導與多元發展之間的張力，實現了促進多元社會有序發展的目標。人民政協通過在現代國家中整合多元的社會力量，協調了各方矛盾，凝聚了各方力量，推進了當代中國的國家建設力度與國家治理水平。

三、總體性社會與人民政協政治性

在人民政協中介功能的作用下，隨著內生動力與外部約束等條件的變化，人民政協展現出了不同特征。在歷史演進過程中，隨著政治社會狀況的變化，人民政協分別展現出政治性、社會性、包容性與人民性四大特征。這四大特征是人民政協的常態性特征。這些特征互相之間各有側重、有機統一，只是隨著內生動力與外部約束等條件的變化與激發，人民政協的其中某一特征會在某一時期表現得尤為明顯。中華人民共和國成立初期，人民政協的中介特質使黨政體制主導的政治化的總體性社會狀態傳遞到人民政協中，激發了人民政協的政治性。

人民政協的政治性與其中介功能緊密相關。人民政協的中介功能既提升了國家對社會的組織整合能力，也強化了社會力量的利益傳遞能力。不過，中介功能的發揮存在著條件與邊界，最根本的一個條件是黨政體制與社會力量的和諧與平衡。換言之，社會處于非極端化的狀態下——既非國家將自己的強制力、統合力、動員力等能力發揮到極致，亦非社會力量將自己的特殊利益上升到國家強調的整體利益之上。一旦國家與社會力量的平衡狀態被打破，社會就會朝著非正常化方向發展，黨政體制就會將自己的能量發揮到極致。如此，人民政協的中介功能將會大打折扣，統一戰線的地位與作用也會受到削弱與影響。

中華人民共和國成立后，中國社會總的趨勢是以黨政體制為支撐的國家力量逐漸顯著地壓倒社會力量，國家從意識形態、組織架構、資源分配、信息溝通、文化傳播等方面統合了社會運轉，很大程度上壓縮了社會的自主空間。這一時期的中國社會是一個政治化的社會，可稱其為“總體性社會”——國家把社會全面組織、集中、動員起來，使國家與社會合為一體的社會。總體性社會的根本特征是，國家力量居于主導地位，國家將自己的組織、意志、理想、目標等全面灌輸到社會領域;與之相反，社會力量不斷壓縮自己的生存范圍，極大降低了自己的利益訴求。國家不斷“利用擁有的政治資源，動員社會力量實現經濟、政治和社會發展目標”^[24]，實現了自我意志最大化，國家力量實現了對社會力量的全面統攝。

總體性社會的形成有特定歷史背景。國家為實現現代化趕超戰略，采取政治動員的方式把社會各方面迅速組織起來，通過汲取社會、經濟、文化等各類資源并優化資源配置，實現農業國向工業國的轉變。上述歷史背景客觀上使國家實現了對于社會的統合，實現了對社會充分而深入的領導與動員。在這種社會狀態下，中國形成了以“兩階級一階層”（工人階級、農民階級、知識分子階層）為主體的社會結構。相對簡單的社會力量與相對廣泛的政治力量，使得人民政協形成了以黨派界別與團體界別為核心的界別結構。

1954年的政協第二屆全國委員會共有29個界別。具體界別安排如下：黨派界別有10個子界別，即中國共產黨、八大民主黨派和無黨派人士;團體界別有7個子界別，分別為中國新民主主義青年團、總工會、婦聯、青聯、工商聯、華僑（即后來的“僑聯”）和增設的合作社界別;社會界別有11個子界別，分別是文聯、自然科學團體、社會科學團體、農民、教育界、新聞出版團體、少數民族和宗教界，以及增設的醫藥衛生團體、對外友好團體、社會福利與社會保障團體;特邀界別保持不變，為特邀人士界別。

政協第二屆全國委員會共有委員559人，其中，黨派界別有175人，團體界別有124人，社會界別有175人，特邀界別有85人，四個界別在全國政協委員總數中占比分別為31.3%、22.2%、31.3%、15.2%。四類界別中，黨派界別的人數最多，平均子界別的人數也最多，屬于人民政協中的第一大類界別。此外，團體界別具備完整的指導思想、組織框架與利益訴求，因此，團體界別也屬于政治性較強的界別。綜合黨派界別與團體界別的基本信息可以看到，二者人數合計占比高達53.5%，占全國政協委員總數的一半以上。與之相對照，作為最能代表社會力量、理論上政治資源分配最強的社會界別，占比為31.3%。由此可見，總體性社會時期，在人民政協內部，政治性更強的界別占比較高，社會性較強的界別占比較低。這充分反映了人民政協在中華人民共和國成立初期具有更強的政治色彩，人民政協的統戰對象也主要是政治性力量。

