完善新型舉國體制 加快核心技術攻關

◎ 眭紀剛

提 要:

一、新型舉國體制提出的時代背景

改革開放以來，我國經濟快速發展，科技水平顯著提升。但是由于我國開始從事現代科技活動的時間較短，科技創新能力與發達國家仍有較大差距，一些關鍵核心技術仍然沒有掌握。在越來越激烈的國際競爭中，核心技術無法通過市場交換取得。中美貿易戰爆發以來，美國對我國高科技企業堵截打壓，科技安全、經濟安全、政治安全等重要領域的重大風險亟須防范化解。習近平總書記曾多次強調，“只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發展的主動權。”因此，探尋我國新時期的科技發展模式、尋求破解我國科技發展難題的路徑，已成為建設科技強國的重要任務。

2019年11月，黨的十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制。” 2020年10月，十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》再次指出：“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰。”2022年9月6日，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，強調要把政府、市場、社會有機結合起來，科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關。黨的二十大報告再次強調，要“集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。加快實施一批具有戰略性全局性前瞻性的國家重大科技項目。”

市場經濟下的科技體制不可能完全照搬計劃經濟下的舉國體制，不能再沿用傳統舉國體制不計成本的資源配置方式，否則新技術和產品會由于成本過高而失去市場競爭力

黨中央文件和會議多次強調“新型舉國體制”，就是要探索建立適合新時期科技創新的制度安排，尋求更高效的科技創新組織方式，發揮社會主義集中力量辦大事的制度優勢，有效因應當前和今后的嚴峻發展環境。

二、我國科技資源配置面臨的主要問題

新中國成立以來，舉國體制曾在國家科技發展中發揮了重要作用，但是隨著市場經濟的建立，傳統舉國體制的一些組織方式和運行機制已不能適應科技經濟快速發展的需要。另一方面，經過經濟體制和科技體制改革，我國建立了市場化導向的資源配置方式，但也出現科研力量分散、無法整合力量協同攻關的問題。

（一）傳統舉國體制無法適應市場經濟發展

從新中國成立初期到改革開放之前，我國科技發展一直采用舉國體制方式，即以國家利益為最高目標，通過制定一系列國家發展戰略和規劃來體現國家意志，采取強有力的總攬全局的組織協調機制，在全國范圍內統一配置各類資源，推進各層級各地區各部門形成合力，攻克某一尖端領域或完成重大項目。這種組織制度和運行機制適應了我國在國家建設初期資源匱乏、資金短缺、工業基礎薄弱、優秀人力資本短缺的初始條件，充分發揮了國家的資源動員優勢和集中力量辦大事的制度優勢。例如，《1956-1967年科學技術發展遠景規劃綱要》的順利實施，就是以國家統一目標為導向，在極短時間內從各個部門抽調精英，相繼成立多個大院大所，開展重大科技工程項目的攻關。正是依靠科技舉國體制，中國才能在整體科技、經濟條件落后的情況下，完成“156 項重大工程”，發射“兩彈一星”。改革開放后，我國在載人航天、大飛機等一些重大科技攻關活動中，仍然沿用舉國體制模式。因此，經濟合作與發展組織（OECD，2008）在評價中國創新體系的報告中指出：中國擅長調動各種資源，推動科技以前所未有的規模和超常規的速度發展。

傳統舉國體制在取得顯著成效的同時，也存在一些局限。這種體制的主要目標是把產品造出來，實現從無到有的突破，因此過于依靠政府力量調配資源，而不考慮市場盈利能力和市場競爭力。這種體制安排在產品層面的創新容易成功，但是也導致一些領域形成管理僵硬、鏈條分割的封閉系統，對市場需求和變化不夠敏感，加劇了科技與經濟的脫節。隨著改革開放的深入推進，我國經濟運行機制和科技進步動力機制已經發生了深刻變化。技術和產品處于開放的競爭市場，消費者和企業更關注商品的價值，而不僅僅是產品本身。因此，市場經濟下的科技體制不可能完全照搬計劃經濟下的舉國體制，不能再沿用傳統舉國體制不計成本的資源配置方式，否則新技術和產品會由于成本過高而失去市場競爭力。

