鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的機理、困境與建議

張 飛，孔 偉

（淮陰師范學院 城市與環境學院，江蘇 淮安 223300）

一、研究背景

隨著經濟增長以及城鎮化快速推進，我國農村宅基地閑置問題日益突出。這不僅造成土地資源的浪費，也影響村莊人居環境、農民收入及耕地保護，制約鄉村振興戰略的實施。如何盤活利用閑置宅基地，已成為實施鄉村振興戰略迫切需要解決的課題之一。近年來，我國鄉村旅游迅猛發展，為盤活利用閑置宅基地提供了一條新的途徑。現實中，許多地方通過發展鄉村旅游來驅動閑置宅基地盤活利用，既實現了閑置宅基地再利用，同時也為鄉村旅游發展提供了用地保障。但目前在鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用過程中存在諸多困境，嚴重影響鄉村旅游轉型升級與閑置宅基地再利用。鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用過程中存在哪些困境？如何應對？更進一步說，鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的機理是什么？這些問題的研究，無疑對于發展鄉村旅游，盤活利用閑置宅基地具有重要意義。

鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用已吸引一些學者的關注。曾芳芳、朱朝枝從政策框架、產業前景、資源、價值合理性等方面剖析了鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的合理性①。趙萬石認為，以旅游開發為目的的類BOT式農村宅基地開發模式并不違反現行法律、行政法規的強制性規定，符合宅基地制度設立的初衷②。而祁黃雄、陸建廣則認為，這種模式存在擾亂房地產市場秩序、造成國家的大量稅費流失、農民權益得不到保障等不足③。黃玉敏、祁全明、胡芬、鄭立娟總結了目前鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用過程中存在的問題并提出相應政策建議④-⑥。這些研究雖然對鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的合理性、存在問題及建議進行了研究，但并沒有完全理清鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的機理。而只有揭示鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的機理，才能更清楚認識目前鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用面臨的困境，提出的政策建議才更有針對性。因此，本文將旅游與農村宅基地利用相結合，本文將在厘清鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用機理的基礎上，剖析目前鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用所面臨的困境。進而提出相關政策建議，以期為提升鄉村旅游盤活利用閑置宅基地效應提供依據。

二、對我國宅基地閑置現象的基本認識

本文中閑置宅基地是指已建成的地上住宅，因住宅無人居住而未得到充分利用的宅基地。主要包括以下三種情況：一是由于繼承、交易、建新未拆舊等原因，造成在農村有多處宅基地，其中部分宅基地及住宅無人居住，簡稱為“農村一戶多宅型”。二是由于長期在城鎮打工、陪子女求學等原因，而在城鎮租房居住，只有少數時間回農村住宅居住，從而使宅基地季節性閑置，簡稱為“城鎮租房型”。三是由于在城鎮有自己的住房，因此農村住宅長期無人居住，簡稱為“城鎮購房型”。目前，我國農村宅基地閑置比例大約在10%左右，“呈現東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局⑦。”這是農村人口向城鎮轉移的必然結果；從盤活利用來看，重點在于轉變閑置宅基地的用途。

（一）宅基地閑置實際上是指宅基地的居住功能閑置

宅基地是指農村集體經濟組織為保障農民生活需要分配給農民建造住宅及其他有關附屬物的土地，居住功能是最基本功能。但隨著時代的變遷，宅基地的功能越來越多元化，財產功能、情感功能日益突出。我們平時所講的宅基地閑置，是指無人居住或居住時間較短的地上住宅，實際上只是指居住功能閑置。而從其他功能來看，無人居住或居住時間較短的宅基地并不意味著閑置，因為仍然在發揮財產功能、情感功能等其他功能。

（二）宅基地閑置是農村人口向城鎮轉移的必然結果

在閑置宅基地的三種類型中，農村一戶多宅型主要由于宅基地制度缺陷或管理不善所致，而城鎮租房型與城鎮購房型則是農村人口向城鎮轉移的結果。農村一戶多宅型閑置可以通過完善宅基地制度及管理來避免，但城鎮租房型閑置與城鎮購房型閑置因人口向城鎮遷移則無法避免。居住于城鎮之中，農村的宅基地及住宅就會季節性或長期閑置。即使將來宅基地可以上市交易，甚至可以向城鎮居民出售，但仍會有部分向城鎮轉移的農民由于市場交易價格低、等著增值或受葉落歸根思想影響等原因而不愿意流轉自己的宅基地，因此，宅基地閑置是農村人口向城鎮轉移的必然結果。