1959年，政協第三屆全國委員會共有委員1 071人，四類界別的人數均有所增加，黨派界別有276人，團體界別有158人，社會界別有329人，特邀界別有308人，他們在全國政協委員總數中的占比分別為25.8%、14.8%、30.7%、28.8%。四類界別中，雖然黨派界別和團體界別的人數占比有所下降，但是作為政治性較強的力量，他們的占比共為40.5%，仍高于社會性力量的人數占比。由此可見，中華人民共和國成立初期，隨著社會主義事業的發展，社會性力量的政治資源分配雖然有所提升，但是政治化的社會氛圍使人民政協內部仍然以政治性力量為主導力量。在政協第四屆全國委員會上，人民政協的界別結構延續了上一屆的狀況，政治性力量仍然是人民政協內部的主要力量。因此，在黨政體制所主導的總體性社會的激發下，人民政協展現出了政治性。

總體性社會時期，由于黨政體制主導了社會運轉，將自己的政治能量有力地釋放出來，國家力量得到了大幅前進，政治性力量成為社會的主導力量;社會空間受到大幅壓縮，社會力量逐漸沉寂起來。作為統一戰線組織的人民政協，在吸納統戰成員時，主要是吸納政治性較強的民主黨派和群團組織的力量，而非吸納社會性較強的社會群體的力量。或者說，由于社會中缺乏足夠的作為統戰成員的社會力量，人民政協才吸納了較多具有政治背景的統戰成員。黨政體制主導的總體性社會的發展狀態，強化了人民政協的政治性。

四、意識形態轉向與人民政協社會性

改革開放后，隨著意識形態的轉向，黨政體制主動收縮了自己的政治能量，國家力量逐步退回政治領域，社會自主性空間不斷增大，社會力量再度復蘇。在內生動力與外部約束方面，人民政協的內生動力因此增強，外部約束則逐步弱化。這種政治社會變化客觀要求人民政協再次在國家與社會之間建立聯系，通過激發中介功能、發揮統一戰線作用，成為國家聯系社會的制度基礎。意識形態轉向是中國社會調轉航向的根本動力之一，極大改變了中華人民共和國成立以來黨政體制運作的基本模式與社會力量的基本形態，全面改變了國家力量與社會力量的空間占比與基本關系，最終激發了人民政協的社會性。意識形態包括三方面基礎內容：一是世界觀，對人類生存狀況進行分析，為現存世界秩序提供解釋;二是本體論，對人類理想生存狀態進行本原性探討，為理想社會形態提供范本;三是方法論，對理想世界如何到來、社會變革如何發生等問題提供路徑與方法。1978年之后的意識形態轉向，包括了這三方面基本內容的調整。

世界觀：正如馬克思主義所強調的，人類自古以來就是“物質依賴的俘虜”，人類雖然試圖掙脫這種狀態獲得解放與自由，但是又不得不依賴物質生產確保生存。人類歷史的發展過程就是在物質依賴與人類解放中尋求解脫與平衡的過程，馬克思構想的“社會主義的目標便是使人們從這種情況下解放出來”^[25]。在馬克思及其之后的時代，物質依賴發展為資本剝削，資本成為社會主導力量。人類在資本主義發展階段，不是借助資本的力量更加解放與自由，反而受到資本的全面剝削與壓迫，個體在這種狀態下喪失了主體性與超驗價值，全面異化成為服務資本的生產工具。因此，如何變革資本主義成了人類解放面臨的首要問題。社會主義旨在超越資本主義，在實現物質極大豐富的前提下實現人的全面解放與發展。改革開放以來，中國社會逐漸認識到，中國的物質生產尚不發達，中國的經濟基礎仍需壯大，中國社會尚不能較好滿足人的基本物質需求，更無力解決人的全面發展問題。因此，中國的社會主義仍然是低水平的社會主義，中國只有先實現物質極大豐富，才能真正實現人的物質解放、社會解放以至政治解放，使個體真正成為具備主體性與超驗價值的人。在這種情況下，改革開放以來的世界觀，承認資本與市場對生產力發展的促進作用，強調是否利用資本與市場不是區分資本主義與社會主義的根本標準。改革開放以來，中國在意識形態上強調人類社會發展的歷史性，堅持看待問題的歷史感與現實感，否認超越歷史階段進行發展的意志性與主觀性，最終承認資本與市場是人類歷史發展中不可避免的力量與階段。這一世界觀的轉變，為釋放中國社會的發展活力、壯大中國的社會力量提供了堅實基礎，為人民政協的發展壯大提供了內在動力。

本體論：在堅持共產主義人類遠景的基礎之上，同樣強調歷史演進的重要性。黨的理論強調在既有本體論的基礎上，中國理想社會存在階段化的演進過程，強調只有先實現社會主義現代化和中華民族偉大復興，才能邁向人類社會發展的終極階段——共產主義。這一轉向對歷史發展的終極階段進行了細化補充，增添并突出了現代化因子與民族主義因子。這一調整減輕了中國邁入理想社會的意識形態壓力，降低了走向未來社會的難度。尤其是現代化與民族主義因子，在功能上有助于凝聚人心、激發人們的愛國情感。“對國家的熱愛再次將不同成分的人們聯系起來，因為中國的歷史證明，在愛國主義的旗幟下，中國可以更廣泛地團結階級、階層和個人……中國社會可以建立起更廣泛的聯盟。”^[26]社會力量被新的民族主義構想所喚醒。作為團結社會力量的重要制度化平臺，人民政協實現了復蘇，為中國社會實現新的更大團結提供了制度保障。