（二）“分散化”科技布局無法整合力量協同攻關

改革開放后，經濟建設成為全社會的主要目標。為與經濟體制相適應，自1985年以來，我國對科技體制進行了多次重大改革，包括減少穩定支持科研機構的事業費、增加競爭性項目、鼓勵科研人員“下海”、將原國家經貿委所屬的10 個局管理的242 家行業科研機構轉制或并入企業等，逐步建立了以企業為主體的技術創新體系。為了獲取先進技術，中國還引入大量外資企業，并成為中國高技術產品出口的主力。在當時的改革過程和全球化浪潮中，一些學者受新自由主義思想影響，甚至提出“造不如買、買不如租”的思路，認為自主創新不如直接購買國外的技術更劃算。很多本土企業也滿足于購買技術和設備，對自主創新既沒有動力也沒有能力。20 世紀90年代中國研發投入占GDP 的比重不到0.9%，跌至改革開放以來的最低水平，而對國外技術的進口額則不斷增加，致使我國面臨的技術風險陡增。

目前中國的各類創新主體中，除了軍工企業和中國科學院等國立科研機構承擔國家戰略任務之外，絕大部分科研機構和企業實行市場化運作（其中企業研發支出占全國研發總支出的77%左右）。即使是國立科研機構，也需要從市場中爭取經費，無法專注于國家戰略任務。而大學主要承擔人才培養和自由探索式基礎研究，戰略任務導向不足。雖然這種科技體制與創新布局有利于科技與市場相結合，但是也導致研究主體過于分散、戰略科技力量弱化、主要關注短平快項目，無法組織對關鍵核心技術的長期攻關，不利于應對新科技革命和國際競爭的挑戰。

三、新型舉國體制的國內外案例與經驗

新型舉國體制是將我國政治制度優勢與市場機制作用結合起來的國家治理變革。在社會主義市場經濟下，探索如何建立新型舉國體制、提升創新治理能力，是科技界必須面對的重大課題。國外的一些經典案例，如美國的曼哈頓計劃、阿波羅登月計劃、半導體制造技術戰略聯盟（SEMATECH）和日本的超大規模集成電路計劃（VLSI）等已經為人熟知，本文主要介紹國內外的另一些典型案例，能為我國探索建立和完善新型舉國體制提供重要借鑒。

（一）美國信息高速公路計劃

在社會主義市場經濟條件下，探索如何建立新型舉國體制、提升創新治理能力，是科技界必須面對的重大課題。圖/中新社

20 世紀90年代初，隨著冷戰結束，美國的注意力轉移到國內經濟發展上。與此同時，蓬勃發展的信息技術對信息基礎設施提出更高要求。在此背景下，克林頓政府提出了“信息高速公路計劃”（即“國家信息基礎設施計劃”）。與二戰期間的“曼哈頓計劃”和冷戰期間的“阿波羅登月計劃”不同，信息高速公路計劃是面向民用的國家科技計劃，在組織方式上也與傳統軍事科技計劃有顯著區別。

1.鼓勵民間企業參與。美國實施“信息高速公路計劃”主要遵循的原則是：鼓勵私人企業增加投資；促進并保護私人企業間的競爭；避免在信息擁有方面出現“貧富不均”現象；維護技術設計上的靈活性。政府強調，為適應“信息高速公路”建設的需要，應創造有利于實現這一計劃的環境。克林頓政府支持國會修改1934年制定的《通信法案》，最終徹底消除對有線電視、電話、電視和衛星等各種電信工業企業施加的行政和法律限制。信息高速公路是以民間企業為主建設的，如AT&T、IBM、摩托羅拉、英特爾、惠普等大公司全都參加了該計劃。許多信息企業還廣泛參與技術方案和技術標準的制定。

2.政府發揮引導和協調作用。盡管企業是信息高速公路計劃的主要實施者，但企業往往從短期效益出發來考慮開發計劃，而政府則要從長期著眼使技術革新能持續進行下去。為了加強政府對計劃實施的組織協調和管理，美國政府確定由時任副總統戈爾總體負責該計劃，并組建一個了由商務部長布朗任主席的聯邦部際機構“信息基礎設施特別工作小組(IITF)”。該小組與國會和民間企業一起，制定出加速國家信息基礎設施部署所需的政策和規劃。為促進民間企業積極參與計劃的審議工作，美國還建立了由國家信息基礎設施的各類贊助者和有關人士任委員的“美國國家信息基礎設施顧問委員會”。在計劃實施過程中，美國開展廣泛的國際合作，包括在國際電聯會議上提出建設世界信息基礎設施(GII) 的若干建議，召開7 國集團信息基礎設施的部長級會議，與其他國家磋商推進美國的技術、市場開放和Gll 的實現。

