“雙體系”下行政事業單位財務管理體系研究

秦彩鳳 濟南市槐蔭區財政局

引言

當前行政事業單位構建了財務會計和預算會計并行的新型會計體系，“雙體系”的構建更加符合當前社會經濟活動的特點和政府對財務管理的更多需求，同時，這種“雙體系”也對我國現階段行政事業單位的會計工作提出了更高的要求。結合“雙體系”的實際情況進行財務管理工作的調整創新，是保證行政事業單位高質量發展的關鍵。因此，將財務管理體系進行創新重構成為我國現階段行政事業單位重點考察的方向。

一、“雙體系”下行政事業單位財務管理體系重構的必要性

2019年全面實施《政府會計制度》，新制度所構建的財務會計與預算會計適度分離又相互銜接的雙功能，權責發生制與收付實現制的雙基礎、財務報告與預算報告的雙報告，三雙組成了現在“雙體系”的行政事業單位會計體系。“雙體系”對行政事業單位財務質量和數量提出了更高的要求，這就要求行政事業單位對現有的財務管理體系進行調整重構，從而更好地為新的會計體系服務，以實現行政事業單位會計體系與財務管理體系的協同發展。

（一）從雙功能、雙基礎看

《政府會計制度》提出了雙功能、雙基礎、平行記賬的會計核算模式，即財務會計以權責發生制為基礎，預算會計以收付實現制為基礎的核算模式，會計核算要素在原先的預算收入、預算支出、預算結余增加了資產、負債、凈資產、收入和費用，對同一筆業務，按照各自的功能核算基礎和核算范圍進行平行記賬。“雙體系”擴大了會計核算要素和范圍，更新了會計核算模式，客觀上增加了會計核算的復雜性和工作量，會計核算也更加精細化了。為此，行政事業單位現行的資產管理、預算管理、收支管理、財務監督、財務分析等都要同步改進，以傳統預算管理體系為基礎的財務管理體系亟待重構。

（二）從雙報告模式看

“雙體系”下行政事業單位財務報告由預算報表拓展為預算報告與財務報告雙報告模式，即部門決算報告和部門財務報告，其中，預算收入表、預算結余結轉變動表、財政撥款收支表成為部門決算報表和決算報告的基礎，資產負債表、收入費用表、凈資產變動表、現金流量表和報表附注成為財務報表和部門財務報告的基礎。決算報表、財務報告二者相互補充，共同反映行政事業單位財務信息和預算執行信息，有效地提高了會計信息的可靠性、全面性、相關性和可比性。財務報告模式的轉變，長期以收付實現制為基礎的財務管理體系已經不能適應“雙體系”對財務信息質量的需求，因此行政事業單位財務管理體系急需進行重新構建。

（三）從資產管理的角度看

“雙體系”對資產核算范疇做了很大的拓展，一方面，基建業務并入單位大帳改革。長期以來基建業務單獨建賬、單獨核算，導致行政事業單位資產核算不完整、不全面。《政府會計制度》下的雙體系將基建業務納入單位大賬統一核算，按照項目支出統一管理。另一方面，對資產項目進行了改革和創新，固定資產進行折舊，無形資產進行攤銷，公共基礎設施、保障性住房以及政府儲備物資等進行登記入賬。這些改革，都是基于權責發生制基礎上進行的，在規范了資產的相關會計處理的同時，也加大了行政事業單位資產管理的難度，這都要求單位對原有的財務管理體系進行創新和構建。

二、我國現階段新行政事業單位會計制度分析

（一）變化范圍

隨著我國現階段公共財政體系的逐漸優化和完善，相關部門工作人員也開始對《政府會計制度》進行了不斷完善和修訂。自2019年起，我國開始實行新《政府會計制度》，這種制度主要凸顯了財務會計和預算會計的雙功能，并使其在權責發生制和收付實現制的雙基礎之上，對財務報告和預算報告進行雙報告。“雙功能”“雙基礎”“雙報告”對行政事業單位財務工作質量和水平提出了更高要求。為了更好地履行自身職責，行政事業單位應在原有財務管理方式方法上進行創新，以保證我國現階段會計體系以及財務管理體系的共同進步和發展。因為我國傳統行政事業單位所實行的會計制度適用范圍比較小，側重于本行業的經濟工作。新《政府會計制度》適用范圍更廣，具有區標準化、統一化的特點，這就使得該制度為單位合并以及逐級匯總和編制部門報表提供了有力的支持。