方法論：從“以階級斗爭為綱”轉變為“摸著石頭過河”，通過穩健、漸進、平和地發展生產力，待生產力足夠發展之時，再實現社會的根本轉型。改革開放后，“摸著石頭過河”成為中國社會新的方法論，強調在不斷試錯的基礎上，尋求適合中國實際的發展道路。這一新方法論的指向主要是經濟與現代化，這意味著在鄧小平“社會主義現代化建設是我們當下最大的政治”^[27]163和“經濟工作是當下最大的政治”^[27]194的號召下，中國社會開始從“政治掛帥”走向“經濟掛帥”與“現代化掛帥”，開始從政治化社會轉向社會化社會。新方法論的穩健與平和，保證了社會力量的穩步發展、社會利益的協調分配。這一時期的社會力量發展是有邊界的，社會力量不能將自己的特殊利益訴求置于國家整體利益之上。除此之外，社會力量享有相對充分的社會發展空間，可以自由地追逐經濟社會利益。這一方法論的轉變，保證了中國社會發展的穩定性與社會利益分布的均衡性，為社會力量發展提供了平和的社會環境，增強了人民政協制度生成的內生力量。

意識形態的上述調整說明，中國“采取的不是拋棄革命意識形態的傳統資源，而是通過對傳統意識形態符號的重新詮釋，來實現意識形態對新時期的適應”^[28]。通過在既有框架內重塑意識形態，中國社會再次釋放了社會自主空間、激發了社會活力，并借助經濟社會發展的有效性，實現了對國家合法性的論證。社會力量重拾對國家的信心，再次實現了國家與社會力量的大團結大聯合。人民政協再次確立并增強了自身的社會基礎。基于意識形態轉向，國家與社會關系的調整方向是國家力量逐漸退出社會領域，社會通過資源的自由流動、分配與競爭，不斷激發出內生活力與動力，使社會力量再度活躍起來。此時，中國政治發展的邏輯不再是革命與階級斗爭的邏輯，而是“為社會主義市場經濟的發展提供政治資源”^[29]的邏輯。社會的政治化不再是黨政體制關注的首要目標，政治開始成為服務于現代化發展與市場經濟的具體手段。之后，中國社會的成長與發展為人民政協的社會性提供了堅實基礎。

意識形態轉向與社會力量復蘇，客觀上要求人民政協的恢復與發展。意識形態轉向與各類具體舉措，促進了社會團結與發展，保證了國家對社會力量的凝聚力。這一時期，統一戰線和人民政協的主題是“動員、團結全國各族人民和一切愛國力量，促進社會主義現代化建設的發展”^[27]185，通過團結國家力量、社會力量以及其他力量形成發展合力，為社會主義現代化建設服務。正如鄧小平所說：“新時期統一戰線和人民政協的任務，就是要調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發展安定團結的政治局面，為把我國建設成為現代化的社會主義強國而奮斗。”^[27]187新時期的人民政協注重增強與社會力量的溝通，注重全面反映社會的多元利益，注重深度增強社會力量的政治資源分配。具體方式包括：調整界別設置、優化政治資源分配、強化社會代表性、強化反饋力度等。

1978年，政協第五屆全國委員會的界別結構發生了較大變化。從政協委員的人數構成上看，全國政協委員總數增至1 988人，相較于政協第四屆全國委員會，增加了789人，增幅高達65.8%。其中，黨派界別、團體界別、社會界別和特邀界別的人數分別為346人、185人、464人、993人，人數占比分別為17.4%、9.3%、23.3%、49.9%。除特邀界別外，其余三類界別的基本構成中，社會界別政治資源分配最強，社會界別的總人數、人數占比、子界別數量、子界別平均人數等數據均為最高。這表明國家對社會力量的重新關注，表明人民政協的社會化方向。1983年和1988年，全國政協中的社會力量持續增強，社會界別的人數占比攀升至50%左右，相較于總體性社會時期，人數增長至少三倍。在社會利益日益多元化的前提下，界別的代表性也日益增強，社會界別的子界別數量持續增加，比如，1978年增設了體育界、1993年增設了經濟界等。與此同時，黨派界別與團體界別的數量與政治資源分配則基本保持了穩定。尤其是相較于社會界別而言，政治性力量在人民政協中的政治資源分配相對稀釋，這表明政治化社會的逐步退潮與社會性力量的崛起。這一時期，人民政協界別結構的變化，一方面反映了黨政體制政治吸納能力的持續釋放，表明人民政協強化了中介功能;另一方面也說明社會利益不斷在政治上獲得傳遞，促進了社會利益的持續表達，人民政協提案數量的增加反映了這一功能的增強。

