政策退坡背景下政府補助對企業創新的助力作用研究
——基于比亞迪的分析

黃澤元 謝喬昕

一、引言

在綠色發展導向下，為糾正市場失靈和引導消費者行為，新能源領域一直是政府補助的重點投放領域。據統計，中央政府在新能源汽車領域投放的補助總額高達千億。然而2016 年《關于調整新能源推廣財政補貼政策通知》中釋放了“適當優化技術門檻，實施差異化補助，提高政策精準度”的信號，各地政府開始逐年削減新能源領域補助力度，令新能源企業面臨宏觀政策環境的重大調整。對新能源企業而言，技術不成熟引致的產品成本過高、政府補助與企業創新存在“擠出效應”等一系列問題是制約企業發展的重要瓶頸，技術創新在企業持續發展等方面的促進作用在新能源企業中發揮得尤為明顯。因此，在政策退坡背景下考察新能源企業創新活動的調整行為及其作用邏輯，具有重要的理論價值和現實意義。

基于此，本文以深圳比亞迪股份有限公司為研究對象，從制度理論的視角入手，將其中的合法性機制和效率機制嵌入企業行為，同時按時間軸劃分為效率機制主導、合法性機制主導和兩種機制耦合階段，分析企業在補助政策變更背景下的創新能力變化。由于比亞迪所處的新能源產業正面臨補助退坡的嚴峻問題，同時新能源產業又是對政府補助依賴性極強的一種產業，政府補助的縮減將會對其產生重大影響，比亞迪作為新能源汽車制造行業的頭部企業，歷年獲取的政府補助高居行業之首，隨著政府補助力度出現退坡，比亞迪首當其沖，因此選擇其作為案例對象能夠更加充分地研究企業在補助退坡制度壓力背景下的創新行為邏輯。

二、分析框架構建

本文的分析框架建立在制度理論和信號傳遞理論的基礎上。首先，制度理論的核心是效率機制與合法性機制并存。制度學派學者將企業面對的環境區分為內部生產環境和外部制度環境（Meyer and Rowan，1977）：內部生產環境要求企業按照最大化效率原則組織生產，強調行為效率性；外部制度環境要求企業的行為更加貼合外部政策，強調行為合法性。其次，信號傳遞理論也被廣泛用于研究政府補助對企業創新的基本作用機理方面存在的問題，由于政策不確定性導致信號傳遞存在差異，企業不同階段的創新能力也存在差異。合法性角度下，補助對創新具有促進或減退的雙重作用；效率性角度下，補助對創新的作用取決于企業當前經營活動重心。

（一）效率機制主導下的市場融資能力失衡

新能源車企作為新興產業，由于其本身創新活動需要大量資金支持，極易受到外部補助政策環境不確定的干擾。何琳和蔣兵（2012）指出，新能源汽車產業對創新資金的需求極高，市場融資是新能源企業創新發展的重要資金保障。市場融資的表現形式主要分為債權融資與股權融資，兩者對企業創新的影響也存在差異。余典范和王佳希（2022）的研究指出，處于補助上升期的新能源企業能夠獲得高額政府補助，這種支持無疑向外界傳遞出良好的信號，會有更多的金融機構愿意給企業提供短期貸款，而短期貸款的特點是周期短，適用于緩解企業短期營運資金周轉困難的問題，但是卻難以為企業研發創新提供長期穩定的資金保障（任海云和聶景春，2018）。Hall（2002）認為，通過債權融資獲得的資金使得企業背負巨大的短期償還壓力，這反而迫使企業更加專注于短期經營而忽視了長期的研發創新。研究表明，補助上升期政府補助支持的信號傳遞機制存在缺陷，使金融機構高估了企業的短期償債能力，提供大量的短期貸款給企業，而迫使企業按照最大化效率原則組織生產，優先考慮如何提高生產效率維持短期經營并償還短期貸款而不是研發創新，顯然企業更傾向于將效率機制作為主導機制。