（二）變化內容

傳統的會計制度中會計核算相對來說較為簡單，主要集中于基礎工作，在行政事業單位內部改革深入推進的背景下，其業務范圍不斷變大，會計工作難以滿足當前實際要求，會有部分內容無法通過會計核算，影響了數據信息的真實性和完整性。新會計制度對會計核算方法進行了調整，要求提供準確的財務狀況以及預算執行情況信息。

（三）能力要求

新會計制度除了在范圍和內容上發生了變化之外，擴大了會計工作量，使會計核算更為復雜，對財會人員綜合素質和專業能力也提出了更高要求。從業人員應該不斷強化個人能力，在崗位上提升自我，調動自身工作積極性，為會計工作的規范開展奠定堅實基礎。

從以上多個方面不難看出，目前行政事業單位財務核算方式、財務分析報告編制模式等各方面都發生了較大變化，而且其業務規模越來越大，對財會人員也有著更高要求。在“雙體系”背景下，應深入分析當前財務工作中存在的各方面問題，在原有制度體系上進行升級和完善，從而更好地凸顯財務管理體系的作用與價值。

三、“雙體系”下行政事業單位財務管理體系建設存在的問題

（一）“雙體系”下的財務管理內容缺乏有效變更

“雙體系”下，行政事業單位的財務管理內容，應該從傳統的預算管理工作為主體，拓寬到以預算、資產、收支管理，以及財務分析、財務監督等多方面并行的原則。然而我國現階段大部分行政事業單位仍然缺乏對財務管理內容設置合理性的認識，未能結合原先預算管理工作的運行經驗，對雙體系背景下財務管理內容進行調整，無法在財務監督舉措的合理運行之下，實現財務管理內容的優化調節。比如，在預算管理的過程中，對于預算編制的實際情況重視程度較低，缺乏事前溝通舉措，導致預算編制缺乏科學性和可參考性；在預算執行中缺乏監督與考核力度，導致預算執行缺乏剛性和規范性，預算執行無法得到改進。在資產管理方面，不能充分保證資產管理部門的獨立性，這就使得風險管理的相關意識得到普及，導致資產數據的可靠性無法得到保障。在票據管理方面，對于票據管理工作的重要價值缺乏認識。在財務監督工作方面，未能建立獨立的內部審計部門，無法在信息系統的幫助下，提升內部控制信息傳遞質量，難以為財務工作內容的變革提供幫助。

（二）“雙體系”下財務管理工作原則缺乏有效修訂

實現財務管理工作原則的合理設計，是確保“雙體系”背景下，行政事業單位的財務管理體系得到規范構建的基礎。行政事業單位財務管理嚴格遵循依法、勤儉、社會與經濟效益統一、社會物質利益四個原則，而“雙體系”增加了績效性、可持續性、風險可控性三個原則。但在實踐中，因為績效管理缺乏一定的經驗，不能將績效評價與預算編制很好的銜接，導致財政資源未能實現合理分配。對于可持續性原則缺乏足夠關注，雖然進行了財務管理體系的探索改良，但仍由于各種因素的影響，導致單位財務工作運行的不穩定，直接影響行政事業單位的長遠發展。對于風險防控缺乏足夠的重視，對于內部資金使用的合規性，資產規劃的合理性以及預算編制、預算執行的科學性存在一定的漏洞，容易滋生腐敗現象發生。

（三）財務管理信息系統的建設與應用存在不足

財務管理信息系統的構建質量直接影響著構建財務管理體系的效率和質量。然而，因為我國現階段在行政事業單位中，與財務信息有關的軟件系統類型比較多且種類煩瑣，例如，會計記賬軟件、資產系統管理軟件、財政預算軟件、決算軟件以及績效管理軟件系統等。并且，這些不同種類的軟件大多是由不同的軟件開發商研發的，導致了在這些不同類型的軟件之間沒有建立更好的溝通交流橋梁，且不能使各類信息實現有效的共享，從而造成這些軟件需要的信息數據都來源于人工采集以及人工錄入，導致效率低下。行政事業單位財務信息建設慣于在財務部門中開展，與其他部門的軟件和各系統沒有建立有效的數據傳輸以及數據共享。一旦這些部門之間缺乏有效的合作，就會使各部門之間形成信息孤立的局面，不能夠最大程度地發揮出財務信息的協同效應，也無法滿足行政事業單位各部門之間的溝通交流以及網絡協同辦公。例如，在行政事業單位進行年初預算編制的過程中，如果各業務部門沒有與財務部門之間做好充分的溝通，就會造成行政事業單位的預算資金不明確。再加上行政事業單位財務管理部門對于預算資金沒有進行合理安排，就會使預算資金的使用缺乏一定的計劃性。此外，行政事業單位對財務資金的主要監控階段不在于事前和事中，而是多表現在事后的報銷階段，從而使預算資金績效管理成為形式主義。