隨著社會化的推進，政協提案的數量也不斷增加，增強了人民政協對社會利益進行政治傳遞的功能。從1979年政協第五屆全國委員會第二次會議恢復提案開始，到1988年政協第七屆全國委員會第一次會議召開前的九年中，全國政協委員共提出提案1.118?9萬件^[1]266。從提出提案的委員人數上看，委員的政治參與度有極大提升。“提出提案的委員人數由‘文化大革命前不足委員總數的15%，發展到五屆委員總數的37%，六屆委員總數的65%。”^[1]267提案數量的增加，表明了人民政協各界別的能力獲得極大增長。可見，隨著黨政體制回到政治領域，社會力量的活躍程度得到極大提升。借助人民政協這一平臺，社會各界力量廣泛地表達了各自關切與利益訴求。

總體而言，改革開放以來，社會界別的政治資源分配得到大幅提升，成為人民政協內部政治資源分配最多的界別。這反映了在意識形態轉向的情況下，社會力量得到持續壯大，中國社會展現出大發展大繁榮的景象。意識形態轉向使得黨政體制收縮了權力觸角，弱化了對人民政協內生力量的約束，促進了社會空間的自發生長，釋放了中國社會的發展活力，極大激發了人民政協的內生動力，有力增強了人民政協的利益傳遞功能。在人民政協內部，社會性力量得到迅速增長，社會訴求得到有效表達，集中展現了社會性。

五、和諧社會與人民政協包容性

和諧社會是意識形態轉向之后，社會力量發展的延續與鞏固階段。這一時期，社會的內生力量得到有序發展，黨政體制的外部約束相對弱化。在受到較少約束的社會中，社會力量得到了自由發展與競爭的諸多機會。在新的歷史階段，社會諸力量在國家與黨政體制規定的邊界內，通過調動各方資源，在自由發展和自發競爭中，根據各自的利益訴求，進入相應的社會領域，形成相應的利益區塊。社會力量在社會中自發產生相應的利益位置與利益領域，在國家與社會以及社會諸力量之間形成了相對平衡的狀態。這樣一種平衡狀態所產生的社會秩序，可稱為和諧社會。和諧社會的關鍵不在于沒有社會沖突與競爭，而在于社會沖突與競爭基本上不會破壞國家與社會以及社會諸力量之間的平衡狀態。

國家與社會以及社會諸力量之所以能夠保持平衡，根本原因是在國家與黨政體制規定的邊界內，社會利益能夠相對穩定地分布于社會力量之間。換言之，和諧社會的本質是社會利益分布的相對穩定狀態。中國自建立具有中國特色的社會主義市場經濟以來，國家力量逐漸退出社會領域，各社會主體紛紛進入社會空間中，逐漸占據了各個經濟社會領域。到21世紀初，中國社會逐漸形成了穩定的利益分布，相對多元穩定的社會力量逐漸形成。社會力量的利益訴求是多元的，不同的社會利益集團均試圖擴大各自的利益范圍，實現自我利益的最大化。隨著社會力量的壯大，越來越多的社會力量希望自己的社會身份得到政治上的確認。因此，一些社會力量開始謀求適當的政治身份，試圖將各自的經濟社會資源轉化為政治資源。作為國家與社會力量之間的中介組織，人民政協的利益傳遞功能恰好滿足了社會力量的這些訴求，既促進了政治吸納與社會整合，也維系了社會諸力量之間的平衡狀態，從而鞏固了和諧社會的發展。

社會利益與社會力量的多元分布狀態和平衡穩定狀態，明顯體現在人民政協的界別結構中。全國政協的界別結構經過1978年至2003年界別的增減調整，于2003年趨于穩定。2003年至2018年，全國政協的界別結構處于穩定的狀態之中，不管是界別數量、人數構成，還是各個界別的人數與權重，都處于較為穩定的狀態。尤其是2008年到2013年的界別結構，不管是界別設置還是各界別的政協委員數量，都未發生任何變化。2003年至2018年，全國政協內部結構處于穩定時期。這表明，在社會力量日益多元穩定的情況下，人民政協作為多元社會力量的組織平臺，也隨之展現出包容性與穩定性。

從政治資源分配上看，政協第九屆、第十屆、第十一屆全國委員會的政協委員總數分別為2 238人、2 237人、2 237人，總人數變化不大。從四類界別的政協委員數量上看，黨派界別的政協委員數量分別為539人、544人、544人，占政協委員總人數的比例分別為24.1%、24.3%、24.3%，占比相當;團體界別的政協委員數量分別為304人、325人、320人，占比分別為13.6%、14.5%、14.3%，占比同樣接近;社會界別的政協委員數量分別為1 079人、1 047人、1 054人，占比分別為48.2%、46.8%、47.1%。這三屆社會界別的人數占比相差無幾，表明了社會界別在這一時期內的穩定性。特邀界別的政協委員數量分別為316人、321人、319人，占比分別為14.1%、14.3%、14.3%，也展現出穩定性。四類界別始終保持著穩定狀況。