（二）合法性機制主導下的企業家制度能力刻板化

合法性機制要求企業的行為緊隨政策導向，契合當前政策制度的大環境。Paolu Garrone et al（2018）認為，制度壓力變化帶來的信號傳遞效應，使原本的效率機制無法解釋企業在補助下降期的行為動機和創新能力變化動因，需要引入合法性機制加以詮釋。近年來隨著政府補助退坡政策的出臺，企業進入了政府補助下降期，補助退坡政策提高了補助對象門檻，將補助力度集中在研發相關領域，而非研發相關補助領域的支持驟然減少。這種有選擇性的補助模式，不僅大大提高了補助資源的配置效率，還向金融機構傳遞了強烈的信號，使其不再盲目借貸給企業，增加了企業獲取短期借款的難度，這也變相導致企業迫于政策壓力，更傾向于契合“合法性機制”，與政府構建良好的政企關系，得到當地政府的充分信任并從而獲得相應的研發補助支持，這種能力也稱為企業家制度能力，是在合法性機制主導下的企業行為能力表現。但步丹璐和黃杰（2013）曾研究發現，合法性機制主導下的部分企業，由于過分追求合法性機制而導致效率機制缺失，無法提高企業的創新能力。

（三）市場融資能力和企業家制度能力重構——機制耦合

Meyer and Rowan（1977）提出了企業生存模型，其核心觀點為：一方面因為企業遵守外部政策制度變化而鞏固了合法性地位，使其獲得穩定的研發類專項補助，從而維持了企業的創新投入，進而獲得了社會（第三方金融機構）的信任，取得相應貸款支持，保證了企業生產效率；另一方面企業通過轉變市場融資的方式，優先采用股權融資行為獲取長期資金用于企業生產經營而不急于短期償還，緩解短期資金壓力，證明其在補助缺失的條件下仍具備高效的生產經營效率，并以此得到政策合法性的支持以及當地政府的認可，進而獲得政府補助資源鞏固企業創新能力。因此合法性機制和效率機制在發展過程中并不矛盾，兩者并不是非此即彼的關系，顯然補助上升期和補助下降期的企業，由于奉行單一的機制而存在缺陷，不利于創新能力提高，而本文將重點研究企業在后補助階段的機制耦合方式及耦合效果。

以往的文獻主要集中于政策不確定性對企業創新的影響機制研究上，為本文研究提供了良好的理論支撐。但已有研究未從合法性機制和效率機制耦合的視角入手，無法處理好政策不確定背景下的政府補助與企業創新關系，在以下方面有待進一步完善。第一：分析補助上升期企業行為中“效率機制主導”的原因及對創新能力的束縛；第二：分析補助下降期企業行為中“合法性機制主導”的原因及對創新能力的束縛；第三：分析后補助階段企業行為中機制耦合的原理方式以及耦合效應對企業創新能力的提升作用。效率機制和合法性機制耦合路徑如圖1所示。

圖1 效率機制和合法性機制耦合路徑

三、案例介紹

比亞迪成立于1995 年，并于2003 年進軍汽車制造領域，經過20 多年的高速發展，企業在電子、汽車、新能源和軌道交通等領域發揮著舉足輕重的作用。作為一家致力于技術創新發展的高新技術企業，比亞迪在產品創新領域投入了巨資，擁有全球領先的新能源電池技術，強大的技術優勢支撐著比亞迪新能源汽車的快速發展，使之迅速成長為我國新能源汽車領軍企業。2013 年以來，比亞迪新能源汽車的國內市場份額穩定在18%左右，新能源汽車銷量和占有率連續多年位居前列，與此同時比亞迪是政府補助的重點對象之一。

