全球視閾下數字平臺經濟反壟斷監管動態與中國方案

陳兵 馬賢茹

摘 ?要：數字經濟正在成為引領全球經濟增長的新引擎和國際競爭的新賽道。數字經濟在深刻改變國際競爭格局之時，各類壟斷和不正當競爭行為也不斷涌現，這對市場競爭秩序和數字經濟創新發展帶來日益嚴峻的威脅。全球主要經濟體紛紛加快數字經濟領域的反壟斷立法和執法行動，強化對大型數字平臺企業的市場競爭監管。歐洲采取嚴格監管與創新立法并舉的方式，繼續保持對數字平臺企業的高壓監管態勢;美國反壟斷監管態度由寬松包容轉向審慎包容，相關競爭政策和法律也在積極制定中;中國密集發布各類反壟斷監管政策，迅速實施多元化監管舉措，反壟斷執法呈現常態化、嚴格化、科學化、精細化的特征。我國進入新發展階段，應主動適應全球數字經濟發展和競爭監管新趨勢，貫徹依法科學審慎監管的理念，堅持發展與規范并重，把握好反壟斷監管和數字經濟發展的動態平衡關系，建立事前預防與事中事后監管的協同機制，提升反壟斷監管效能，推動數據要素規范有序高效地開放和流通，確保數字經濟領域公平自由競爭，規范和引導我國“走出去”數字平臺企業依法合規經營，以構筑國家在數字經濟領域的競爭新優勢。

關鍵詞：全球視閾;數字平臺經濟;反壟斷監管;科學審慎監管

中圖分類號：D922.294;F49 ???文獻標識碼：A????文章編號：2096-3378（2022）02-0066-14

一、背景與問題

近年來，伴隨5G、物聯網、大數據、人工智能、云計算等新一代信息通信技術和數字數據技術的快速創新發展與深度應用，誕生了數字經濟這一新型經濟形態。其以數據資源為關鍵要素，以現代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。數據顯示，2019年我國數字經濟體量達35.8萬億元，僅次美國位居全球第二，德國、日本、英國、法國等國家排在之后。2020年，我國數字經濟核心產業增加值占國內生產總值比重達到7.8%，數字經濟為經濟社會持續健康發展提供了強大動力。各國和各地區紛紛將數字經濟作為賦能實體經濟、培育經濟新動能的重要戰略，不斷加快推進數字市場規則制定，提升數字經濟領域國際話語權，數字經濟已經成為引領全球經濟發展的關鍵力量和國際競爭的新賽道。

然而，在數字經濟為全球經濟社會發展注入強大活力、深刻改變國際競爭格局之時，各種形式的壟斷和不正當競爭行為也不斷涌現。特別是作為數字經濟下參與市場競爭的典型組織形式和經營模式的數字平臺企業，往往憑借強大的用戶鎖定效應、網絡效應、巨大經濟規模、海量數據資源、技術創新優勢和雄厚資本優勢自成生態競爭系統，不斷強化和持續鞏固市場地位及相關競爭行為，形成“贏者通吃、強者愈強”的市場競爭效果，因而更加容易產生損害市場公平競爭的行為。具體而言，該類平臺企業（Platform Enterprise）或者稱為平臺聚合體（Platform Group）通過線上線下要素和資源的積聚，借助數字數據技術對海量用戶數據的收集、整理、分析及運營反哺自身發展，實現同行業與跨行業聯合或集中的實質控制，以增強和鞏固其市場力量的多邊平臺構造。目前，全球范圍內不同行業和市場上的數字平臺企業寡頭壟斷格局已初步形成，且呈現逐漸強化的趨勢，數字平臺企業在創新發展和極速擴張中產生了形式各樣的反競爭問題，亟待予以科學有效的規制。

從具體競爭行為類型和表現來看，全球范圍內各大數字平臺企業基于大數據和技術優勢實施的平臺“二選一”、平臺“封禁”、“大數據殺熟”、平臺自我優待、算法合謀，以及基于數據驅動的預防型或扼殺型收購等各類反競爭行為層出不窮，表現形式具有多樣性、隱蔽性和復雜性，不利于市場公平競爭，妨礙高水平技術創新，侵犯廣大消費者權益。據統計，2017年至2020年12月10日，谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果等科技巨頭在全球范圍內遭遇111起反壟斷調查及糾紛，調查內容涉及企業并購、數據收集、數字廣告、搜索服務、捆綁銷售、自我優待和應用商店等諸多方面。在國內，各大數字平臺企業競爭激烈，各類壟斷和不正當競爭行為也不斷涌現。2021年4月及10月，阿里巴巴、美團因實施“二選一”先后受到國家市場監督管理總局的行政處罰。2020年12月14日，國家市場監督管理總局公布對阿里巴巴收購銀泰、閱文收購新麗傳媒、豐巢收購中郵智遞等三起互聯網領域經營者集中案作出行政處罰決定。

鑒于此，包括美國、中國、德國、英國、法國、日本和歐盟在內的全球主要經濟體紛紛開展相關領域的反壟斷行動，加快制定和出臺數字經濟領域相關競爭立法，以促進數字經濟領域公平競爭和創新發展，最大程度挖掘數字經濟的內在潛力，打造競爭新優勢。盡管由于國家利益、經濟發展、文化背景、產業政策、競爭價值取向等不同，各國和各地區在數字經濟領域的反壟斷立法態度和規制措施存在差異，但自2020年以來掀起的全球反壟斷風暴已表明，強化平臺反壟斷規制已拉開序幕，立法體系化、監管常態化、執法嚴厲化已成為全球主要經濟體針對大型數字平臺企業的普遍規制態勢。