從微觀角度看，四類界別的各子界別的變化也異常微小。其中，黨派界別中，除無黨派人士有小幅度的人數增長之外，其余黨派的委員人數幾乎沒有任何變化;團體界別中，雖然個別子界別在人數上微小變化，但是不影響團體界別的穩定狀態;社會界別中，由于社會中特定階層、職業的社會力量的增強，各個子界別在政治資源分配上有所調整，基本形成以經濟界、文藝界、科技界、教育界、少數民族界、醫藥衛生界等為主導的社會界別。這一時期的社會界別結構在局部調整中保持穩定;特邀界別中，各個子界別雖然在人數上略有變化，但是其界別結構保持著強大的穩定性。因此，人民政協的微觀結構異常包容穩定。

可見，這一時期的中國社會，延續了黨政體制的自我節制狀態與意識形態轉向后的社會化狀態。但是由于利益分布的相對穩定，以及不同的社會主體都被納入到政協之中，社會結構更多展現出穩定性與包容性。這一狀態在人民政協內部的反映是，界別結構的異常穩定與包容，人民政協的包容性顯著增強。但需要注意的是，這一時期開始出現的人民政協中經濟界人士等的政治資源分配過多情況，容易造成社會力量的失衡，導致其他社會力量的相對削弱，不能滿足全體人民的最大利益。黨的十八大后，政協委員構成的相應調整對這個問題進行了回應。

六、黨的領導與人民政協人民性

黨的領導的加強意味著黨政體制再次調動起自己的組織力量與政治力量，保證社會發展的人民性與有序性。黨的十九大報告指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”^[30]《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“堅持黨的全面領導不動搖，堅決維護黨的核心和黨中央權威，充分發揮黨的領導政治優勢，把黨的領導落實到黨和國家事業各領域各方面各環節。”^[31]黨對一切工作的領導以及對各領域各方面各環節的領導，代表著黨強化黨政體制的組織力量，輔之以意識形態的宣傳、凈化與引導，實現對于國家與社會的全面引領。一方面，黨通過發揮自身優勢，綜合運用黨的意識形態引領、組織嵌入、宣傳凈化、統戰匯聚等手段，牢牢建立起以黨為核心的黨政體制，由此調動起各類制度力量與社會力量，實現對國家與社會的全面統攝、動員與治理，帶領國家與社會前進。另一方面，黨的領導與人民性緊密相關。正如習近平總書記所說：“黨性與人民性從來都是一致的、統一的”^[32]，人民性是黨性的基礎，黨性是人民性的升華，黨性是黨員的內化準則與黨的固有屬性，黨性“要求在對事變做任何評價時都必須直率而公開地站到一定社會集團的立場上”^[33]。黨性與人民性的有機統一意味著，黨要時刻直率而公開地站在人民的立場上看待解決問題，黨要始終站在人民的立場上全面領導國家與社會。黨的領導的加強意味著人民性的凸顯。

人民性是指黨和國家把人民的普遍意志與根本利益作為自己的行動指南，將實現人民意志與尋求人民利益最大化作為行動的最終歸宿。人民性的根本指向是人民普遍意志的實現與完成。自下而上看，黨通過群眾路線將人民的多元的特殊意志提煉為人民的普遍意志，再將其上升為黨和國家的大政方針，滿足人民的各類訴求，人民意志實現了自下而上的表達與完成。自上而下看，黨以先鋒隊的形式，立足馬克思主義，以自覺的理性指導與使命驅動，通過對人民普遍意志與利益的科學分析，提煉出當下社會的根本利益所在，黨和國家再將這些利益目標推往基層、推向人民，人民的普遍意志與利益也就具體化為個體的特殊利益，人民意志與利益得到自上而下的貫徹與滿足。這種黨與人民、上層與基層、普遍與特殊相互融合貫通的關系，保證了在既有意識形態與黨政體制內，人民普遍意志與利益的實現和滿足。

黨的群眾性質，使黨要堅持走群眾路線，將自我深刻地融入群眾之中，體察人民的特殊意志與利益訴求，“把群眾首創經驗上升為黨的政策，然后再到群眾中去檢驗和修正黨的政策”^[34]。黨的先鋒隊性質，要求黨在科學理論的指導下，自覺找到人民的普遍意志與根本利益所在，使黨始終走在人民前面、帶領人民前進。在自下而上的實踐探索中與自上而下的理論指導中，黨的意志與人民的意識實現貫通融合，黨與人民匯聚為一體。黨實現了自己對于人民的根本代表，人民則將自己的特殊利益上升為黨和國家的普遍利益。正因如此，黨的領導的加強意味著人民意志的回歸，表明了黨和人民一體特性的增強與彰顯。