本文根據Wind 數據庫提供的數據，整理了2016—2020 年期間比亞迪獲得的計入當期損益的政府補助數據，通過數據對比發現，比亞迪獲得的政府補助金額先升后降，2016 年獲得的政府補助金額約為7.11 億元，2017 年這一數值同比增長79.47%，并在2018 年達到頂峰，將近2016 年的3倍。而隨著補助退坡政策的持續推進，2019 年和2020年比亞迪獲得的政府補助金額分別為2018年的71.50%和80.95%，呈現出不同程度的縮減趨勢，如圖2所示。說明在政策不確定性的制度壓力下，企業獲得的政府補助受到了影響，直到2020 年才有所回升。

圖2 2016—2020年比亞迪獲得政府補助支持力度

四、分階段分析

（一）補助上升期

1.政府補助沒有促進企業創新。2013—2017年，比亞迪獲得的研發相關政府補助強度從0.69%上升到了1.59%，增長幅度達到了130.43%，而同期的企業研發投入強度的增長幅度卻僅為11.32%，為了保證企業的日常生產效率不受較大影響，企業將大量資金用于彌補日常生產經營所需的資金漏洞和償還高額的銀行短期借款，如此一來，補助資金將失去它本應該具備的使用價值，導致企業出現創新投入資金不足的問題。可見高額政府補助支持的背后，企業未能將補助資金充分用于創新投入，導致企業的創新能力嚴重受阻，而這一切都與企業奉行效率機制密切相關。

2.阻礙企業創新的原因——效率機制主導。根據Wind 數據庫提供的2013—2017 年比亞迪短期償債能力數據顯示：在此年間，債權融資偏好下的比亞迪，短期借款從124億飆升到357.7億，而同期的長期借款占比卻還不到總體的兩成，可見長短期借款比重嚴重失衡，債權融資偏好問題嚴重；同時2013—2017年比亞迪的流動比率低于1，說明比亞迪營運資金周轉困難，短期償債能力較弱，很可能無法償還短期借款。在這種內憂外患的情況下，比亞迪需要持續追加資金投入才能維持企業日常生產經營以保證正常的生產效率，由此效率機制占據企業的主導地位。

3.效率機制主導的原因。因為光靠政府補助的支持是遠遠不足以支撐企業創新水平的持續增長，這時企業會傾向于通過外部融資手段解決企業資金短缺問題，而其中債權融資無疑是最快捷的方式之一。比亞迪偏好債權融資的理由有兩點：一是從企業自身角度來看，比亞迪在技術研發領域的投入巨大，本質上更希望擁有籌資高效以及靈活使用的款項，因此銀行短期借款無疑成為了最佳選擇。二是從外部金融機構角度來看，銀行為了防范償還風險，對這些技術主導型企業發放中長期貸款一般比較謹慎，相比之下更傾向于發放短期貸款。對于企業來說，短期借款的特點是需要短期內償還，需要保證資產的流動性，以符合一定的流動比率要求。新能源汽車的研發和制造都是耗資巨大的工程，這會導致比亞迪的汽車制造利潤不高，在此情況下，如果企業經營活動現金流量匱乏，就會使企業資金周轉困難、流動比率下降、償債能力惡化，導致短期借款無法及時償還，陷入財務困境，從而使企業被迫奉行效率機制，以損失創新能力為代價提高生產效率。