雖然數字經濟領域已經不乏上述具有復雜性、隱蔽性和多變性的壟斷行為，但這并不表明數字產業已陷入完全無序競爭狀態。特別是回歸我國數字經濟發展現實中，應當清醒地認識到，目前我國數字經濟市場的總體競爭生態是向好的，數字平臺企業出現的各種壟斷和資本無序擴張問題，是數字經濟漫長發展歷程中的階段性、局部性問題。黨中央和國務院根據這一階段的發展需求和現實問題作出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”的指示，能夠更有效地遏制部分壟斷行為，劃清數字平臺企業競爭底線，明確競爭規則，規范競爭秩序，其歸根結底還是要為數字經濟高質量發展作長遠考量。正如2021年10月18日習近平總書記在中央政治局第三十四次集體學習對數字經濟治理作出的重要指示，“要規范數字經濟發展，堅持促進發展和監管規范兩手抓、兩手都要硬，在發展中規范、在規范中發展”。這表明全面深入推進數字平臺企業反壟斷，并不意味著“不競爭”“不發展”“不創新”，而是要以數字經濟高質量發展為主線，依法規范和治理壟斷問題，平衡好階段性政策目標和長期高質量發展要求的關系，形成統一公平、競爭有序的數字經濟市場。

2021年12月召開的中央經濟工作會議明確提出“要提振市場主體信心，深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭，以公正監管保障公平競爭”，中央高層的明確態度顯然對于糾正當前關于數字平臺企業反壟斷的偏激理解和做法具有重要意義。其表明，加強數字平臺企業反壟斷，應起到提振市場主體信心、激發市場主體活力的作用，避免因過度規制或不當規制沖擊市場主體的創新積極性，使市場喪失活力。2022年1月19日，國家發改委等9部門聯合發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》，亦明確了從構筑國家競爭新優勢的戰略高度出發，以平臺經濟高質量發展為主線，優化發展環境、增強創新發展能力、賦能經濟轉型發展，建立健全平臺經濟治理體系。國家明確了發展與監管協同、激發競爭活力與規范競爭秩序并重的理念，有助于指引以數字經濟為代表的新經濟業態市場規制邁向更加科學化、精細化、發展化的方向。

面對市場化與全球化、信息化、數字化不斷交織的國際環境，各個國家和地區的競爭監管政策、規則和執法方式都在探索和實踐中，我國在這一背景下應當如何進一步完善數字平臺企業反壟斷規制，亟待深入細致研討。目前社會各界關于數字反壟斷議題的探討頗為熱烈，多數研究從宏觀層面出發，著眼于討論數字經濟對以工業經濟為基礎建構的反壟斷法基礎理論、競爭規則及其分析工具帶來的挑戰，并結合數字經濟特征建議對反壟斷法制度予以調適和完善，或從反壟斷法對數字經濟監管的必要性角度予以理論證成。也有研究從數字經濟領域的具體壟斷行為，如算法價格歧視行為、軸輻協議等問題入手討論違法性識別及其反壟斷規制。盡管當前對于數字經濟反壟斷問題的研究較為豐富，但從全球競爭格局下構筑數字經濟國家競爭新優勢角度出發的研究尚為少見，亟須充分梳理全球數字經濟反壟斷監管實踐經驗，準確把握我國經濟發展現實情況，圍繞國家法律政策精神展開討論。

故此，立足構筑國家競爭新優勢的戰略高度，一方面，在相關政策指引和執法監管推動下，我國加強數字平臺企業反壟斷規制已逐漸步入常態化，此時要注重規制策略和規制方法的科學性、精準性和有效性，堅持發展和規范兩手抓，激發市場主體創新活力，增強數字平臺企業內增長的動力與可持續性。另一方面，數字經濟領域的全球化市場競爭已是大勢所趨，對國內市場公平競爭秩序的影響不僅來自國內數字平臺企業，也有來自域外數字平臺企業的競爭威脅。我國數字平臺企業走出國門參與全球競爭也面臨來自他國的法律規制挑戰，數字平臺企業科學反壟斷應當具備國際視野，始終處在面向國際進行競爭、創新和發展的軌道上。簡言之，在數字經濟全球競爭格局下，要準確研判全球數字經濟反壟斷立法政策和監管實踐的總體發展趨勢，結合我國數字經濟發展現實提出應對方案，促進數字經濟高質量發展，推動構筑國家競爭新優勢。

二、全球主要司法轄區數字經濟反壟斷監管動態及主要特征

數字平臺的雙邊或多邊市場模式、零定價策略、動態競爭、跨界競爭、規模效應、網絡效應等數字經濟競爭特性為數字平臺企業，特別是超大型數字巨頭企業維持和鞏固市場支配地位并進一步實施排除、限制競爭行為創造了條件，對市場競爭秩序的威脅日益嚴峻，也給當前反壟斷法監管帶來諸多挑戰。為此，全球范圍內的主要國家和地區在針對數字平臺企業競爭監管的立法和執法方面進行了有益的探索和實踐，彰顯對數字經濟領域的積極監管姿態。雖然不同國家和地區在反壟斷的監管態度和策略上存在差異，但是在總體上呈現出日益嚴厲和不斷強化的趨勢。對主要經濟體數字經濟反壟斷監管態勢的梳理能夠明晰國際監管趨勢，挖掘監管共性、差異性及其產生的原因，更好地反哺國內數字經濟反壟斷監管的理論與實踐發展。

（一）歐盟：嚴格監管與創新立法并舉

歐盟競爭執法機構一直以來對數字平臺企業都秉持較為嚴格的監管態度，諸多執法實踐經驗對全球數字經濟反壟斷監管起到了重要示范和引領作用，特別是《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR）的出臺，對于大型數字平臺企業在用戶數據收集、使用和消費者隱私保護等方面提出了更高的要求。歐盟委員會自2019年7月起，分別針對亞馬遜“自我優待”行為及利用其市場上的第三方賣家數據來開發自己的商品或者業務進而牟利的行為展開調查。相比之下，歐盟針對谷歌開展的反壟斷調查則體現出更加強勢的態度。僅在2017年至2019年的三年時間里，歐盟就對谷歌開展了三輪反壟斷處罰，罰款總額高達約82億歐元。此外，歐盟也對臉書和蘋果開啟了反壟斷調查，主要聚焦平臺是否利用組織、服務市場屬性以及數據資源的收集和利用優勢，對自身商品或服務適用優待性的算法或規則。

