周恩來與新中國的談判建交制度

先談判后建交，是新中國獨特的建交模式，是新中國領(lǐng)導(dǎo)人把爭取民族獨立、平等和尊嚴與國際法有機結(jié)合的一次成功創(chuàng)新，是新中國獨立自主外交的一項重要的開創(chuàng)性實踐，徹底劃清了與舊中國屈辱外交的界限。作為開國總理兼第一任外交部長，作為新中國外交的創(chuàng)始人和奠基者，周恩來對新中國談判建交制度的創(chuàng)立、發(fā)展與付諸實踐作出了巨大貢獻。

新中國談判建交制度的創(chuàng)立倡導(dǎo)者

新中國成立后，與世界各國建立外交關(guān)系是新中國外交中的題中應(yīng)有之義。1949年10月1日，毛澤東在天安門城樓上向全世界宣告：“本政府為代表中華人民共和國全國人民的唯一合法政府。凡愿遵守平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)等項原則的任何外國政府，本政府均愿與之建立外交關(guān)系。”周恩來將此公告正式函告世界各國政府，并表示：“中華人民共和國與世界各國建立正常的外交關(guān)系是需要的。”

事實上，早在新中國成立前夕，周恩來就致力于新中國外交政策的制定。他主持起草了《黨的外事工作指示》，確定建國外交方略。1949年9月，在中國人民政治協(xié)商會議第一次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（下稱《共同綱領(lǐng)》）中，不但規(guī)定了新中國的基本原則，而且還對新中國的外交政策作了最重要的規(guī)定。這個綱領(lǐng)是周恩來親自主持起草的一部具有國家憲法作用的重要文獻。在《共同綱領(lǐng)》中，首次以法律的形式規(guī)定了新中國外交政策的總目標(biāo)、總原則和總立場，是新中國對外工作的指南和法律依據(jù)。其中，關(guān)于與外國政府建交問題，《共同綱領(lǐng)》第56條明確規(guī)定：“凡與國民黨反動派斷絕關(guān)系，并對中華人民共和國采取友好態(tài)度的外國政府，中華人民共和國中央人民政府可在平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上，與之談判，建立外交關(guān)系。”這里規(guī)定了新中國同世界各國建立外交關(guān)系的條件、原則和方式，以法律形式對談判建交作出了明確規(guī)定。這是根據(jù)中國革命勝利后的復(fù)雜國際背景和“另起爐灶”的外交方針制定的。

所謂“另起爐灶”，“就是不承認國民黨政府同各國建立的舊的外交關(guān)系，而要在新的基礎(chǔ)上同各國另行建立新的外交關(guān)系”。這是基于對歷史教訓(xùn)的思考而確立的。周恩來曾說：“歷史上，有在革命勝利后把舊的外交關(guān)系繼承下來的，如辛亥革命后，當(dāng)時的政府希望很快地得到外國承認而承襲了舊的關(guān)系。我們不這樣做。”所以，新中國成立后，絕不能走辛亥革命的老路。

新中國外交的一個根本目標(biāo)，就是徹底擺脫半殖民地的地位，實現(xiàn)中華民族的完全獨立。在中華人民共和國外交部成立大會上，周恩來發(fā)表了一段氣勢磅礴的精彩講話：“清朝的西太后、北洋政府的袁世凱、國民黨的蔣介石，哪一個不是跪倒在地上辦外交呢？中國一百年來的外交史是一部屈辱的外交史。我們不學(xué)他們。我們不要被動、怯懦，而要認清帝國主義的本質(zhì)，要有獨立的精神，要爭取主動，沒有畏懼，要有信心。所以，凡是沒有承認我們的國家，我們一概不承認它們的大使館、領(lǐng)事館和外交官的地位，只把它們的外交官當(dāng)作外僑來看待，享受法律的保護。”事實證明，“另起爐灶”的方針，使我國改變了半殖民地的地位，在政治上建立了獨立自主的外交關(guān)系。

正是根據(jù)這一方針，盡管新中國希望與世界各國建交，盡快走向國際社會，但鑒于國民黨集團盤踞在臺灣以及中華人民共和國在聯(lián)合國的合法席位尚未恢復(fù)等事實，為表明新中國外交的嚴肅性，周恩來根據(jù)中共中央和毛澤東多次強調(diào)的精神，創(chuàng)造性地提出了“談判建交”這一打破國際慣例的建交方式，并制定了三條具體的建交原則。即：（一）凡愿與我國建交的國家，必須同盤踞在臺灣的國民黨集團斷絕外交關(guān)系，承認中華人民共和國中央人民政府是中國唯一合法政府，臺灣是中國的一部分;（二）對新中國采取友好態(tài)度，支持其恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位;（三）把現(xiàn)在該國領(lǐng)域內(nèi)的屬于中國所有的財產(chǎn)及其處置權(quán)完全移交給中華人民共和國政府。為此，中國政府堅持先談判后建交。也就是說，建交前必須互派代表進行談判，對方必須先講明對我所提先決條件的態(tài)度，通過談判證實其尊重中國主權(quán)的誠意，然后才可就建交的具體程序等事宜進行磋商，最后再確定建交的時間和互派使節(jié)等問題。