（二）補助下降期

1.政府補助促進虛假創新。比亞迪補助下降期的時間為2018—2019 年，在這兩年里比亞迪獲得的政府補助金額從20.73 億元銳減到了14.84 億元，但是卻出現了“同期創新產出不斷增加”的反常現象。2018—2019 年間，比亞迪獲得的政府補助中研發相關補助支持強度從0.41%上升到了0.48%，上升幅度僅為17.07%；而同期企業技術專利申請授權量占營業收入的比重上升幅度為20.26%，無形資產占總資產的比重上升幅度為26.38%。可見比亞迪創新產出的兩項重要指標增長幅度均高于同期相應獲得的研發相關補助的強度增幅，比亞迪的創新產出表現非常突出。比亞迪利用大量資金提升創新產出的方式存在一定弊病，因為企業賬面數據上很大一部分無形資產數據來源于企業的土地使用權以及購置的專利權，這部分價值并不能作為企業創新能力提升的標準，雖然從表象上看企業的創新產出得到了提升，但是實質上作為衡量企業創新能力提升重要指標的內部研發技術本期投入增長額并沒有體現出迅速增長的趨勢，企業反而由于購買土地使用權和外部專利消耗了大量資金，變相加重了資金負擔。根據Wind 數據庫數據顯示，2019 年比亞迪的短期借款金額高達403.3 億，與2017 年相比不降反升，說明比亞迪日常生產經營的資金鏈斷裂風險持續加重，企業的短期償債能力問題仍然突出。合法性機制主導下的比亞迪，創新能力發展畸形，資金過度用于非內部研發類企業創新產出，沒有形成自身核心技術沉淀的同時阻礙了效率機制的能動發揮，資金嚴重短缺使企業生產效率和創新效率減退。

2.虛假創新的原因——合法性機制過于刻板。比亞迪獲得的政府補助來自于中央和深圳市等地方政府，按照用途可分為研發相關政府補助和非研發相關政府補助。隨著補助退坡政策的出臺，政府逐步降低非研發相關補助的同時提高了研發相關補助的額度，企業的技術專利申請授權量占營業收入的比重和無形資產占總資產比重成為衡量企業創新產出的兩項重要指標。根據信號傳遞理論，這使得企業在政策不確定性下，偏向于提高創新產出，強調符合“合法性機制”，鞏固合法性地位以贏得政府信任。

3.合法性機制主導的原因。符合合法性機制的訴求，是企業構建良好政企關系的基礎，但其并不排斥效率機制。如果將一味符合政策要求作為衡量企業家制度能力強弱的唯一標準，很容易陷入效率機制缺失的陷阱，政策合法性表現出來的信號傳遞刻板化問題，掩蓋了市場融資能力對企業創新能力的重大影響。在補助下降期，比亞迪為了證明補助力度縮減的情形下自身仍具備創新能力，企業在2018—2019年間通過采用購買土地使用權和外部專利的方式，提高創新產出產值，存在向政府傳遞良好信號的假象，使地方政府繼續支持這家新能源汽車頭部企業，在大部分企業獲得的補助力度驟降低的情況下，比亞迪的政府補助滑坡相對較為平緩。與此同時，由于受政策合法性的影響，銀行等第三方金融機構提高了對企業資金借貸的謹慎性，比亞迪利用債權融資籌集資金的難度大大提升，政策制度壓力的變化使政府和銀行等金融機構之間產生了“羊群效應”，這也是比亞迪一味追求符合合法性機制的重要動因之一。

（三）機制耦合時期

1.政府補助促進企業創新。比亞迪的補助回升期為2020 年至今，其主要的特征就是企業獲得的政府補助出現了回升的趨勢，2020 年比亞迪獲得的政府補助為16.78 億元，同比增長13.07%，與此同時企業2020 年的年報中顯示，企業購置外部技術所花費的金額為1285.1萬元，加上購置的土地使用權和非專利技術的金額，總計花費4.71 億元，而同一時期內部研發投入金額的數值則高達18.56億元，可以得出企業的實質性創新投入占了企業研發投入的79.76%，比2019 年的71.98%提高了7.78個百分點，可見企業的創新投入更具有實質性和針對性，而據企業年報數據分析，相同的研發項目金額在2019 年之前卻呈現出負增長的態勢，由此可見企業的確在2020 年做出了一定的戰略調整，使政府補助真正促進了企業的創新能力提高。