然而，傳統的反壟斷監管方式存在滯后性，譬如調查時間過長，競爭法無法干預數字市場的結構性反競爭問題等，一定程度上將掣肘歐盟競爭監管與救濟的及時性和有效性，單純依靠個案處罰難以實現歐盟為其本土企業創造公平競爭環境的政策目標。因此，歐盟委員會開始尋求歐盟競爭法的革新，準備出臺適應數字經濟領域的創新性立法和政策，對各大數字平臺企業予以全面監管。2020年12月15日，歐盟委員會正式提交了《數字服務法》（Digital Services Act）和《數字市場法》（Digital Markets Act）兩部針對數字平臺企業的法律草案，成為歐洲數字市場競爭法律政策和規則的重要補充。特別是《數字市場法》草案規定了大型平臺作為單一數字市場“守門人”的認定標準及其廣泛的責任和義務，包括針對具有特定市場力量的大型互聯網平臺（數字平臺）企業，提出了嚴格限制其實施不公平競爭行為的系列措施，以保障中小型初創企業擁有開展競爭與創新的機會，并致力于促進大型互聯網平臺企業數據流轉和利用，確保數字服務或者數字市場的開放性。

總體而言，歐盟在針對數字平臺企業壟斷和不公平競爭行為的監管中，除了注重對傳統競爭要素的考察，也開始關注數據收集和使用的正當性、國家數據安全、消費者隱私保護、技術創新等因素對市場競爭秩序的影響。歐盟委員會的這一思路也對該區域內的其他國家產生了深刻影響。譬如，2019年2月，德國聯邦卡特爾局（FCO）對臉書濫用市場支配力違法收集和使用用戶數據的行為頒發了禁止命令，認為其違反德國反限制競爭法上的剝削性濫用條款。這是競爭執法機構首次就數據隱私保護問題與個人信息保護機構展開合作，開辟了全球競爭執法的新路徑，引發了全球反壟斷理論界與實務界對反壟斷法與隱私保護關系的熱議。2021年1月19日，《德國反限制競爭法》第十修正案正式生效。此次修訂是德國為適應數字經濟時代規制平臺壟斷行為的現實需求而進行的數字化改革，其將“獲取競爭相關數據的能力”作為市場支配地位、市場相對優勢地位的重要考察因素，以及對具有市場支配地位的經營者實施數據接口拒絕開放行為可能構成拒絕交易的嚴格規定，在全球范圍內具有領先性。

（二）美國：反壟斷監管從寬松監管走向積極監管

20世紀90年代以來，美國一直實行著較為寬松的反壟斷政策，在打擊壟斷行為方面比較謹慎。即使谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等數字平臺企業在歐盟頻繁遭遇競爭監管機構的查處，但在美國基本未受到干預。其很大原因是受到美國20世紀七八十年代以來廣泛流行的芝加哥學派（Chicago School）的影響，該學派主張以降低價格、促進市場效率、保護消費者福利作為反壟斷的核心目標，在具體執法和司法實踐中則采取合理性原則，充分運用經濟學分析方法和證據，審慎考察企業競爭行為的競爭效果。在此思想的主導下，大企業的市場規模擴大和市場力量增強被視為市場效率提升的體現。因此，盡管在1998年美國聯邦政府聯合20個州對具有強大市場力量的微軟展開了反壟斷訴訟調查，指控微軟將其IE瀏覽器等程序強制與Window操作系統捆綁，違反了反壟斷法，但該案最終以微軟和美國政府于2001年和解告終，微軟取得了此次反壟斷案的重大勝利。

然而，伴隨著數字經濟快速創新發展和平臺企業影響力日益增強，新布蘭代斯運動（New Brandeis Movement）逐漸興起，美國的反壟斷監管思路和政策選擇發生了深刻轉變。該學派主張“反壟斷是在民主基礎上構建社會的關鍵工具和哲學基礎”，經濟權利的集中會助長政治權利的集中，須警惕和防止私人權利的過度集中，倡導關注市場結構和競爭過程，而非僅關注競爭結果。在該思潮的影響下，美國眾議院于2020年10月6日就四大科技巨頭涉嫌壟斷發布了《數字市場競爭調查報告》。該報告認定谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果分別在其相關市場具有壟斷勢力，美國眾議院于2021年4月15日正式批準了這一報告。

此前，美國司法部已于2020年10月20日聯合11個州對谷歌提出反壟斷訴訟，谷歌被指控在美國通用搜索服務、搜索廣告和通用搜索文本廣告市場具有壟斷力量，并實施了諸多反競爭行為不斷鞏固其市場壟斷地位，進而產生了降低通用搜索服務在隱私和數據保護、消費者數據使用等方面的質量，減少消費者在通用搜索服務方面的選擇，損害廣告商利益，阻礙市場創新等競爭效果。可以看到，此次訴訟與前述“美國政府訴微軟案”十分相似，如今谷歌案的訴訟結果是否會與上世紀微軟案保持一致，抑或美國政府會在新布蘭代斯學派的影響下對谷歌重拳出擊，備受全球關注。

2020年12月9日，美國聯邦貿易委員會（FTC）聯合40多個州在華盛頓特區聯邦法院正式起訴臉書，指控臉書通過長達數年的反競爭行為非法維持其個人社交網絡的壟斷地位，并向軟件開發者施加反競爭條件。然而，2021年6月28日，美國哥倫比亞特區聯邦法院的博斯伯格法官駁回了美國聯邦貿易委員會針對臉書的訴狀，認為其沒有足夠充足的理由和事實依據證明臉書在美國個人社交網絡服務市場構成壟斷力量，且實施了限制競爭對手互操作性的行為。同年8月，FTC在補充證據、修訂訴狀后再次對臉書具有主導地位提起訴訟。對此，臉書已提出兩次反壟斷申訴但均被駁回。由此看到，盡管FTC針對臉書的訴訟結果懸而不決，但其行動已經表明美國政府向遏制本土大型數字平臺企業市場主導勢力、采取積極措施規制數字經濟市場競爭秩序邁出了重要一步。當然，美國政府在其中仍面臨著司法證據證明力不足、支配地位認定困難等多重挑戰。