（三）盤活利用閑置宅基地的重點在于轉變閑置宅基地的用途

宅基地閑置，意味著農村地區的居住需求下降。因此，避免宅基地閑置，則需要增加農村地區的居住需求。這要么限制農民向城鎮轉移，要么吸引城鎮居民到農村居住。而限制農民向城鎮轉移，在當今社會不大可能；城鎮居民只愿意到環境優美、公共設施基礎設施齊全等條件較為優越的農村地區居住。因此，對于一般農村地區而言，盤活利用閑置宅基地的重點并不是吸引人們來居住，增加農村地區的居住需求，而是轉變閑置宅基地用途，改為耕地、綠地或農村新產業新業態用地，發揮土地的其他功能。

二、鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的機理

“鄉村旅游，是指在鄉村地區，以具有鄉村性的自然和人文客體為旅游吸引物的旅游活動⑧。”鄉村旅游，可以通過促使閑置宅基地旅游化利用，發揮土地的旅游功能，從而盤活利用閑置宅基地。同時通過促使閑置宅基地集約化利用，繼續發揮土地的居住功能，從而盤活利用閑置宅基地，如圖1所示。

圖1 鄉村旅游盤活利用閑置宅基地的機理

（一）鄉村旅游-閑置宅基地旅游化利用-閑置宅基地盤活利用

閑置宅基地旅游化利用是指將閑置宅基地轉變為鄉村旅游用地的過程，主要包括三種類型：一是將閑置宅基地復墾、復綠，轉變為鄉村旅游非建設用地。二是將閑置宅基地復墾為耕地后，通過土地增減掛鉤等政策獲取建設用地指標，在其他地方將指標落地為鄉村旅游建設用地。三是將閑置宅基地就地轉變為鄉村旅游建設用地。土地是鄉村旅游發展的重要物質基礎，伴隨著鄉村旅游的發展，鄉村旅游用地的需求大幅上升，這就促使大量農村土地、包括閑置宅基地轉變為鄉村旅游用地。相對于農用地轉變為鄉村旅游用地而言，閑置宅基地旅游化利用尤其是閑置宅基地轉變為鄉村旅游建設用地具有一定的優勢。農用地轉變為鄉村旅游建設用地，需要具有新增建設用地指標、辦理農用地轉用手續。而由于閑置宅基地本身就屬于建設用地類型，轉變為鄉村旅游建設用地并不需要新增建設用地指標，也不需要辦理農用地轉用手續。因此，閑置宅基地轉變為鄉村旅游建設用地的程序相對簡單。閑置宅基地旅游化利用，改變了土地的用途，既盤活利用了閑置宅基地資源，又緩解了鄉村旅游用地、尤其是鄉村旅游建設用地的供需矛盾，同時也是宅基地發展權的實現過程。

（二）鄉村旅游-閑置宅基地集約化利用-閑置宅基地盤活利用

閑置宅基地集約化利用是指閑置宅基地住宅的居住人口增多或居住時間增加的現象。鄉村旅游的發展，面吸引本村集體在外打工的農民返鄉工作與居住；同時，吸引村集體以外人員到鄉村旅游地居住，從而增加鄉村旅游地的居住需求，促使閑置宅基地集約化利用，盤活利用閑置宅基地。目前，我國大部分農村地區產業結構單一，就業機會較少，導致許多農民選擇到城鎮打工，進而使得農村宅基地及住宅出現季節性閑置現象。而鄉村旅游作為農村新產業新業態，屬于勞動密集型產業，關聯產業多，勞動力需求大；同時，就業門檻較低，包容性較強，農民可以參與，可以就地解決農民的就業、增收問題。在這種情況下，部分原本在外打工的本村集體農民也會返鄉工作、居住，從而使原本季節性閑置的宅基地得到集約化利用。鄉村旅游的發展，不僅可以吸引本村集體在外打工農民返鄉工作與居住，也能夠吸引村集體以外人員尤其是城鎮居民到鄉村旅游地居住。鄉村旅游地不僅可以提供大量的就業崗位，而且一般為環境優美、空氣清新的地方，適合養老居住。因此，鄉村旅游的發展，可以吸引村集體以外的農民到鄉村旅游地打工，還可以吸引城鎮居民尤其是城鎮老年居民到鄉村旅游地定居養老。這些都可以增加鄉村旅游地的居住需求，盤活利用部分閑置宅基地。閑置宅基地的集約化利用，并沒有改變土地的用途，只是增加了居住人口或居住時間，仍然發揮土地的居住功能。