2.創新能力提升原因：機制耦合。比亞迪創新能力的提升與其市場融資能力的重構密不可分。企業市場融資能力的重構主要表現為降低債權融資比重的同時提高股權融資比重，相較于債權融資而言，股權融資不需要企業還本付息，能為企業研發創新提供長期穩定的資金保障（Wei Z et al，2015）；同時股權投資者相對于銀行等機構更愿意承擔創新風險，使得企業能夠更加專注于研發創新（Opler and Titman，1994）；另外，股權型融資資金使用的高靈活性特點，也是促進企業加大研發創新力度的一大利器（劉家樹和范從來，2019）。企業家制度能力的重構主要表現為在原先企業家制度能力的基礎上，根據政策不確定性的變化，正確處理好不同制度壓力下政企關系的核心能力。黃先海和宋學印（2021）認為，新型政企關系下的企業，要學會積極應對補助退坡政策下的制度壓力變化，而不是為了應付政策指標而盲目追求合法性。后補助階段，比亞迪在市場融資能力和企業家制度能力重構的情況下的機制耦合路徑分為三個階段：財務數據耦合階段——企業控制節點耦合階段——環境結構共享耦合階段。

3.機制耦合程度對創新的提升力度。

①財務數據耦合：低度耦合。各項財務指標并非獨立的個體，財務數據層面的耦合，是償債能力指標與盈利能力指標之間通過關聯數據進行交互的行為。比亞迪2020 年的短期借款急劇下降為164億元，同比下降幅度達到145.91%，同時企業于2021年1月21日發布股份配售完成公告，新H股配售所得款項金額約為298.01 億港元。比亞迪通過股權融資償還帶息債務，降低了短期借款比重，提高了短期償債能力，另外企業獲得的這部分資金也用于補充企業的日常營運所需，維持了正常的生產效率，因此企業獲得的政府研發類補助金額可以全部投入到技術研發項目當中，避免了補助資金錯配的同時保證了資金合法性的要求。2020年3月29日比亞迪研發的新型刀片電池技術全面上市，該電池在制造工藝成本和時間成本上遙遙領先三元鋰電池，而電池技術作為新能源汽車制造的關鍵，刀片電池的成功研發無疑降低了新能源汽車的整車制造成本，在政府補助退坡的背景下，顯然為比亞迪的盈利能力創造了新的增長點，而這要歸功于企業財務數據的聯動實現低度耦合效應。

②企業控制節點耦合：中度耦合。如果把比亞迪的財務部門和技術部門視為兩個不同的模塊，那么部門與部門之間信息傳導就需要通過財務節點和技術節點的關系嵌入來實現共同控制，稱為企業控制節點耦合效應。

從財務部門的角度講，經濟基礎決定上層建筑，比亞迪通過提高內部研發技術投入的方式，降低了購買外部技術依賴性的同時創造了良好的技術研發環境，使企業的創新產出更具有核心競爭力。從技術部門的角度講，企業經濟資源的獲取必然需要穩定的外部環境作為基礎，而比亞迪技術部門的汽車產品性能升級以及技術迭代，既能達到當下研發類政府補助的門檻要求，又能向政府傳遞良好信號，構建良好的政企關系，增強企業家制度能力，以此來保證外部資金獲取的穩定性。因此財務節點的嵌入達到了對資金使用效率把控的目的，而技術節點的嵌入達到了對技術合法性把控的目的，兩者的結合控制能夠實現中度耦合效應。

③環境結構共享耦合：高度耦合。當政府補助與企業創新同處于一個公共的環境結構中時，它們之間的耦合稱為環境結構共享耦合。比亞迪在政策不確定性背景下，獲得的政府補助和自身創新能力的匹配程度與環境結構共享的耦合程度呈現出正相關。比亞迪的應收增長主要來源于汽車業務，2020 年比亞迪股份營收增速較2019 年扭負為正，營收達到1534.69 億元，同比增長26.02%，但從財報中能夠發現，由于受補助退坡政策的影響，營收的增長并沒有換回比亞迪汽車業務的凈利增長，2020年比亞迪股份汽車業務凈利潤依舊處于下滑狀態，進一步研究發現，比亞迪股份凈利的增長原因，主要是源于比亞迪電子的凈利增長。

