中央黨校（國家行政學院）政法教研部教授劉銳：保障民生要盡快補齊立法短板

□ 《民生周刊》記者 暢婉潔 徐英子

民生是最大的政治。推進全面依法治國根本目的是依法保障人民權益。習近平總書記在主持中共中央政治局第三十五次集體學習時指出：“要聚焦人民群眾急盼，加強民生領域立法。”

中央黨校（國家行政學院）政法教研部教授劉銳表示，一方面法律的制修訂提速，另一方面立法質量明顯提高。法律是治國之重器，民生領域“法律欠賬”需盡快補上。

黨的十八大以來，我國民生領域立法工作取得了哪些成績？

黨的十八大以來，我國立法明顯加速，質量不斷提升，民生領域立法尤其如此。

一是法律制修訂提速。制定了一批新法，如基本醫療衛生與健康促進法、疫苗管理法、反家庭暴力法、反食品浪費法、個人信息保護法等。

同時，近20 部法律被修改，如食品安全法、藥品管理法、環境保護法、消費者權益保護法、預防未成年人犯罪法等。此外，通過刑法修正案（九）和刑法修正案（十一）。

值得強調的是，完成了被譽為社會生活百科全書的民法典的編纂。

劉銳

二是立法質量明顯提高。法律的明確性、針對性、可操作性、統一性、可遵循性不斷增強，以往立法中存在的重義務輕權利、重權力輕責任、重實體輕程序等現象逐步改變。典型例子就是民法典、刑法修正案（十一）、個人信息保護法、食品安全法和環境保護法等法律的制修訂。

民法典是新中國第一部以“典”命名的法律，第一部超過1000條的法律，也是第一部超過10 萬字的法律。民法典的出臺，實現了民事基本法律的體系化，全面構筑了民事權利體系，對社會高度關注的住宅小區共同事項決策難、物業管理糾紛多、新技術互聯網對個人權利的挑戰、承包地“三權分置”、夫妻債務的合理化，以及知識產權保護、生態環境保護的重大民生問題作出回應。

刑法修正案（十一）補充修改47 個條文，涉及安全生產、食品藥品、金融秩序、公共衛生等方面，對社會關注的冒名頂替上學就業、搶控公交車方向盤、高空拋物、非法集資等新情況新問題予以直接回應。

個人信息保護法確立個人信息保護原則、規范個人信息處理活動、嚴格保護個人敏感信息。食品安全法和環境保護法被稱為“史上最嚴的法律”，通過嚴格、嚴密的法律責任配置，實現食品安全和環境保護的剛性約束。

除了法律，民生領域的法規規章建設也取得不小成績。如行政法規社會救助暫行辦法出臺并修訂，自然災害救助條例修訂。上海等地出臺規范數據等的地方性法規，杭州等地出臺調整老舊小區住宅加裝電梯的規章，等等。

進入新發展階段，我國民生領域立法還存在哪些短板？

當前，與新發展階段的要求相比，民生領域立法短板主要表現在以下幾方面：

第一，突發公共衛生事件防控方面。新冠肺炎疫情暴發、蔓延和防控中出現的一些問題，暴露了我國突發公共衛生事件防控法律制度的一些短板。比如，權力責任不夠明晰、權利保障仍有不足、正當程序比較欠缺、權力制約有待加強。

第二，農產品質量安全方面。農產品質量安全面臨物理性污染、化學性污染、生物性污染和本底性污染等嚴重影響，農產品質量安全的全過程管控制度還沒有建立。

第三，不動產登記制度。不動產登記關乎老百姓“安居”和重大財產利益實現。目前的不動產登記制度在可登記權利類型、不動產繼承過戶登記配套制度建設等方面還有明顯不足。比如，在可登記權利類型方面，民法典新設立的居住權、土地經營權登記目前還處于地方探索階段。不動產繼承過戶登記因缺乏前端的法院審查等配套制度舉步維艱，不動產登記機構承受了不可承受之審查之責和責任風險，不動產繼承過戶登記本來很難，民法典實施后因公證遺囑優先效力的取消、繼承人范圍的擴大而更加難以辦理。