（四）財務工作者的專業素質不高

行政事業單位雖然進行了財務人員培訓方案的探索調整，但財務人員的培訓內容依然按照原有的財務工作條文進行規劃設計，無法保證各部門的聯動機制得到有效構建，最終導致財務工作專業人員的素質存在局限，無法在審計和資產管理等基礎性業務的全面整合之下，實現財務信息的全方位傳遞，也使得制度的執行難以具備有利的基礎條件。對于財務管理制度的具體執行情況缺乏足夠重視，導致財務人員雖然參與了專業素質培訓，但卻無法實現對財務工作制度變革影響力的精準掌握，難以在靈活應用財務制度的基礎上，提高財務管理體系的總體建設質量。

四、“雙體系”下行政事業單位財務管理體系建設的優化策略

（一）提高“雙體系”下的財務管理內容變更水平

對財務管理內容進行調整，在“雙體系”實施過程中，對財務管理工作主體內容的變更情況進行總結，使預算管理和資產管理等諸多工作可以實現有效結合，并保證財務監督等措施得到合理運行。結合“雙體系”的背景條件特點，制定財務管理內容的具體調整方案，在進行預算編制過程中，加強事前溝通與調研論證，尤其要對預算執行的全過程進行合理監督，在風險管理意識得到改良的情況下，更好地滿足財務管理內容的調整需要。加強對資產管理部門設置情況的研究，尤其要對資產的采購和出售等重要業務進行分析，使財務管理相關部門的主體職責得到優化。加強對收支管理等工作研究，提升收支方案的科學性，根據行政事業單位的實際情況，對收支方法進行分類處置，并保證相應的票據管理方案得到改良，使財務內容的變更可以具備更加理想的基礎條件。制定財務管理工作的保障措施，對內部審計機構的獨立地位加以確立，保證內部控制工作小組可以得到優化組建，使財務管理內容的變更信息可以得到明確，為改良財務內控環境創造有利的基礎條件。

（二）提高財務管理工作原則的修訂質量

結合“雙體系”的背景條件，制定財務管理工作原則的具體調節策略，對財務管理工作實施過程中的法律因素進行應用價值的研究，推動財務管理工作可以促使行政事業單位的物質利益得到有效優化，并保證物質利益原則能夠借此得到調整創新。對行政事業單位的效益生成情況進行考察，使社會效益和經濟效益實現充分統一，確保財務管理原則的突出優勢得到顯現。對財務工作的目標進行科學有效的調節，使財政資源的分配可以具備更強的針對性，以便能夠在收付實現制應用的背景下，滿足構建財務管理體系的創新和優化需要，并使財務管理原則的指導性價值得到更加全面的開發。結合預算法的制定理念，對支出績效評價結果進行總結，對預算管理和績效評價工作的關聯性予以研究，使財務管理工作的整體目標可以得到有效地拓展，以便能夠在財務管理原則的合理應用之下，充分滿足行政事業單位的可持續發展需要。

在對管理原則進行修訂時，還要注重加強執行力度，協調好國家、單位以及個人這三者之間的利益關系，具體來看可以從以下兩個方面進行。①績效性原則。績效性原則主要指的是對財政資源進行科學合理配置，并以舊會計制度中的收付實現制為主要基礎，從而實現財務信息的真實性和合規性；在引入了權責發生制之后，績效性也逐漸成了財務管理體系需要關注的重點。但就實際情況來看，財務工作中的績效評價機制并不健全，無法為該工作的順利進行提供可靠參考，而且對評價結果的應用也不夠全面。為了保證行政事業單位的財務工作質量，需要貫徹落實績效性原則，加強對結果的應用，根據單位財務工作的實際情況，制定相應的績效目標，以保證評價結果的準確性。要明確劃分各部門職責和工作內容，充分發揮監督檢查的作用。②風險可控性原則。風險管控是行政事業單位財務工作的重要環節，要引起有關人員的充分重視，財會人員要在充分考察單位發展狀況的基礎上，預測可能出現的風險并提前制定好應對計劃。例如在預算編制和執行階段，就要本著實事求是的原則，確保專款專用，實現資金的合理分配，為提升財務工作效率創造良好條件，從源頭上避免貪腐行為的發生。