先談判后建交是新中國獨特的建交模式。這一積極而嚴肅的做法，打破了長期因循相傳的所謂國際慣例，反映了周恩來不囿于舊模式的創(chuàng)新精神，也體現(xiàn)了新中國外交的獨立自主原則和獨特風(fēng)格。對此，1952年4月，周恩來在一次我國駐外使節(jié)會議上的講話中，曾對談判建交制度這樣解釋道：“為了表示外交上的嚴肅性，我們又提出建交要經(jīng)過談判的手續(xù)。我們要看看人家是不是真正愿意在平等、互利和互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上同我們建立外交關(guān)系……對資本主義國家和原殖民地半殖民地國家，則不能不經(jīng)過談判的手續(xù)，看一看它們是否接受我們的建交原則。我們不僅要聽它們的口頭表示，而且還要看它們的具體行動。”

新中國談判建交制度的貫徹實施者

周恩來不僅是新中國談判建交制度的創(chuàng)立倡導(dǎo)者，而且又是這一制度的貫徹實施者。幾乎所有建交談判，都經(jīng)過他策劃和指導(dǎo)，有的則由他親自主持。直到1975年6月30日，他患病住院期間，仍抱病在醫(yī)院會見泰國總理克立·巴莫及其主要隨行人員。第二天，在醫(yī)院同克立·巴莫總理簽署了中泰兩國建交公報。這是周恩來親自簽署的最后一份建交公報。在與世界各國的建交過程中，他以高超的談判藝術(shù)，把原則的堅定性與策略的靈活性完美結(jié)合，從而同世界各國建立起了新型的、平等的外交關(guān)系。

首先是與以蘇聯(lián)為首的各社會主義國家迅速建交。由于新中國成立前夕我國制定了“一邊倒”的外交方針，公開宣布倒向社會主義陣營一邊。所以，新中國一成立，各社會主義國家都采取了鮮明的熱情支持的態(tài)度。它們最早宣布承認中華人民共和國中央人民政府，在臺灣問題上與中國保持一致，因此與這些國家不存在建交上的原則問題。新中國與它們不經(jīng)談判迅速建立了外交關(guān)系。

對于絕大多數(shù)民族獨立國家和資本主義國家則是先談判后建交。與社會主義國家不同，這些國家雖然也表示承認新中國，愿意建交，但其中有些國家對國民黨集團的態(tài)度不明朗，有些國家仍支持國民黨集團或欲制造“兩個中國”。因此，中國政府堅持建交前必須派代表進行談判，經(jīng)談判確認符合建交原則后，方可就建交日期和互換使節(jié)等問題進行磋商。對此，周恩來強調(diào)：“立場必須十分堅定，思想必須十分明確。”

新中國談判建交制度首次應(yīng)用于中緬建交談判中。1949年12月16日，緬甸外長伊·蒙致電周恩來，表示承認新中國并表達了兩國建交的愿望：“緬甸聯(lián)邦政府相信中國中央人民政府為中國人民所擁護，并因中緬兩國人民間的傳統(tǒng)友誼，茲決定承認中華人民共和國，并期望外交關(guān)系之建立與使節(jié)之交換。”緬甸成為繼蘇聯(lián)東歐社會主義國家之后第一個承認新中國的非社會主義國家。緬甸是中國的鄰邦，又是亞洲新獨立的民族主義國家，因此，新中國領(lǐng)導(dǎo)人對與其建交高度重視。12月19日，當(dāng)時正在蘇聯(lián)訪問的毛澤東致電國內(nèi)主持工作的劉少奇：“緬甸政府要求建立外交關(guān)系問題，應(yīng)復(fù)電詢問該政府是否愿意和國民黨斷絕外交關(guān)系。同時，請該政府派一負責(zé)代表來北京商談建立中緬外交關(guān)系問題。依商談結(jié)果，再定建立外交關(guān)系。此種商談手續(xù)是完全必要的。對一切資本主義國家都應(yīng)如此。”再次明確重申了談判建交制度。根據(jù)毛澤東的指示精神，12月21日，周恩來復(fù)電伊·蒙外長：“在貴國政府與中國國民黨反動派殘余斷絕關(guān)系之后，中華人民共和國中央人民政府愿在平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上，建立中華人民共和國與緬甸聯(lián)邦之間的外交關(guān)系，并望貴國政府派遣代表前來北京就此問題進行談判。” 1950年1月18日，緬甸外長藻昆卓致函周恩來，告之緬甸政府已任命緬甸原駐南京使館一等秘書兼昆明總領(lǐng)事吳辟為緬方談判代表，負責(zé)與中國政府的建交談判事宜。1950年4月26日，遠在昆明的吳辟一行在我方協(xié)助下，克服路途遙遠等交通困難到達北京，隨即開始進行建交談判。由于中緬兩國的誠意，談判進展順利，很快達成建交協(xié)議。中緬于1950年6月8日建交。