在競爭立法和執法領域，美國也已經開始展現出針對大型數字平臺企業的嚴格監管態勢。2021年6月23日，美國眾議院司法委員會審議批準了6項反壟斷法案，其中《美國創新與選擇在線法案》已由美國聯邦參議院司法委員會在美國時間2022年1月20日，以16票贊成、6票反對的壓倒多數通過，下一步將提交美國聯邦參議院進行全體投票表決。這類法案旨在加強規制大型數字平臺企業過度擴張的技術權力和經濟影響力，降低數字市場進入壁壘，維護數字市場競爭秩序。這六部法案已經較為明確地傳遞出美國針對數字平臺企業，尤其是巨型數字平臺企業趨向嚴格的規制態度。此外，美國政府已于2021年6月任命科技巨頭的批評者、新布蘭代斯學派代表人物——莉娜·汗（lina Khan）擔任美國聯邦貿易委員會主席。這一舉措被認為美國未來將會加大對大型數字平臺企業的打擊力度，并可能會采取更嚴格的立法和監管措施來應對壟斷和日益增長的企業力量。

（三）中國：密集發布監管政策與有效實施多元協同監管

我國是全球數字經濟發展領先的國家之一，2020年數字經濟總規模穩居全球第二，增速位居全球第一。我國亟待通過科學有效的反壟斷規則和監管措施來促進行業健康發展，為構建新發展格局打下堅實基礎。目前，我國針對數字平臺企業的反壟斷政策和法律也在密集迅速地制定、出臺之中，反壟斷執法開展力度和強度不斷升級，監管方式日益完善。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《第十四個五年規劃建議》）強調“加強反壟斷和反不正當競爭執法司法，提升市場綜合監管能力”。2020年11月以來，中央政治局會議、中央經濟工作會議、中央財經委第九次會議等一系列重要會議，已明確表明我國強化反壟斷和防止資本無序擴張的態度和決心。2021年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建設高標準市場體系行動方案》指出：“加強和改進反壟斷與反不正當競爭執法。堅決反對壟斷和不正當競爭行為……推動完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范。加強平臺經濟、共享經濟等新業態領域反壟斷和反不正當競爭規制。”

2021年2月7日，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（簡稱《平臺經濟反壟斷指南》）正式發布，全面詳盡地回應了平臺經濟領域廣受關注且備受爭議的平臺“二選一”“大數據殺熟”、相關市場界定、最惠國待遇條款的違法性認定、新興創新型企業收購審查等熱點問題，對加強平臺經濟領域反壟斷規制，引導平臺經濟經營者依法合規經營，促進平臺經濟規范有序創新和健康發展具有重要意義。2021年10月23日，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議發布的《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》第22條將“具有市場支配地位的經營者利用數據和算法、技術以及平臺規則等設置障礙，對其他經營者進行不合理限制”作為構成濫用市場支配地位的情形之一，充分回應了數字經濟下反壟斷監管的法治需求。此外，國家市場監督管理總局于2021年10月29日公布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》（簡稱《平臺分類分級指南》）以及《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》（簡稱《平臺主體責任指南》），全方位、多維度、分層次地對不同類型平臺的經營行為和主體責任予以規范。可見，從黨中央政策定位、定向轉入國家政策、法律制定及其落實落地階段，強化數字經濟、平臺經濟領域反壟斷已成為當前中國市場競爭監管的重中之重。

在反壟斷監管政策的指引下，我國也開始密集開展強化互聯網平臺企業反壟斷的相關監管舉措。2020年12月14日，國家市場監督管理總局公布對阿里巴巴投資收購銀泰商業股權、閱文集團收購新麗傳媒股權、豐巢網絡收購中郵智遞股權等三起未依法申報違法實施經營者集中案作出頂格行政處罰決定書，這是我國反壟斷執法機關首次對數字經濟領域的經營者集中交易作出的行政處罰。2021年4月10日，國家市場監督管理總局發布對阿里巴巴集團實施“二選一”壟斷行為的行政處罰決定。2021年7月24日，國家市場監督管理總局發布對騰訊控股有限公司收購中國音樂集團股權違法實施經營者集中案的行政處罰，責令騰訊及其關聯公司采取措施重塑相關市場競爭秩序，處以50萬元罰款，并依法申報經營者集中。該案是《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）實施以來對違法實施經營者集中采取必要措施恢復市場競爭狀態的第一起案件，對積極維護公平競爭、推動行業創新發展有重要意義。

除強化反壟斷執法外，國家市場監督管理總局聯同其他行業監管部門多次召開針對數字平臺企業的行政指導會，以事前監管的方式對規范數字平臺企業競爭行為、依法合規經營提出具體指導和要求。譬如，在近兩年的“雙11”前夕，國家市場監督管理總局會同其他部門，都召開了由各大互聯網平臺企業參加的“規范網絡經營活動行政指導座談會”和“規范線上經濟秩序行政指導會”。各行業主管部門也對行業內落實強化反壟斷執法、促進行業內新業態規范健康發展提出相關工作要求，如2021年7月30日，交通運輸新業態協同監管部際聯席會議召開2021年第二次全體會議，指出“要加強反壟斷監管和反不正當競爭，依法查處網約車和貨運平臺壟斷、排除和限制競爭”“進一步加強網絡與數據安全管理，切實保護消費者個人信息安全”。此外，各地方市場監管部門也陸續組織執法轄區內的互聯網企業參加行政指導會，督促其依法合規經營。