（三）提高財務管理信息系統的建設和應用水平

一是對會計記賬，資產管理系統、財務決算、績效管理等軟件進行全面的整合，并將這些現有支付軟件中的數據信息進行全面提取，使其能夠更加精準可靠的應用到會計記賬軟件中，這樣會計記賬軟件就能夠自動生成對應的記賬憑證。同時，資產綜合管理系統軟件以及債務管理軟件等都能夠從會計記賬系統中獲得更加全面的資產負債信息表。并且，從資產綜合管理系統軟件中來看，只要對資產卡片的各項信息數據進行有效提取，就能夠生成一種固定的資產記賬憑證。除此之外，在會計記賬軟件中生成的資產負債信息表以及預算會計相關報表，都可以進行自動取數并將其運用到部門的決算中。二是促進協作，規范信息化流程，對行政事業單位各部門的業務信息銜接情況進行詳細考察，使財務管理人員實現對信息系統建設環境的全面把控，為財務工作決策的科學設計提供有利的基礎條件，并使財務信息具有更高的精確度。并且，只有將規章制度、業務流程以及審批權限等因素加入信息化體系當中，才能有效降低人工環節徇私舞弊的概率，并將相關數據進行有效銜接，使行政事業單位管理系統能夠進行有效的融合。

（四）提高財務工作者的專業素質

嚴格按照“雙體系”的背景條件，制定提升財務人員綜合素質的具體方案，進行培訓內容和方式的創新，對傳統財務工作制度條文的局限性加以總結。加強審計部門和資產管理部門的信息溝通，在進行專業素質培訓方案設計過程中，保證各類基礎性事項得到合理對接，使財務工作者的專業素質能夠借此得到優化，并保證行政事業單位能夠在“雙體系”背景下具備更強的財務管理體系運行能力。具體可以從這兩個方面進行：①提升財務能力和水平。首先，很多財務人員受傳統理念影響較為嚴重，沒有接受過專業培訓，遇到突發情況時難以靈活應對，且無法保證財務信息的真實性和準確性。為此，行政事業單位首先應提升人員錄用門檻，選擇工作經驗更豐富、專業水平更加突出的財會人員，從源頭上提升財務隊伍的綜合素質和水平。其次，定期組織人員進行多層次的業務培訓，讓其了解新舊制度存在的差異，提升會計核算能力，為領導者制定關鍵決策提供可靠參考依據，確保財會信息能夠如實反映行政事業單位的實際財務狀況。最后，優化內部組織結構，成立專門的監督管理小組，加強職業道德培訓，不定期組織財務監督檢查，發現問題及時解決。②強化信息素養。互聯網時代背景下，財務管理軟件得到了廣泛應用，可顯著提升財會工作水平和效率，可有助于掌握一手的財務信息，使財務報表更加精細化，為后續各項工作的順利開展奠定堅實基礎。財會人員應掌握不同軟件的操作方式，比如用友、浪潮、金蝶等都是目前應用比較普遍的自動化財務軟件。可組織人員定期開展會議，用于交流財務工作經驗，對表現突出的職工予以獎勵，充分調動其積極性。

（五）加快注冊會計師審計的引入與應用

一般來說，職業注冊會計師開展審計工作的主要審計對象是企業，所以，在權責發生制中，對會計基礎的財務審計工作來說，注冊會計師在開展審計工作的過程中，應該具備更高的專業性和豐富實際工作經驗。所以，只有在公共部門審計體系中使注冊會計師開展審計工作，才能夠幫助我國現階段政府會計改革的順利高效開展。同時，還能夠對政府會計改革起到咨詢和指導的作用，使行政事業單位中財務管理水平能夠迅速提升，并對其財務信息進行有效的披露。但是，我國現階段行政事業單位在進行信息披露的過程中，財務部門管理制度還不夠健全，這就使得政府財務質量的增強并不能夠單純憑借政府自身的力量，還需要一些社會力量的加入和幫助。除此之外，注冊會計師審計作為比較客觀公正的第三方，能夠更加獨立的對財務審計工作進行監督、規范以及管理，從而使政府部門的透明度公開度以及公信力能夠得到有效提升，以滿足各利益相關方的基本信息訴求。

結語

財務管理體系的構建質量直接影響著行政事業單位中基礎性工作的運營能力。隨著行政事業單位中“雙體系”的構建，行政事業單位在財務管理體系建設的過程中面臨著更多挑戰。因此，對行政事業單位財務管理體系建設存在的問題加以總結，并結合“雙體系”的背景條件，制定符合行政事業單位實際情況的改進策略，對提升行政事業單位財務管理體系的總體構建質量具有十分重要的意義。