此外，中國同巴基斯坦、印度、瑞典、丹麥、挪威、瑞士等國的建交談判也都進展順利，雙方很快達成了建交協(xié)議，互派了外交使節(jié)。

與此相反，與英國的建交談判卻經(jīng)歷了復(fù)雜曲折的過程，歷時22年之久，真可謂是談判建交史上的“馬拉松”。這一過程自始至終是由周恩來親自主持和指導(dǎo)的，從中顯示出他堅持建交原則的堅定性和策略的靈活性。英國是最早承認新中國的西方國家之一。在中國政府的堅持下，英方接受了先談判后建交的程序。1950年3月初，雙方在北京開始了建交談判。但由于英國在承認新中國的問題上采取兩面態(tài)度，一方面表示愿與中國建交，同時又在美國的壓力下不愿接受中國提出的合理的建交條件，而我方堅持原則不讓步，結(jié)果中英談判擱淺。此后，經(jīng)過朝鮮戰(zhàn)爭，直到1954年6月17日，考慮到英國政府在印度支那問題上采取了有別于美國的立場，并且接受了中國建交原則的一半內(nèi)容，周恩來主張同它建立“半外交關(guān)系”，即相互建立代辦處，不設(shè)大使館。這是我國建交史上的一個創(chuàng)舉。它不僅使中英關(guān)系在堅持原則的基礎(chǔ)上向前邁進了一步，而且在兩大陣營尖銳對立的態(tài)勢下，在中國同西方大國之間開辟了一個外交渠道。正如周恩來所說，英國“承認新中國，同蔣介石斷絕了外交關(guān)系，但在聯(lián)合國又支持蔣介石，不承認新中國的地位。這不是完全承認新中國”“英國只同意我們建交原則的一半，我們就同它建立‘半建交關(guān)系’”。

此后，中英關(guān)系進展緩慢。1958年2月25日，周恩來在接見英國工黨議員哈羅德·威爾遜，談到中英關(guān)系時坦誠地指出：“日內(nèi)瓦會議后，中英關(guān)系應(yīng)該有所改善，但自從我同艾登先生（英國外務(wù)大臣）談話后，快四年了，這種希望沒有達到。關(guān)鍵問題有四個：一、關(guān)于中國在聯(lián)合國代表權(quán)問題。我們并不要求英國政府保證恢復(fù)中國在聯(lián)合國中的席位。但英國政府既然承認了中國，就應(yīng)該在聯(lián)合國支持印度提案，支持討論中國代表權(quán)問題，而不投票支持蔣介石。我曾同艾登先生說過，我們已交換了代辦，只要英國政府的態(tài)度同印度政府一樣，在聯(lián)合國中投票支持恢復(fù)中華人民共和國在聯(lián)合國的席位，驅(qū)逐蔣介石代表，那么，我們就可以互換大使。遺憾的是，這一點并未實現(xiàn)。二、臺灣問題。現(xiàn)在美國的政策是制造‘兩個中國’。美國知道不能長久不承認新中國的存在，因此企圖使臺灣成為一個獨立的單位，置于美國控制之下。美國今天還不便于正式出面制造‘兩個中國’，因此它的做法是在幕后操縱，而要英國政府和日本政府中的一部分人出面造成這種局勢。制造‘兩個中國’，不但新中國的政府和人民反對，臺灣人民和蔣介石也反對。所以，我告訴英國朋友們，如果英國幫助美國制造‘兩個中國’，就會傷害中國人民的感情。我們絕不能同意讓中國進入安理會，同時讓蔣介石留在聯(lián)合國內(nèi)。”直到1971年，隨著國際形勢的變化以及新中國國際地位的不斷提高，英國終于改變了它對中國在聯(lián)合國合法席位的態(tài)度，并表示愿意撤銷其設(shè)在臺灣淡水的領(lǐng)事館。鑒于英方已完全接受我們的建交條件，1972年3月13日，兩國將原“代辦級”外交關(guān)系升格為“大使級”外交關(guān)系。中國的建交原則終為英國政府所承認。