2022年1月18日，國家發改委等9部門聯合發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），從健全完善規則制度、提升監管能力和水平、優化發展環境、增強創新發展能力、賦能經濟轉型發展和保障措施六方面提出要求。從《意見》的整體內容來看，高質量發展是主線，在發展的同時須嚴守安全線，失去安全基礎，數字平臺經濟持續健康發展便無從談起;協同治理則是保障和推動平臺經濟發展的基線，數字平臺經濟發展影響面廣，需要各方主體共同參與治理，才能實現平臺經濟規范健康持續發展。

《意見》的發布正當其時，由國家發改委牽頭，將各相關部門的規制訴求進行整合，給受規范企業以明確指引。《意見》與之前政策文件主要側重回應某一具體領域的問題不同，其可以被視為平臺領域治理政策的“集大成者”，融合了多個發文單位的訴求與監管思路。對“推動協同治理，強化部門協同，堅持‘線上線下一體化監管’原則”，以及“加強對平臺經濟領域重大問題的協同研判”有重大現實意義，有助于強化各部門在證據獲取、數據收集和利用等方面的合力監管和配合，形成多元共治、系統監管、整體監管的規范發展格局。

三、全球競爭格局下中國數字經濟反壟斷監管完善的重點方向

針對數字經濟領域存在反壟斷現實問題和挑戰，特別是大型數字平臺企業競爭行為對市場競爭秩序和消費者權益帶來的影響，全球范圍內的國家和地區都在積極努力探索應對方案。其中，歐盟和美國、中國等主要司法轄區的反壟斷實踐為全球數字平臺企業競爭監管提供了豐富的立法、司法和執法經驗。可以說，各國在數字經濟、平臺經濟反壟斷方面遇到的問題幾乎是相似的，只是各國數字經濟發展階段和需求有所區別，加之歷史傳統、文化背景、法律體系、價值取向等方面的不同，數字經濟反壟斷政策目標、監管態度、實施策略和監管重點呈現多元性和差異性。

總體而言，近年來各國和地區反壟斷監管表現出較為明顯的“嚴格監管”趨態。其中，歐盟致力于建立數字化單一市場，對數字平臺企業保持一貫的高壓監管態勢。其不僅通過創新立法對數字市場“守門人”設定特定的責任和義務，制定了事前監管規則以全方位確保市場公平自由競爭，同時作為數字經濟反壟斷執法的中心區域之一，持續對谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等大型數字平臺企業開展反壟斷調查和處以高額罰款，注重保護中小企業創新發展，一定程度上具有本土產業保護主義傾向。歐盟已經出臺的GDPR等數據治理領域的法律法規又進一步強化了反壟斷規制的嚴格程度。美國則在近年來受到新布蘭代斯思潮的影響，反壟斷監管態度由寬松包容轉向審慎包容，對大型數字平臺企業采取逐漸嚴厲的反壟斷執法策略，與此同時相關競爭政策和法律也在積極制定和醞釀中，力求通過加強反壟斷立法和執法來實現競爭、創新、公平、自由等多元價值和目標。

我國對數字平臺企業反壟斷監管的態度也呈現出與歐洲和美國等主要經濟體的趨同，但監管方式和舉措又有不同。在中央層面“強化反壟斷和防止資本無序擴張”要求的引領和指導下，《平臺經濟反壟斷指南》正式公布，《反壟斷法》的修訂也在井然有序展開，其修改重點之一就體現在對數字經濟發展的關注和回應。同時，相關監管部門開始展開對數字經濟領域違法競爭行為的執法調查，采取依法有序、包容審慎、科學高效的多元化舉措，反壟斷執法呈現常態化、嚴格化、科學化、精細化的特征。可以說，當前我國無論從立法還是執法都充分落實了中央關于“強化反壟斷”的決策部署。但如前所述，對“強化反壟斷”的理解不能走極端，落實到對具體法律規范的解讀和監管舉措的實施上更要客觀科學，聚焦“規范”的目的在于防止資本無序擴張，推動市場公平競爭和數字經濟穩步“發展”，這并非短期或近期能夠形成的，需要通過各項反壟斷監管舉措的穩步推進，形成發展與規范協同并重的長遠可持續發展模式。

數字經濟是全球競爭的關鍵賽場，我國要在參考國際經驗的基礎上，主動適應全球數字經濟發展和競爭新趨勢，明確和貫徹依法科學審慎監管的理念，并在該監管理念的指導下完善符合我國經濟體制、數字經濟發展現實的競爭法治政策和法律體系，尤其要注重反壟斷領域和數據領域法律規范的銜接，從法律制度的系統協同性和整體協調性方面予以完善。在監管方式上，要建立和完善事前預防與事中事后監管的協同機制;在監管內容上，要重視數字經濟下數據這一新型生產要素的流通和開放。此外，還需對我國“走出去”企業的合規發展予以科學指引和監管，激活我國數字平臺企業在全球范圍內的創新力、創造力和競爭力，搶占數字經濟國際競爭制高點。

（一）貫徹依法科學審慎監管理路

自2020年底以來我國在“強化反壟斷和防止資本無序擴展”決策部署下實施了一系列相關政策和立法活動，明確了我國強化反壟斷的目標、方向和工作要求，釋放出對數字平臺企業實施“強監管”的信號。然而，“強監管”并非簡單強調嚴厲監管和加重懲處力度，干預過度、干預不當比干預不足可能對市場產生更大的反競爭影響。“強監管”態勢下仍要堅持科學審慎監管方式，避免走向偏激式、運動式、選擇性執法。國家市場監督管理總局于2021年10月發布的《平臺分類分級指南》和《平臺主體責任指南》征求意見稿中對平臺角色和定位、平臺責任和義務的明確，對不同等級的平臺賦予與之能力相適宜的主體責任，就體現了我國市場監管部門科學審慎監管的基本思路。當然，依法科學審慎監管不僅在于要精準把握影響市場公平競爭的問題，做到有的放矢，同時也要平衡好反壟斷監管和數字經濟發展的關系，在遏制不公平競爭風險與數字平臺企業創新發展之間尋求法治框架下的動態平衡。