在階級分析話語中產生的先鋒隊政黨，能夠有效代表人民的根本利益。先鋒隊政黨是“所屬階級和人民最高利益的代表者”^[35]，“在西方的意義上代表了工人階級反對資本主義奴役而重建代表制（以克服代議制缺陷）的努力，在東方的意義上則代表了不發達國家經工農結盟采取武裝斗爭方式以擺脫全球資本主義擴張而重建國家的要求”^[36]。因此，先鋒隊政黨的核心有三：一是先鋒隊政黨的社會基礎是特定的社會階級，二是先鋒隊政黨的制度基礎是代表制而非代議制，三是先鋒隊政黨的使命目標是擺脫全球資本主義擴張、超越資本主義體系并重建人民國家。在這個意義上，先鋒隊政黨首先代表了工人階級的利益，以工人階級為基礎的先鋒隊政黨的政治運動，“是針對資本主義邏輯下的矛盾及其衍生而來的階級不平等的運動”，是“改變這一資本主義邏輯的驅動力量”^[37]。不過，由于中國的眾多階級都被視為工人階級的盟友，都是人民的一部分，所以中國的先鋒隊政黨不僅只代表工人階級的利益，也代表全體人民的利益。其次，馬克思主義的科學理論表明，在資本主義擴張時代，通過先鋒隊政黨建立物質豐富的社會主義國家與消滅剝削的共產主義國家，是人民的最大利益與根本意志所在。通過利用組織化的政黨力量，超越資本主義的發展模式以重建國家，則在根本上代表了人民的最大利益與意志。從這一角度看，堅持先鋒隊政黨的領導，也就意味著堅持人民的根本利益以及人民利益的最大化，堅持黨的領導與堅持人民性緊密相關。

黨作為科學理論的踐行者、歷史發展的引領者、人民利益的代表者、社會變革的獻身者，與人民利益水乳交融，與人民意志交織貫通;人民的普遍意志與根本利益上升為黨和國家的意志與利益，黨的先鋒性、超越性則使其走在人民前面，引領人民、代表人民，最終形成黨和人民一體的局面——黨代表了人民，人民則組織化、實體化、先鋒化為了黨。正如有學者所言：“作為整體力量的人民同中國共產黨是有機統一在一起的，人民作為最高政治權威存在是通過中國共產黨實現的。”^[38]黨的領導的加強意味著人民性的彰顯。基于“黨和人民一體”的關系，隨著黨的領導的加強，黨越來越致力于代表最廣大人民的普遍意志與根本利益。黨借助于組織力量強化對社會的調控，本質上是對社會利益分布進行優化調整，對社會資源進行更為合理的分配。由于社會的利益分配與資源分布存在慣性，一旦形成相對穩定的分配狀態，利益結構就容易穩定凝滯。只有在外力作用下，利益與資源的分布分配狀況才能得到一定的結構性調整。而一元化的體制力量與黨的組織力量，是調配利益資源、松動利益結構、優化利益分布的最佳工具之一。黨的領導的加強，根本上是以人民利益為導向，在增強一元化的體制力量與黨的組織力量的前提下，實現對利益分布與資源分配的優化調整。

和諧社會時期，在社會自發競爭與資源自由流動的前提下，各社會群體大致占據了與其能力、資源等相匹配的社會經濟利益，社會資源與利益形成了相對穩定的分布態勢。社會資源與利益分布的慣性，使利益結構呈現固化趨勢。由于社會資源傾向于集中在資源豐富的群體手中，于是黨開始致力于對社會利益分布進行優化，最廣大人民的利益成為這次利益調整中優先考慮的內容。正如習近平總書記所說：“中國共產黨始終代表最廣大人民的根本利益……從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益。”^[39]黨要保證社會資源與利益分布符合最廣大人民的利益，而非使社會利益凝滯固化，或者使社會資源更多分布于少數群體手中。黨的領導的加強，意味著黨以人民意志為根本依托，借助于組織力量與黨政體制力量，對利益分布與資源分配進行優化，這客觀上使中國社會朝著人民化的方向前進。中國社會的人民化方向，同樣使人民政協展現出了相應特點。人民政協界別結構的優化，突出展現了人民政協的人民性。

截至2018年，全國政協共有34個界別：10個黨派界別、8個團體界別、13個社會界別、3個特邀界別。其中，四類界別中的全國政協委員人數分別為544人、315人、1 010人、189人。這表明，社會界別是人民政協內部的第一大類界別。相較于政協第十二屆全國委員會，政協第十三屆全國委員會各類界別的政治資源分配稍有調整。其中，黨派界別的委員人數沒有變化，團體界別的委員人數減少5人，社會界別的委員人數減少44人，特邀界別的委員人數減少30人，總計減少79人，政治資源分配變動最大的是社會界別和特邀界別。在政協第十三屆全國委員會內部，社會界別的主要變化有：文藝界減少23人，經濟界減少21人，社會科學界減少1人，對外友好界增加1人，其余界別沒有任何變化。從整體的變化情況看，全國政協委員共減少79人，其中，經濟界、文藝界與特邀界別共減少74人。人民政協主要調整了經濟界、文藝界與特邀界別這三個界別的政治資源分配，其余33個界別一共只減少了5人。