1964年1月27日，中法兩國政府發(fā)表聯(lián)合公報，宣布建立大使級外交關(guān)系。法國成為西方大國中第一個同中國正式建立完全外交關(guān)系的國家。這是中國發(fā)展同西方資本主義國家關(guān)系的一個具有重要歷史意義的突破。正如1955年11月，周恩來在同法國議員代表團的談話中所預(yù)言的：“大家努力，中法建立外交關(guān)系就不會太晚……具有光榮革命歷史的法國會走在美國前面，而且會走在英國前面。”這一外交成就的取得，同樣是在周恩來親自主持下，貫徹談判建交制度的一個成功典范。

在建交談判中，中法雙方就如何處理法國與臺灣的“外交關(guān)系”問題出現(xiàn)分歧。法方希望中國不要堅持法國先與臺灣當(dāng)局斷交，然后再與中國建交的程序，而是采用中法先宣布建交，然后法國再根據(jù)情況和臺灣斷交的辦法。考慮到法國在臺灣問題上采取與美國不同的態(tài)度，以及在當(dāng)時國際形勢下同法國建交的重大意義，中國政府在堅持反對“兩個中國”的原則立場的同時，決定在程序問題上作出適當(dāng)?shù)淖尣胶挽`活變通。于是，周恩來提出了積極的、有步驟的“直接建交”方案：“在中法雙方就法國承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)達成默契的情況下，采取中法先宣布建交，然后法國按照同中國建交后形成的‘國際法客觀形勢’，‘自然地’結(jié)束同臺灣的關(guān)系的方案。”這種策略上的靈活，服從了當(dāng)時國際斗爭的戰(zhàn)略需要。結(jié)果是中法建交以后，臺灣當(dāng)局被迫同法國斷交，同樣達到了中國所堅持的目標(biāo)，從而最大也是最好地堅持了建交原則。

此外，中國還把亞非拉民族主義國家與一些蓄意制造“兩個中國”的西方國家區(qū)別對待。這些國家對中國友好，主張“一個中國”，但由于種種客觀原因，它們在建交談判中一時還難以完全符合中國的建交條件。考慮到它們的處境，中國給予了一定的諒解。與撒哈拉以南的非洲國家剛果（布）的建交便是如此。剛果（布）獨立后，曾與國民黨臺灣當(dāng)局“建交”。1963年“八月革命”后，新政府多次表示愿與新中國建交。但由于各方面原因，剛果政府不愿在建交公報中寫明同臺灣當(dāng)局“斷交”和承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府的字句。體諒到剛果方面的處境，中國同意在建交公報中只提及兩國政府相互承認并建立大使級外交關(guān)系，但同時要求在負責(zé)建交談判的雙方代表互換的信件中，由剛果方面確認中華人民共和國政府是代表全體中國人民的唯一合法政府。建交公報發(fā)表的同時，信件也予以公布，以換文的形式對公報進行了有力的補充和說明。雙方還口頭協(xié)議，自中剛（布）建交之日起，臺灣當(dāng)局在剛果的代表即失去外交代表的資格，中剛（布）遂于1964年2月順利建交。

之后的中美關(guān)系的解凍以及具有歷史意義的《上海公報》的達成，中日建交聯(lián)合聲明的發(fā)表及中日關(guān)系正常化，無不是在周恩來親自指導(dǎo)下，堅持建交原則并靈活運用策略的集中體現(xiàn)。

通過回顧周恩來所指導(dǎo)和親自主持的建立正常外交關(guān)系的歷程，可以看出，周恩來對新中國談判建交制度的制定與實施，是獨立自主精神在建交問題上的貫徹，樹立了嚴格的建交規(guī)范，創(chuàng)建了新中國新型的外交模式，徹底劃清了與舊中國屈辱外交的界限，維護了國家統(tǒng)一，捍衛(wèi)了國家的獨立、主權(quán)和民族尊嚴。

如今，雖然中國和世界上絕大多數(shù)國家都建立了外交關(guān)系，但周恩來創(chuàng)建的談判建交制度始終堅持著，已被世界大多數(shù)國家所承認，至今仍然是中國同其他國家建立外交關(guān)系的重要前提。

（摘自《毛澤東思想研究》郭偉偉）