首先，要明確反壟斷監管部門的責任范圍和監管邊界，明確監管流程、方式和手段，避免部門間存在職責重疊或交叉不清，確保在法治原則和法治框架下開展監管，對于觸及法治底線和監管紅線的問題須嚴格依法監管。其次，應尊重數字經濟市場發展特性和規律，避免因為嚴格的反壟斷執法或執法不當打擊數字經濟發展與市場創新，致使市場失去應有的活力。在科學審慎地防止和制止壟斷行為的同時，要鼓勵和支持平臺企業創新發展，有效激發經濟社會創新創造活力，保障數字經濟持續健康發展，特別是對于關乎國家利益和國家戰略的行業，應側重于提升該領域內數字平臺企業的全球競爭力，鼓勵其規范創新發展。最后，要開展跨領域多元協同監管合作，提升數字監管效能和效益。除了反壟斷領域，數字平臺企業的競爭行為同時也關系到數據安全與保護、消費者權益保護、互聯網行業、金融行業等領域相關部門、行業的交叉監管和信息共享共治。譬如，大型數字平臺企業在資本逐利性的驅動下放大了平臺流量變現、數據變現的欲望，加劇了“贏者通吃、強者愈強”的競爭效果，使數字平臺企業特別是超級數字平臺企業泛金融化的趨勢越發明顯，很可能引發金融系統性風險，強化其在相關市場上的壟斷地位。因此，有必要協同推進金融監管部門、行業監管部門等與反壟斷監管部門的合作執法，強化各部門在證據獲取、數據收集和利用等方面的協同監管，形成監管合力。

（二）建立事前預防與事中事后監管的協同機制

傳統經濟下，反壟斷監管針對壟斷協議、濫用市場支配地位等排除、限制競爭行為主要采用事中事后的規制方式。然而，隨著數字經濟領域的技術創新和商業模式迭代迅速，數字平臺企業競爭行為呈現高度動態性和復雜性，傳統事中事后監管方式不僅調查耗時長、成本高，也因其滯后性無法及時有效回應維護自由公平競爭和促進技術創新的時代要求，特別是由于數字經濟高集中市場和企業壟斷勢力具有內在的自強化機制，往往會同時對平臺內競爭和平臺間競爭造成損害。競爭損害的危害范圍廣、持續時間長，單純依靠事中事后監管難以完全恢復損害前的市場競爭狀態。因此，有必要加強和完善反壟斷事前預防機制，建立“事前預防+事中事后監管”的協同機制，提升持續性監管能力。正如2021年3月中央財經委員會第九次會議明確指出的，要“提升監管能力和水平，優化監管框架，實現事前事中事后全鏈條監管”。

從全球反壟斷立法經驗和執法實踐來看，加強事前監管已成為各國和各地區反壟斷執法機構積極探索的方式之一，也是在瞬息萬變的數字市場中能夠快速有效實施競爭規則并及時止損的重要監管工具。譬如2019年歐盟委員會對美國芯片制造商博通（Broadcom）涉嫌獨家交易行為發布了禁令，這是歐盟自2001年以來首次使用臨時措施。不僅如此，歐盟《數字服務法》和《數字市場法》草案中對大型數字平臺規定了一系列積極性義務和禁止性義務，體現著數字平臺企業的競爭執法由“事后糾正”向“事前預防”轉變的趨勢。事實上，我國在強化對數字平臺企業的事前監管方面也已經開始采取行動，前文提及的國家市場監督管理總局“禁止虎牙和斗魚合并”一案則是監管部門以事前禁令的方式直接維護市場競爭結構和秩序的體現。同時，前文提及的《平臺分類分級指南》和《平臺主體責任指南》，為不同等級的平臺設置了與之能力相適宜的主體責任，特別是從公平競爭示范、平等治理、開放生態、數據管理、內部治理、風險評估、風險防范、安全審計、促進創新等方面規定了超大型平臺需要落實的平臺主體責任。這是我國科學系統地引導和規范平臺經營行為、豐富反壟斷監管方式方面的重要示范。

此外，不僅需要通過法律規范等制度文本明確數字平臺經營者行為規則和強化結構控制等義務要求，還需要引入科技監管工具，聯動監管部門和平臺經營者建立實時、自動化、全周期的監管機制，以回應數字經濟領域全周期、全空域、全場景、全鏈條、全價值的競爭新范式和反壟斷監管新要求。譬如，可廣泛收集數字經濟領域反壟斷問題，運行大數據分析和自學習算法建立反競爭風險實時監測、預警和自動干預機制，對于可能或即將超出預設反競爭風險閾值的數字平臺企業，予以及時有效的風險預警和干預，采取競爭合規約談、監督指導、立案調查等措施。同時，也要鼓勵數字平臺企業自身提升數字化和科技化水平，建立科學有效的反壟斷合規自查自糾制度，準確地識別反壟斷風險，及時調整自身商業模式和競爭行為。當然，此類事前預防、前置式監管方式應當同反壟斷訴訟、公平競爭審查、平臺自我治理等制度和機制緊密結合起來，推動建立事前預防、事中監測和事后監管三位一體的持續性立體監管模式，做到“柔性監管和剛性監管兼施”，更好地促進反壟斷監管提質增效。

（三）促進數據要素公平競爭和安全流通

數據作為當前數字經濟蓬勃發展的關鍵生產要素，已成為數字平臺企業創新發展的核心資產和重要競爭力。數字平臺企業通過對雙邊或多邊市場上數據資源的深度挖掘和復次利用產生巨大的數據價值，并借助平臺運行實現超大規模的整體性協作，形成對多邊市場上商品和服務的全方位、生態型控制。然而，隨著數字平臺企業間圍繞數據獲取與封鎖、保護與共享的角力日益激烈，出現了具有優勢地位的大型數字平臺企業拒絕數據接入和平臺開放，基于數據驅動型合并引發的數據壟斷、數據壁壘、信息孤島，甚或濫用數據優勢非法收集和使用用戶數據等情形，對數字經濟高質量發展和公平自由競爭帶來阻礙。因此，若要真正實現數據要素對經濟增長與技術創新的驅動作用，應高度重視數據要素的規范有序開放和高效流通，注重數據采集、使用和管理動態過程中多元利益的平衡，力圖破除數據壟斷、封鎖和濫用亂象，這是促進數字經濟領域公平競爭的關鍵舉措。

