北京市生活垃圾管理體系特征研究

李曉非LI Xiao-fei；王子鈺WANG Zi-yu

（北京信息科技大學經濟管理學院，北京 100192）

1 研究背景

伴隨著城市化進程的加快，我國城市生活垃圾處理問題日益突出，已經成為影響廣大人民生活質量的重要因素。2016 年12 月，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。2019 年6 月，住房和城鄉建設部等部委聯合下發的《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》要求到2025 年，全國地級及以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統。

生活垃圾從產生、收集、清運到末端處理的全過程中，涉及居民、餐飲企業、垃圾回收清運企業、垃圾處理企業、垃圾資源化企業、政府管理部門、社會公益組織等多個參與主體。 城市生活垃圾管理屬于社會生活環境治理范疇，是以服務為表現形式的公共產品。公共產品的非競爭性和非排他性決定了單個居民、單位以及社會組織沒有動力和能力去主導整個社會的生活垃圾管理活動，必須由政府承擔這一社會責任。在生活垃圾回收和處理過程中如果操作不當，其產生的廢水、廢氣等會對生態環境形成“二次污染”，需要由政府進行監管。另外，我國城市居民居住方式以人口密度較高的公寓為主，難以實現以單個住戶為單位進行生活垃圾回收與清運，需要政府統一協調。因此，我國需要建立以政府為主導的生活垃圾管理體系，通過對全過程監管和控制，實現生活垃圾管理效率的最大化。

北京市是全國較早實行垃圾分類管理的城市之一，在市委、市政府以及相關管理部門的不懈努力下，北京市生活垃圾管理已經取得較好的效果。本文通過對北京市生活垃圾管理情況的梳理，從生活垃圾管理體系結構成和演進規律的角度對生活垃圾管理體系的特征進行分析，以期為我國其他大城市生活垃圾管理工作的開展提供借鑒。

2 理論綜述

國外關于生活垃圾管理研究起步較早，在上世紀70年代，Wertz LK 就從經濟的視角分析了生活垃圾產生和再利用的規律[1]，近年來Grazhdan D ，Oribe；Juris B 等人對垃圾產生量、垃圾產生影響因素等進行了深入的研究[2][3][4]。

國內關于生活垃圾管理研究主要集中在生活垃圾分類行為[5]、生活垃圾處理體系運行[6][7]和生活垃圾管理政策上。部分學者利用博弈論、模糊論的方法從理論層面論證了在生活垃圾管理過程中居民、政府、企業各主體間的系統聯系，并據此為政府政策制定提出建議[8][9]，另一部分學者通過現場調研、調查問卷、個案研究等方式從生活垃圾管理實踐的視角對政府生活垃圾管理制度的應用效果及存在的問題進行了探討[10][11]。

近年來隨著文本分析技術的不斷進展，學者們逐漸開始以政府頒布的管理文件為對象分析政府生活垃圾管理的規律，并以此為基礎對生活垃圾管理提出建議。萬筠和王佃利利用1986-2018 年國家層面出臺的169 份城市生活垃圾管理文件作為分析對象，總結出我國生活垃圾管理發展四個階段，并對其演繹規律進行了梳理[12]。李強等人[13]運用共詞分析的方法對生活垃圾管理的關注焦點進行了挖掘。朱璐璐等人采用S-CAD 方法對上海市生活垃圾分類政策的邏輯性、經濟性、充要性等問題進行了討論[14]。

3 北京市生活垃圾管理體系結構

北京市歷年來出臺了一系列生活垃圾管理相關的文件，它們是政府實施生活垃圾管理職能的主要依據，相關管理部門通過宣傳、獎勵和懲罰等方式引導各主體生活垃圾處置行為，實現城市生活垃圾管理的目標。

通過對北大法寶法律信息網和北京各相關部門網站公布的信息，收集北京人民代表大會常委會、北京市政府以及相關管理單位頒布的垃圾管理文件，經篩選整理后共獲得可供分析的文本81 篇。

政府文件的頒布往往會涉及多個行政機構，北京市生活垃圾管理文件的版本主體共有31 個，包括市級、區縣等多級部門機構。以生活垃圾管理文件頒布的部門為節點，通過社會網絡分析方法構建發布主體網絡結構圖如圖1所示。發布主體網絡結構圖中節點越大、顏色越深則說明該部門發布管理文件數量越多，且越靠近中心位置節點的重要性越強。

圖1 北京市生活垃圾管理文件發布主體網絡結構圖

北京市生活垃圾管理文件發布主體網絡結構分析結果表明，北京市已經建立比較完善的城市生活垃圾管理體系。一方面，以北京市政管理委員會、市政府辦公廳以及市環保局為核心，財政、教育、商務、國土資源部門共同參與的生活垃圾協作管理橫向網絡已經形成。另一方面，北京市各區縣也從自身特點出發，出臺了相應的生活垃圾管理措施，從而保證城市生活垃圾管理縱向網絡的貫通。