宏觀上看，2003年—2017年，全國政協的界別結構非常穩定。尤其是2008年和2013年，全國政協各子界別的人數沒有絲毫變化。這似乎表明：人民政協的內部結構已然定型。然而，2018年的政協第十三屆全國委員會的界別結構發生了變化，經濟界、文藝界、特邀人士界的委員人數均受到較大削減。除此之外，其余界別的委員人數基本沒有變化，或者只有很小變化。在其余界別幾乎沒有變化的情況下，為何經濟界、文藝界和特邀界別的政治資源分配受到了較大削弱？這一削弱有何理論與現實意義？

回答這一問題，首先需要溯源這三個界別的歷史。以經濟界為例，1993年全國政協設立經濟界，自改革開放以來，經過十五年孕育成長，經濟界才作為獨立界別單元登上政協舞臺。經濟界進入人民政協，意味著私營企業主開始作為新興社會力量登上政治舞臺。值得一提的是，在國家層面設置經濟界之前，地方上就已經設置了經濟界，比如安慶市于1988年設置了“經濟企業界”^[40]，淮南市于1988年增設了“經濟界”^[41]。在地方上已經設置“經濟界”的情況下，全國政協才開始設置“經濟界”。經濟界人士已經成為頗為可觀的社會力量。由于人民政協的中介功能、整合功能與利益傳遞功能，新生的經濟力量很快被吸納到政治體系中。

隨著中國經濟的蓬勃發展，私營企業主等經濟界人士的力量愈益壯大，經濟界的政治資源分配也隨之不斷增加。1993年新設經濟界之時，經濟界僅僅是13個社會界別中的第六大子界別;五年之后，也就是到了1998年的政協第九屆全國委員會，經濟界迅速成長為社會界別中的第三大子界別;到了2008年政協第十一屆全國委員會時，經濟界超越科技界，成為社會界別內的第二大界別;到2013年政協第十二屆全國委員會，經濟界超越“文藝界”，成為社會界別的第一大子界別。經過短短20年的時間，經濟界的迅速成長反映了中國經濟的蓬勃發展與社會生產力的提升，代表了經濟力量與市場力量在地位上的提升。然而，黨和國家的使命與性質決定了社會力量的資源占有、利益分配與政治資源分配狀況，應以符合全體人民的根本利益為前提。

從政治話語的角度看，經濟力量經歷了從“友”到“我”的演變過程。在這一過程中，黨政體制逐漸收縮了自己的權力觸角與國家力量，為經濟力量的成長釋放出了足夠的社會空間。但是這種釋放不是毫無原則與邊界的，社會空間的釋放與經濟力量的增長，要以最廣大人民的根本利益為準則和邊界。超過這一邊界要求，國家就需要通過各種政治政策工具對其進行調整。同理，一旦某一社會力量在政協中的政治資源分配不夠均衡，國家就需對政協內部利益結構與政治資源分配進行優化，從而保持力量的平衡與保證人民的最大利益。

對人民政協進行研究發現，由于經濟發展以及經濟界人士崛起，經濟界人士在政協中的政治資源分配逐漸增強，并且行政層級越接近基層，經濟界人士的政治資源分配越高。有學者對某直轄市政協的研究表明，在該市834名政協委員中，“各類所有制企業的高級管理人員（董事長、總經理、董事等）超過220名，約占26.4%”^[42];而在一些地級市，經濟界人士占比高達30%^[43]。經濟界人士的政治資源分配狀況與經濟力量在社會力量中的占比狀況不完全相稱，與人民政協全面反映社會各階層利益的宗旨有所出入。

首先，從國家性質看，我國是人民民主專政的社會主義國家，代表最廣大人民的根本利益，經濟界人士雖然是人民的重要組成部分，但并不是人民的全部。除了經濟界人士之外，人民還包含社會中各行各業的群體，比如工人、知識分子、教育人士、科技人士等眾多群體。經濟界人士占比偏高，無法充分展現人民政協的人民性與代表性，無法充分彰顯全體人民的意志與利益。