第四，事故受害人救濟。工傷事故、機動車事故等事故受害人救濟是現代社會不得不面對的重大問題。總體看，各類事故受害人救濟制度近一二十年取得了長足進展，但依然是影響民生質量的短板。比如，目前工傷保險還存在總體參保率低、工傷維權難等問題。

機動車事故伴隨交強險制度的建立和不斷完善，受害人救濟水平不斷提高，但目前還存在機動車投保率低、保障程度不能滿足受害人救濟增長需要及有效分散駕駛人責任風險，以及配套制度救助基金沒有規范運行等問題。

第五，社會保障方面。一方面，尚未實現全覆蓋，普及率還需進一步提高；另一方面，保障程度總體有待提高，社會救助體系沒有完全建立起來，有些領域存在保障不公問題，不同形式的社會保障之間以及社會保障與交強險、道路交通事故救助基金等之間的關系還沒有完全理順。

此外，人民群眾反映強烈的電信網絡詐騙等問題，沒有法律的系統規制。婦女權益保障依然存在不少問題，如婦女就業歧視、土地權益保障及性騷擾等問題。

在全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程中，加強民生領域立法有何意義？

增進民生福祉是發展的根本目的。實現第二個百年奮斗目標，依然需要加強民生領域立法，為人民的幸福美好生活提供良法保障。

一方面，法律是治國之重器，民生領域“法律欠賬”需盡快補上。規則很多，但法律的層級最高、效力最強，也最具穩定性。

按照立法法，有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰等屬于全國人大和全國人大常委會的絕對專屬立法權，即法律絕對保留事項，其他任何機構都無權規范；對非國有財產的征收，民事基本制度，基本經濟制度，財政、稅收、金融等基本制度屬于全國人大和全國人大常委會的相對專屬立法權，即法律相對保留事項，國務院經授權可以制定行政法規，但其他任何機構同樣沒有權力涉足。

這就表明，唯有法律可以規定刑事責任、可以設定限制人身自由的強制措施和處罰的行政處罰，從而有可能妥當配置與權力、義務相匹配的責任。責任到位方可有效約束公權力、保障私權利。

2021年12月6日，習近平總書記主持中共中央政治局第三十五次集體學習時強調指出：我國正處在實現中華民族偉大復興的關鍵時期，世界百年未有之大變局加速演進，改革發展穩定任務艱巨繁重，對外開放深入推進，需要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用。

民生領域的立法事項，大多屬于法律相對保留事項，理應通過法律予以規范；民生領域的立法，需要配置相當的責任，從而通過剛性的法律約束公權力、規范相關當事人的行為。

當前，現行有效法律只有290部左右，“有法可依”的問題還沒有完全解決，民生領域“法律欠賬”問題比較突出，社會救助、不動產登記等領域還沒有法律。幸福，是“一種持續時間較長的對現有生活的滿足感，并希望保持現有狀態的穩定心情”。

一時的快樂容易得到，持久穩定的幸福必須依靠穩定定型的法律。加大民生領域法律供給，是提升民生領域法治水平的基礎。

另一方面，良法是善治之前提。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”

古希臘哲學家亞里士多德認為，真想解除一國的內憂應該依靠良好的立法，不能依靠偶然的機會。良法是具備明確、穩定、公平正義、無內在矛盾、可遵循、完善等品質之法。

只有明確，方可給執法、司法、守法以明確指引，便于法律的貫徹執行，也可有效約束執法、司法行為。

法律之所以能夠帶來強烈而持久的期望，就在于法律的安定性。社會公平正義是法治的價值追求，要努力讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。