歐盟《數字市場法》對數字市場“守門人”施加了數據共享、數據互操作和數據可移植等方面的協助性義務，譬如要求“守門人”有義務應第三方搜索引擎提供商的要求，以公平、合理、非歧視性的條件向其提供終端用戶在“守門人”的在線搜索引擎上產生的數據;允許第三方與“守門人”輔助服務所接入、使用的操作系統、硬件或軟件實現連接或互操作;向終端用戶提供便利行使數據可移植性的工具等。美國《通過啟用服務切換（ACCESS）法案》也規定了涵蓋平臺依據規定標準保證數據的可攜帶性和互操作性，使消費者更容易將他們的數據遷移到其他平臺。可見，未來針對大型數字平臺企業依法高效參與市場競爭的重要評價標準之一是其數據開放程度和數據流通效率。對此，我國可以通過制定法律規范的形式，鼓勵數字平臺企業開放應用程序編程接口（Application Programming Interface，簡稱API），特別是明確具有支配地位或優勢地位的數字平臺企業的數據互操作義務，促進數據高效開發和利用，這將有效緩解數據集中和數據封鎖對市場公平競爭的影響。需要注意的是，確立數據開放共享和互操作制度的前提是明確數據權屬配置規則，當前我國僅在司法實踐中對數據的競爭性財產權益予以肯定，并未在法律高度予以權屬確認，在數據確權法律體系不完善的前提下，如何運用市場競爭機制促進平臺開放與數據流通仍任重道遠。

應當說，正當合法的數據競爭、數據共享是值得肯定與鼓勵的，有助于激發數據市場上各類企業的競爭動能，特別是激發中小企業的創新動能，通過有序競爭促進數據要素的高效流通與創新利用。但同時也應當注重保護數據要素之上附著的國家利益、公共利益和私人利益，確保在法治框架下平衡好各類數據主體的合法利益，依據《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》以及《中華人民共和國個人信息保護法》依法規范數字平臺企業的數據收集和使用行為，明確其數據保護的責任范圍，確保數據安全規范地開發利用。特別是在全球化和數字化不斷交織的當下，亟須高度警惕和防范我國數字平臺企業在全球競爭中可能面臨的數據安全風險。2021年7月4日，國家互聯網信息辦公室下架“滴滴出行”App，并對其啟動網絡安全審查，已經表明我國對涉及國家利益和數據安全的跨境平臺企業的重點關注。可見，數字市場公平競爭秩序的維護，不僅需要反壟斷監管的及時和有效介入，也需要數據共享（開放）、數據安全（保護）領域相關法律規范的協同配合，推動數據要素安全高效流轉，從而確保數字平臺企業公平自由地展開市場競爭。

（四）規范和引導我國數字平臺企業境外反壟斷合規經營

當前全球數字經濟領域競爭日益激烈，各國和各地區的數字平臺企業不斷開拓疆域，呈現高度動態化、全球化和多元化的競爭趨態。美國、中國、德國、法國、日本和歐盟等主要經濟體都展現出對于數字經濟領域的積極監管姿態，制定了適應其國家和地區數字經濟發展現狀和需求的競爭政策和監管方案，全球反壟斷監管博弈局面不斷加劇。我國數字平臺企業在參與全球范圍內的數字市場競爭時，不僅可能因在境外從事經營業務、實施反競爭行為受到當地國家和地區的競爭法律制裁，也可能因在中國境內實施的各類壟斷行為所關聯的商品或服務通過跨境流動，損害別國市場競爭秩序而面臨嚴格反壟斷調查或訴訟，特別是多國和有關地區針對本土數字產業保護的思潮涌動，對涉及數字平臺企業的跨境并購活動加大了反壟斷和數據安全審查力度，需要格外關注。

為此，在我國構建新發展格局，堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放新形勢下，一方面須完善和強化數字競爭監管的法治規則和監管策略，對國內和國外數字平臺企業予以科學高效的監管，有效預防和制止損害國內市場競爭秩序的壟斷和不正當競爭行為。另一方面，應針對性地規范和引導我國跨境數字平臺企業的依法合規經營，增強其境外反壟斷合規意識，鼓勵其建立和完善境外反壟斷合規制度，準確識別和評估其在國際競爭市場上可能面臨的反壟斷風險，以及與此相關聯的數據安全風險、金融風險、知識產權侵權風險。其中，須著重關注我國數字平臺企業實施跨境并購是否可能引發數據集中或數據封鎖風險，以及是否可能產生侵害國家利益、公共利益或個人隱私的風險，并提前做好符合對應司法轄區的競爭合規方案，降低我國數字平臺企業面臨反壟斷調查或訴訟的風險。

結合國家市場監督管理總局于2021年11月印發的《企業境外反壟斷合規指引》，應鼓勵我國數字平臺企業，根據相關司法轄區對企業反壟斷合規制度提出的要求、指引、評價指標，積極建立境外反壟斷合規制度，尤其是鼓勵具有技術、資金、數據優勢的大型數字平臺企業加強反壟斷合規建設，準確、分類識別境外反壟斷風險，加強對東道國反壟斷法律的調研，充分了解所涉及司法轄區在競爭法治價值取向、政策目標、競爭執法方式和司法程序上的特點，建立境外反壟斷法律風險應對和損害減輕機制，最大程度降低相關風險和負面影響。在規范和指引的具體措施上，可以參考英國金融監管上的“監管沙盒”模式，建立數字平臺企業“競爭監管沙盒”，即由反壟斷監管機構為企業提供模擬境外市場環境和其他國家競爭法律的實驗場景，允許企業在特定區域和特定時間范圍內測試其計劃實施的、具有創新性且違法性尚不明確的競爭行為，由監管機構進行全程動態測評，并對相關平臺企業的境外經營提出合規建議。這些措施既有利于提升我國“走出去”數字平臺企業的國際競爭力，也有助于維護全球市場的公平自由競爭秩序。