由于近年來進軍新能源汽車領域的企業越來越多，部分其他車企推出的低端高性價比新能源汽車使比亞迪汽車本身的市場競爭力降低，而2020年比亞迪推出的“刀片電池”有助于幫助企業形成電池技術領先的格局，在確保企業創新效率的同時，刀片電池的量產也能為比亞迪帶來新的增長點，扭轉企業汽車業務增收不增利的局面；同時比亞迪凈利潤的增長，不僅能在資本市場上向投資者釋放良好的信號，還能取得政府的信任，獲得持久的政府補助支持，達到一定的制度合法性。

2020 年下半年制造行業逐漸得到恢復，代工廠逐漸步入正軌。為了擴展電子技術領域的業務，比亞迪電子與華為、小米等廠商形成了深度綁定關系，在追求政策合法性、為國產電池技術的發展添磚加瓦的同時，還潛移默化地構建了良好的政企關系，使企業能夠持續不斷地獲取政府補助保證創新能力，而這些下游廠商的出貨量也在一定程度上緩解了企業應收賬款的壓力，助力了比亞迪電子的營收增長，保證了企業的生產效率。當企業處于政策不確定性的大環境時，基于效率機制和合法性機制耦合的政府補助與企業創新關系，具有高度耦合效應。

五、結論與啟示

（一）結論

本文聚焦于“政策不確定性”背景下企業創新能力的機制耦合問題研究，嘗試從效率機制和合法性機制耦合的角度解釋企業創新能力變化的原因及后果。主要結論如下：①補助上升期和補助下降期的企業創新，存在單一機制作用的錯誤導向，阻礙企業創新能力的提升。②機制耦合階段的政府補助對企業創新起到了正面作用，企業的耦合程度不斷提升，政府補助對企業創新的促進作用就越明顯。③補助上升期的政府補助在充裕企業資金、降低現金流回籠風險、提高企業生產效率方面發揮了不可替代的作用，但是“效率不等于效益”，如果在利用政府補助的過程中喪失了合法性機制的約束，就會阻礙企業創新能力的提高；同時在補助下降期，過分追求政策合法性的同時忽視效率機制作用的發揮，會陷入“虛假創新”的困境。因此政策不確定性背景下的企業行為，必須把效率機制和合法性機制兩者耦合作用的發揮作為前提，從低度耦合逐步走向高度耦合，才能夠處理好政府補助與企業創新的關系，進而實現真正的生產與技術效益。

（二）啟示

1.對政府而言。一方面：為避免企業在政策不確定性背景下陷入合法性刻板化的困境，在補助的同時也應該密切關注企業的創新現狀，要將研發類相關補助與企業創新的實質性產出掛鉤，確保企業獲得的研發類補助真正促進了其自身核心技術的穩固進步；另一方面：企業所在的當地政府可以積極推廣高端技術人才引進政策，加快本地區人才引進的步伐，通過吸引行業頂尖人才在此匯聚的方式，奠定優質的技術研發環境基礎，構建龐大的技術鏈循環系統，能夠更好地促進新能源企業的技術發展，進而提升其創新能力。同時繼續推廣應用型政府補助和稅收優惠政策，將有利于改善企業的整體盈利水平，確保企業資金充裕，擁有良好的生產效率，符合效率機制的能動發揮，最終實現效率機制和合法性機制的耦合。

2.對企業而言。一方面：遵循效率機制，企業要致力于改善融資結構、擴展融資渠道，降低債權融資比重的同時提升股權融資比重，降低相應融資成本、減輕企業財務負擔，提高生產效率，使企業能夠在面對政策變動壓力下的行為更具靈活性，從而獲取政策合法性的認可；另一方面：企業需要降低自身非研發類項目的投入，在技術人才引進、核心技術專利申請領域投入大量的資金，形成自身的技術優勢，同時積極響應政府的政策變更，切實利用好補助政策門檻變動的重點，將效率機制下的市場融資能力和合法性機制下的企業家制度能力進行深度耦合，進而使政策不確定性下的政府補助能夠真正促進企業創新能力的提升。