4 生活垃圾管理體系演進規律

政府為城市生活垃圾管理體系的主導者，其所出臺的相關文件，能夠反映生活垃圾管理體系關鍵要素的變化狀態。參考彭紀生[15]、婁文龍[16]等人的研究成果，根據北京市生活垃圾管理相關文件發布部門的級別確定政策力度的測量標準如表1 所示。

根據表1 中給出的政策力度測量標準進行賦值，并計算該年度各項政策的政策力度值總和，統計結果如圖2 所示。

圖2 北京市生活垃圾管理政策力度變化趨勢圖

表1 北京市生活垃圾管理政策力度和評分標準

統計分析結果表明：2000 年之前，北京市生活垃圾管理政策力度較低，生活垃圾管理體系尚處于初步建立階段；2000 年北京市政管理委員會發布《北京市城市垃圾分類收集回收綜合利用工作方案》，并提出2000 年垃圾資源回收利用率達到10%，2005 年垃圾資源回收利用率達到30%，在此基礎上北京市相關管理部門又針對垃圾處理收費、垃圾處理污染防止等問題出臺了一系列文件，這表明北京市生活垃圾管理體系已經基本建立；2009-2011 年是北京市生活垃圾管理文件出臺的高峰期，2009 年北京市委、北京市人民政府印發《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》的通知，提出了分年度實現“增能力、調結構、促減量”的工作目標，北京市政市容管理委員會還在同年出臺了生活垃圾“零廢棄”的試點管理辦法和生活垃圾管理獎勵辦法，2011 年《北京市生活垃圾管理條例》的出臺，標志北京生活垃圾管理體系進入新的階段，在目標、內容等方面出現了新的變化；2020 年，伴隨著《北京市生活垃圾管理條例（2020 修正）的出臺與實施，北京市教委、市住房城鄉建設委、市衛生健康委等機構也紛紛出臺了相應的文件以推進生活垃圾管理的全方位實施，整個生活垃圾管理體系也將會隨之產生新的變化。

5 建議

結合北京市生活垃圾管理體系結構和演進規律的分析以及北京市生活垃圾管理過程中的經驗，本文認為我國其他城市在生活垃圾管理上應重點關注以下幾方面內容：

①調動各方力量，形成“齊抓共管”的管理局面。生活垃圾的管理涉及居民、餐飲企業、商超、垃圾回收企業、垃圾處理企業等多個主體，需要對應的職能部門出臺相應的管理措施，如北京市教育委員會針對學校生活垃圾管理頒布的《北京市學校生活垃圾分類指引（試行）》、《北京市學校生活垃圾分類工作方案》、《關于進一步在中小學校普及垃圾分類知識的通知》等。另外，政府生活垃圾管理主導作用的發揮與政府財政管理、物價管理、環境管理、國土資源管理、市政管理等多項職能密切相關，需要各相關部門進行協同管理，如針對生活垃圾處理費的征收問題，北京市市政管理委員會、北京市財政局、北京市物價局聯合頒布了《關于進一步推進征收城市生活垃圾處理費的通告》。

②結合區縣實際，建立“因地制宜”的管理措施。我國國土面積廣闊，同一省市下轄的不同區縣在自然地理條件、經濟發展水平、產業結構、人口密度、居住方式以及居民構成等方面均存在較大的差異，各區縣應在省、市級政府總體指導下結合本地的實際情況，制定相應的辦法解決生活垃圾管理中的實踐問題。以北京市為例，以北京市政府頒布的相關文件為基礎，各區縣政府均出臺了大量的通知、方案、辦法等以解決本區縣所面對的生活垃圾管理問題。

③提高居民參與，促進垃圾分類效果提升。居民是既是生活垃圾產生的主要源頭也生活垃圾分類的重要主體。一方面政府應通過宣傳手段，倡導綠色生活機制，通過文化賦能的方式打造居民生活垃圾分類理念，另一方面，政府還應通過獎勵和懲罰手段從行為層面對居民垃圾分類進行引導和規范。

6 發展展望

隨著人工智能、物聯網、大數據技術的不斷發展，城市生活垃圾治理數字化技術也日趨成熟。政府在未來城市生活垃圾管理過程中可以借助數字化技術將個人及單位生活垃圾處置行為進行記錄、傳輸和存儲，建立相關主體“行為檔案”，并將其與獎補資金申請、稅收優惠、個人貸款、購車指標申請等活動相聯系，全方位地引導和規范相關主體的生活垃圾處置行為。