其次，從政協性質看，人民政協是統一戰線組織，是團結社會力量、傳遞利益訴求的社會平臺，是開展政治協商、民主監督、參政議政的政治平臺，是廣泛聯系社會力量的政治機制。通過人民政協，黨政體制展現出了豐富的社會性與人民性。人民政協的這些重要特性通過對各界別的政治資源分配得到展現。這要求國家適當平衡社會利益，適時調整人民政協的內部結構。比如，隨著社會力量的多元發展，人民政協中出現了新的社會階層人士的身影。在狹義上，新的社會階層人士主要包括私營企業和外資企業的管理人員和技術人員、中介組織和社會組織從業人員、自由職業人員、新媒體從業人員等四類群體。在廣義上，非公有制經濟人士也被視為改革開放以來產生的新的社會階層人士。但是在具體的政協委員結構中，經濟界人士基本取代了其余三類新階層人士群體，成為新的社會階層人士的主要代表。有的學者研究指出，在某地政協九屆會議上，“有98名新階層委員來自民營和外資企業，占比為79.0%，來自中介組織的為20名，占比為16.1%。而到十一屆政協會議中來自民營和外資企業的多達191名，占比上升為85.6%，而來自中介組織和自由職業的人員分別僅為20人和13人，占比分別下降為8.9%和5.8%”^[44]。這種狀況使人民政協反映全體人民利益的功能沒有得到充分發揮。不管從國家性質還是從政協性質上看，經濟界人士占比過多，都無法充分展現人民政協的人民性。

基于上述原因，全國政協首先調整經濟界別，優化政協結構，凸顯了人民政協的人民性。基于相似原因，文藝界的政治資源分配也受到削減。從社會結構看，文藝工作者占比相對不高，但是由于文藝工作者負責人民的精神生活，社會影響力大，他們成為重要社會力量。但是文藝工作者在社會結構中占比不高、卻在政協結構中占比較高的事實，使各社會力量在政協中的占比略有失衡。因此，需要對文藝界人數進行削減，增強政協的人民性。特邀界別由于其復雜的人員構成、相對模糊的準入標準，使其成為政協界別中最特殊的一個界別。削減特邀人士數量，有利于優化政協結構、完善政協制度，提升政協的代表性、專業性與人民性。政協第十三屆全國委員會以來，由于黨政體制逐漸強化黨的領導力量，更加注重反映全體人民的根本利益，人民政協集中展現出了人民性。這表明在“加強黨的領導”的政治背景下，黨和國家代表最廣大人民根本利益的理念在現實中得到持續實踐與表達。

七、結語

人民政協的制度功能生成及其歷史演進，既源于界別與社會的內在賦能，同時也受到黨政體制及其所驅動的政治社會環境的外部約束。在這些合力的綜合作用下，人民政協成為國家與社會之間的中介，在國家與社會之間建立了制度化聯系。人民政協的中介特質，使其在國家與社會的歷史發展中產生了不同的結構形態，分別展現了政治性、社會性、包容性與人民性四大特征。這些特征是國家與社會關系在人民政協中的集中表現。

改革開放以前，在黨政體制的約束凈化下，中國的社會力量相對弱小，這使國家并未面臨較多的社會壓力。改革開放以來，隨著社會自主空間逐漸釋放、社會力量持續壯大，黨和國家也面臨越來越大的社會壓力。在社會資源不斷分化重組的過程中，如何將社會力量組織整合起來，如何引導社會力量的利益訴求，就成了黨和國家需要面對的重要課題。人民政協作為國家與社會之間的中介，在黨政體制與社會力量之間建立起了緊密關系，既整合了社會力量，也傳遞了社會利益，是優化國家與社會關系的重要抓手。人民政協有助于將游離于國家之外的社會力量轉化為受到黨政體制領導的政治力量，有助于以制度化的方式把社會資源轉化為政治資源，保證黨和國家的繁榮與穩定。人民政協這一制度化平臺，有助于解決由于社會力量不斷壯大所帶來的種種問題。

隨著改革開放的深入推進，國家力量逐漸從社會領域中退了出來，給予社會充分的發展空間與自主權利。但是這一發展空間是有邊界與約束的，即社會力量的發展及其利益訴求不能凌駕于國家利益之上，這就要求人民政協在持續發展中要受到黨的領導。中國的黨政體制一方面突出政治的引領與約束作用，牢牢把握社會主義的發展方向，要求人民政協在黨政體制規定的邊界內進行運轉;另一方面要充分發揮人民政協的統戰功能，加強國家與社會力量的聯系，強化對社會力量的整合與團結。隨著黨、國家與社會關系的持續調整，中國的社會力量實際上在不斷增強，人民政協的整合吸納能力與利益傳遞能力也在不斷增強，這就產生了人民政協各界別能力普遍增長的局面。

總而言之，界別及社會的內在賦能與黨政體制及其所驅動的政治社會環境的外部約束，是人民政協制度功能生成與歷史演進的雙重動力。在這些力量的綜合作用下，人民政協成為國家力量與社會力量的匯聚之地，成為國家與社會之間的中介與紐帶。在中介功能的作用下，人民政協既能展現出國家的政治目標、發展意志，也能展現出社會的發展活力、基本面貌;既能強化黨和國家的政治領導與社會整合，也能促進社會力量的利益傳遞與自主表達。人民政協由此平衡了政治力量與社會力量以及社會諸力量之間的利益張力，增強了黨政體制的韌性與社會發展的穩定性，提升了國家建設力度與國家治理水平。