四、結語

當前，構建數字經濟領域公平競爭、自由有序、規范發展的市場競爭秩序成為“十四五”時期推動數字經濟持續高質量發展、打造國際競爭新優勢的有力保障。面對數字經濟日益激烈的競爭局面和監管博弈，我國應主動適應全球數字經濟競爭和監管新趨勢，在完善和強化數字競爭監管的法治規則和監管策略基礎上，明晰數字經濟反壟斷監管完善的重點方向。在監管理念上，貫徹依法科學審慎監管理路，堅持發展與規范并重，在打擊壟斷行為、遏制不公平競爭風險與數字平臺企業創新發展之間尋求法治框架下的動態平衡。在監管方式上，強化和完善反壟斷事前預防機制，提升持續性監管能力，實現事前事中事后全鏈條監管。在監管內容上，推動數據要素規范有序高效地開放和流通，注重數據采集、使用和管理動態過程中的多元利益平衡，有效遏制和規范數據壟斷、封鎖和濫用亂象，確保數字經濟領域公平自由競爭。同時，規范和引導我國跨境數字平臺企業的依法合規經營，增強國際競爭力。

當然，由于數字平臺企業競爭行為存在動態性、跨國域、跨區域的特點，在全球競爭格局視閾下完善數字經濟反壟斷監管，還有賴于各國和各地區不斷加強和深化在雙邊、多邊、區域層面的反壟斷執法合作，推進數字技術、標準、規則、策略等內容的對接和協調，在維護各國在數字領域的主權、安全、發展利益的基礎上，推動建立反映各國利益和訴求的切實可行的數字經濟國際競爭治理規則，以此構筑共建、共治、共享的全球數字經濟競爭法治新圖景。

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①?2017年，歐盟委員會因谷歌濫用搜索引擎市場支配地位，給自身比較購物服務提供非法優勢而將競爭對手的搜索結果降級的行為，對其罰款24.2億歐元。2018年6月，谷歌因濫用其安卓操作系統在移動領域的市場支配地位，被歐盟判處43億歐元巨額罰款。2019年3月，谷歌旗下互聯網廣告服務業務“AdSense”要求其客戶拒絕顯示來自谷歌競爭對手的搜索廣告，被歐盟反壟斷監管機構處以14.9億歐元罰款。

②?譬如，2017年5月，歐盟委員會宣布對臉書處以約合1.1億歐元的罰款，因該公司在2014年收購WhatsApp時向歐盟提供誤導性信息，即臉書在收購WhatsApp交易審查中，曾表明其平臺和WhatsApp上無法做到自動匹配用戶賬戶、共享相關信息的技術可能，但這一服務在兩年后得以實現。

①?該6項反壟斷法案分別是《終止平臺壟斷法案》《美國創新與選擇在線法案》《平臺競爭和機會法案》《收購兼并申請費現代化法案》《通過啟用服務切換（ACCESS）法案》以及《州反壟斷執法場所法案》。

②?《美國創新與選擇在線法案》（American Innovation and Choice Online Act）旨在禁止超大型線上平臺企業在制定和實施平臺政策時，對其有產品和服務給予“自我優待”，從而使其在競爭中獲得優于使用平臺的其他企業的地位，嚴重損害平臺競爭秩序。該法案的監管對象需滿足相當高的平臺市值和月度活躍用戶（商業用戶）要求，因此被認為直指美國國內亞馬遜、谷歌、蘋果和臉書四大數字平臺企業，甚至也可能將符合監管標準的中國大型數字平臺企業納入管轄。

①?當前全球主要競爭執法司法轄區對數字平臺經濟的監管趨向嚴格，由此引發的問題也呈現出監管職能交疊、監管政策交互的情況，普遍的做法是通過制定新法新規予以規范。譬如，美國擬出臺6項反壟斷法案，其中《美國創新與選擇在線法案》已進入最后立法階段;在歐盟，2021年12月15日，歐洲議會通過了《數字市場法》，并計劃于2022年就此次批準的文本與理事會展開談判;在我國，2022年1月18日，國家發改委等9部門聯合發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》，在很大程度上也起到了規整我國現行平臺經濟治理相關政策、法律及機制的作用，對于打破平臺經濟領域的壟斷、不正當競爭等失序、無序市場現象，規范發展平臺經濟，提升政府監管效能具有重大意義。

①?“香港專上學生聯會”成立之初有4個會員，20世紀60年代初增至6個（會員資格以學生社團為單位）：港大學生會、崇基學生會、羅師學生會、葛師學生會、香港工專學生會、廣大書院學生會。香港“學聯”于1960年4月正式向港英當局注冊。其成立之初的宗旨是：對外代表香港學生;推動全港性學生活動;增加同學對社會的參與。香港“學聯”代表會則由各大學學生會選派的代表構成。

②?主要包括香港大學、香港中文大學、香港浸會大學、香港理工大學、香港城市大學、嶺南大學的各校學生會（其中，港中大學生會是根據港中大大學條例設立的，其余均是在警務處注冊的獨立社團）。

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2022.02.006

作者簡介：陳兵，南開大學法學院教授、博士研究生導師，南開大學競爭法研究中心主任，中國新一代人工智能發展戰略研究院特約研究員;馬賢茹，南開大學法學院博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目“數字經濟與競爭法治研究”（19FFXB028）;教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數據競爭中人權基準的考量與促進研究”（19JJD820009）

引用格式：陳兵，馬賢茹.全球視閾下數字平臺經濟反壟斷監管動態與中國方案[J].統一戰線學研究，2022（2）：66-79.