三、目前鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用所面臨的困境

（一）資金不足的問題

鄉村旅游盤活利用閑置宅基地需要大量的資金投入。鄉村旅游產業本身就是一個投資巨大、回報期長的產業，再加上需要盤活利用閑置宅基地，包括拆遷舊房、閑置宅基地復墾、建設新房等，這些使得盤活利用閑置宅基地的鄉村旅游項目比一般鄉村旅游項目需要更多的資金投入。但是，現實中一些盤活利用閑置宅基地的鄉村旅游項目資金準備不足，致使項目質量下降，有的成為爛尾項目。還有一些項目為了減少資金支出，壓低給予農民的補償，進而引發農民的不滿，甚至演變為群體事件。因此，如果沒有足夠的資金保障，則無法有序實現閑置宅基地的旅游化利用。

（二）鄉村旅游產品吸引力不高的問題

鄉村旅游產品吸引力高低直接關系到項目經濟效益。因此，一是要吸引投資者進行投資，促使閑置宅基地旅游化利用。二是吸引本村集體在外打工農民、村集體以外人員進入鄉村居住。但是，我國目前大多數鄉村旅游項目開發層次較低，以田園采摘和農業觀光為主，產品缺乏創新與特色，吸引力不高。導致無法吸引本村集體在外打工農民、村集體以外人員到鄉村旅游地居住，也無法促使閑置宅基地集約化利用。同時，投資者也不愿投資，影響閑置宅基地的旅游化利用。即使鄉村旅游項目勉強上馬，實現閑置宅基地旅游化利用，結果很可能是項目經營慘淡，甚至開業不久就倒閉，導致土地再次閑置。

（三）土地增值收益分配不均衡問題

閑置宅基地旅游化利用、集約化利用能夠產生巨額土地增值收益。但現實中這些土地增值收益大多被鄉村旅游投資商獲取，農民并沒有分享到多少收益。這顯然抑制了農民參與盤活利用閑置宅基地鄉村旅游項目的積極性。而只有農民積極參與并認可盤活利用閑置宅基地的鄉村旅游項目，這些項目才能實現可持續發展。

（四）相關政策制度缺陷問題

這些問題主要是：首先，閑置宅基地旅游化利用在合法性上存在爭議。雖然，現在國家鼓勵利用閑置宅基地與住宅發展鄉村旅游，但原《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地使用權不得轉讓或者出租用于非農業建設”。而鄉村旅游開發屬于非農業建設，新修訂的《土地管理法》雖已刪除了上述條款，但并未明確宅基地可以用于經營性非農建設。因此，閑置宅基地旅游化利用在合法性上仍存在疑慮，這在一定程度上限制了閑置宅基地旅游化利用。其次，閑置宅基地集約化利用受到一定程度的限制。現行宅基地制度規定宅基地只能在本村集體組織內部流轉，嚴格禁止城鎮居民購買宅基地、農民住宅或小產權房。因此，村集體以外人員在鄉村旅游地居住，只能租用農民住宅、民宿，而無法獲得所有權。而且，現實中將宅基地上住宅開發為民宿需要投入大量資金，需要引入外部投資者。這樣，圍繞民宿，形成了農民、村集體、投資商、租用者等多個利益主體，但現行法規并沒有明確各方的權利義務，建立利益糾紛爭議處理機制，這也在一定程度上增加了村集體以外人員租用民宿在鄉村旅游地居住的顧慮，限制了閑置宅基地的集約化利用。

四、鄉村旅游驅動閑置宅基地盤活利用的建議

（一）保證項目資金是基礎

項目資金充足是提升鄉村旅游盤活利用閑置宅基地效應的基礎。對于政府出資的項目，政府應保障必要的資金。對于非政府出資的項目，政府應在做好基礎設施建設的基礎上，對盤活利用閑置宅基地的鄉村旅游項目提供財稅政策支持。一是對盤活利用閑置宅基地的鄉村旅游項目實行稅收優惠，適當減免增值稅、所得稅、社保費及相關土地稅費，以降低經營成本。二是對盤活利用閑置宅基地的鄉村旅游項目實行金融扶持。對于小規模的鄉村旅游項目，可以引導農商行、農村信用社等涉農業務銀行開發“民宿貸”“農宅貸”等一系列小額低息貸款，政府可以利用政策性擔保公司進行擔保，以增加金融機構貸款積極性。對于大規模的鄉村旅游項目，可以開展項目經營權抵押，降低擔保條件，通過抵押金支持項目進行開發⑨。