制度統一是社會和諧的基礎，協調統一的法律體系，可給人們以明確的指引、清晰的預期，從而降低執法成本，減少執法偏差。

可遵循是指法律要求人們做的必須是其能夠做的，絕不能讓人們為不可為之事，法律唯有可遵循，才能降低守法成本，增強守法意愿。完善主要是從法律體系角度提出的要求，體系化不僅指規范形式上的體系化，更強調規范價值層面的體系化。

用良法的標準衡量我國現行立法，比較突出的問題是：不夠明確，無法為市場參與者提供可靠預期；程度不同存在法律穩定與制度不穩定現象；法律內在矛盾還沒有完全解決，“依法打架”“各依各法”問題依然程度不同地存在；法律反映客觀規律和人民意愿不夠，不夠公平、可遵循性還待提高。

這些法律領域存在的問題，在民生領域法律中同樣存在，有些甚至更為突出。

比如，社會保障、教育領域的有些法律還比較原則，傳染病防治法和突發事件應對法的有些規定不一致，民法典規定的不少制度還需要配套制度予以落實。

您對進一步做好民生領域立法工作有哪些建議？

第一，補短板，加快推進重點法律立法。不動產登記法、反電信網絡詐騙法、社會救助法、農產品質量安全法、突發事件應對法、傳染病防治法、婦女權益保障法等法律的制修訂已經正式啟動，這些法律事關重大民生問題，需加快立法進程。

第二，提質量，加快推進法律的明確化、程序的正當化、責任的妥當化和法律制度的體系化。立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等日益增長的要求，提高人民生活品質，促進共同富裕，都對法治建設提出新的更高要求。

提高民生領域立法質量，關鍵要抓住以下幾點：一是法律的明確化。進一步革新“宜粗不宜細”的立法觀念，法律的明確性要通過具體規定實現，具體立法中既不能無視問題、回避問題、繞著問題走，也不能把問題無原則地推給其他部門或地方。

問題終究是要解決的，不同類型的問題需要不同層次的制度解決，有些問題只能由法律解決，如果法律不解決，行政法規規章等即使想解決也無權解決。

比如，不動產繼承過戶登記問題，之所以是一個影響民生的老大難問題，一方面與遺產繼承及不動產登記制度本身復雜有關，但根本原因在于不動產登記機構承受了不可承受之重。

應當借鑒德國、日本等發達國家經驗，建立專門的家事法庭，賦予法院調查及收集材料的權力，由法院審查繼承權并出具可用于辦理繼承登記（包括銀行和保險事務）的法律文書。這樣的制度變革顯然只能由法院組織法、不動產登記法等完成。

二是程序的正當化。法治是程序之治。法諺道：“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式實現。”這里“看得見的方式”就是程序。

法律不僅要重視程序，更要重視程序的正當性，否則“走形式、走過場”難以避免。程序的正當性來源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結和公開。

比如，工傷事故的鑒定程序，一定要突出程序的中立性，“自己不能當自己的法官”，有利害關系之人也應當回避。

三是責任的妥當化。法律責任不到位固然不好，但法律責任也不是越重越好，我們不僅要認識到責任救濟權利、約束權力的價值，也應清醒地認識到責任限制自由的負面效果。權責相當不僅指責任追究方面的相當，也指責任配置方面的相當。

這不僅要求應合理統籌配置刑事責任、民事責任和行政責任，也要充分考慮中國的實際，力求權責相當。

從近年來的立法來看，出現了比較明顯的嚴格化趨勢，這對于解決立法責任配置不到位的問題有重要意義，但也應關注責任過嚴的問題，以及不同法律法規責任配置的平衡問題。

實踐中已經出現有些行政處罰因立法規定的罰款門檻價過高而無法執行的問題。

四是法律制度的體系化。法律越來越多、制度越來越復雜，體系化的要求越高。民法典開啟了法律制度體系化的新時代。

民生領域的法律法規已經不少，體系化是未來制度建設的一項重要任務。鑒于民生領域法律事實上包括若干不同子領域，雖然不可能對民生法律法典化，但體系化是必要的，而且在社會保障等子領域，未來也不是沒有法典化的可能。