（二）做好鄉村旅游產品是關鍵

鄉村旅游是盤活利用閑置宅基地效應的關鍵。為此，需要充分調研當地旅游資源、市場供求、游客需求等內容，對鄉村旅游項目的內容、投資、進度等方面進行統籌謀劃。深入挖掘當地歷史文化，彰顯鄉村旅游產品的特色。通過傳統媒體、網絡媒體、舉辦節慶活動、與旅行社合作等多種形式宣傳鄉村旅游項目的特色，增強游客對鄉村旅游項目的認知度和吸引力。加強各項旅游配套設施建設，配置具有鄉土氣息的旅游接待服務設施，以此來提高宅基的利用率。

（三）均衡分配土地增值收益是重點

鄉村旅游盤活利用閑置宅基地離不開各利益主體的積極參與，而土地增值收益均衡分配有利于調動各利益主體參與鄉村旅游盤活利用閑置宅基地的積極性。因此，實現土地增值收益均衡分配是提升鄉村旅游盤活利用閑置宅基地效應的重點。為此，首先應加強對鄉村旅游盤活利用閑置宅基地中土地增值收益形成與分配的理論研究，理清土地增值收益形成機理，弄清各利益主體分享土地增值收益的依據及額度。其次應抓緊推進鄉村旅游用地價格評估工作，科學評估鄉村旅游盤活利用閑置宅基地中各個階段土地增值額度及總額。再次，提升農民分享土地增值收益的比例。加強農民參與鄉村旅游盤活利用閑置宅基地的能力，提升農民參與旅游開發的程度，以增加農民對土地增值的貢獻。

（四）完善相關政策制度是保障

這些包括：一是構建閑置宅基地向集體經營性建設用地轉換機制。允許符合條件且自愿退出的閑置宅基地轉換為集體經營性建設用地，然后通過出讓、出租等方式交給單位或者個人進行旅游開發。這樣，既解決了閑置宅基地旅游化利用的合法性問題，也有利于吸引社會資本參與鄉村旅游盤活利用閑置宅基地。二是改革閑置宅基地流轉制度，適當擴大閑置宅基地流轉范圍。突破目前閑置宅基地只能在本集體組織內流轉的規定，探索閑置宅基地在鄉鎮或縣域內流轉，吸引本鄉鎮或縣域內居民到鄉村旅游地購買宅基地居住，并規定購買的宅基地只能用于居住，且不得閑置。

注釋：

①曾芳芳,朱朝枝.休閑農業視野下閑置宅基地開發合理意蘊探析[J].東南學術,2013(3):116-123.

②趙萬石.以旅游開發為目的的類BOT式農村宅基地開發法律問題研究——以洱海周邊農村宅基地開發為視角[D].昆明:云南大學,2014.

③祁黃雄,陸建廣.農村宅基地開發利用的案例研究——浙江聯眾公司“城仙居”模式利弊分析[J].中國土地科學,2010,24(5):41-46.

④黃玉敏.鄉村旅游發展中宅基地開發利用研究——基于兩個案例村的實證分析[J].東南大學學報(哲學社會科學版),2016,18(S2):51-53.

⑤祁全明.鄉村振興戰略與農村閑置宅基地的開發利用——以休閑農業與互聯網農業為例[J].學術月刊,2018(7):123-129.⑥胡芬,鄭立娟.農村閑置宅基地旅游化利用存在的問題及對策[J].農村經濟與科技,2019(15):1-3.

⑦李婷婷,龍花樓,王艷飛.中國農村宅基地閑置程度及其成因分析[J].中國土地科學,2019,33(12);64-71.

⑧何景明,李立華.關于“鄉村旅游”概念的探討[J].西南師范大學學報(人文社會科學版),2002,28(5):125-128.

⑨陳佳渲.我國鄉村旅游發展的財稅政策研究[J].長春工程學院學報(社會科學版),2019,20(4):54-57.