（二）歐洲尤里卡計劃

20 世紀80年代，美國和日本經濟快速發展，歐洲國家意識到，只有聯合起來，集中西歐的人力、物力、財力，協調行動，加強科研合作，才能應對美國和日本的挑戰。1985年，西歐國家提出“尤里卡計劃”（EURECA），其目的是通過實施先進民用技術的研究與開發項目，提高歐洲的科技創新能力和工業競爭力。尤里卡計劃的組織實施有以下特征。

1.面向民用和市場的競爭性技術。尤里卡計劃設立的目標就是開發生物醫藥、通訊、能源、環境、信息、激光、新材料、機器人和產品自動化以及交通等9 個領域的競爭性技術。尤里卡計劃注重實際開發與應用科學成果的有機結合。計劃設立之初就是面向競爭性技術，重視貼近市場需求的創新型技術研究，重視從戰略角度研究具有廣泛經濟與社會價值的應用型技術。

2.吸引社會資本廣泛參與。尤里卡計劃的項目近75%由企業承擔，其中中小企業超過40%。重視吸引社會資本參與，公共投資吸引私人投資比重為1 ∶2.5。這種以企業為主體的高技術計劃有許多優勢：第一，高技術研究與產品開發密切結合，直接為提高工業的競爭能力服務；第二，企業自下而上確定的項目源于市場導向，科技成果商品化壁壘較低，基本上不存在科技成果的推廣問題，符合市場經濟發展機制；第三，企業自籌資金參加科技計劃，共擔風險、共享科技成果，有利于更好地發揮政府組織管理職能、減經財政負擔。

3.注重研究主體之間的合作。尤里卡計劃集中了不同產業與部門的合作伙伴，形成了一個綜合研究體系，科研與創新被當作一項系統工程加以實施，并通過不同行業的組合，匯集了歐洲各方長期開展科研與創新的人才與技術優勢。到1999年，尤里卡計劃一直以資助個體項目為主，項目相對分散，企業的創新能力無法有效凝聚，產學研合作的成效無法放大。1999年開始設立集群項目，首先，進一步聚焦產品和技術目標，如ITEA 由歐洲前十的IT 企業發起，第一期投資額超過32 億歐元。其次，集群項目由大企業牽頭，將更多的中小企業、研究機構和大學納入某一領域技術創新平臺，更容易形成面向市場的創新合作關系。2000年，尤里卡計劃成立“傘”主體項目（Umbrellas Thematic Project），將現有的個體項目按照主題面向重點技術和產品開展橫向項目聯合。2007年，尤里卡計劃又啟動針對中小企業和初創企業的歐洲之星項目。

新型舉國體制的“新型”表現在：資源配置方式從行政為主轉向市場為主，產出成果從產品導向轉向商品導向，目標從任務導向轉向任務與效益并重，從而達到傳統舉國體制無法實現的投入低、效率高、效益好的效果

（三）中國探月工程

探月工程作為我國的重大科技工程，規模宏大、系統復雜、高度集成，是一項涵蓋多學科、涉及多項高技術的大工程，需要多部門協同攻關。正如習近平總書記在會見嫦娥四號探月任務參研參試人員代表時所指出的，“這次嫦娥四號任務，堅持自主創新、協同創新、開放創新，實現人類航天器首次在月球背面巡視探測，率先在月背刻上了中國足跡，是探索建立新型舉國體制的又一生動實踐。”

1.多部門協同創新。國防科工局和國家航天局作為探月工程重大專項牽頭單位，會同軍地多個部門和單位，在工程組織體系建設、工程方案確定、科學和工程目標確定、重大問題協調、重大階段轉換等方面系統謀劃、科學管理、集體決策，保證了工程的順利推進。確保全國一盤棋，大力協同、密切配合，樹立了又一個協同創新、勠力攻關的典范。在技術攻關過程中，專項組立足和依靠自主創新解決工程中的技術瓶頸問題，緊抓總體技術決策，建立工程研制體系，突破核心關鍵技術，協調系統間技術接口，推動科技發展實現重大飛躍，提升了國家科技創新能力。

2.鼓勵社會資本參與。嫦娥四號作為開發平臺、驗證平臺、應用平臺，為社會資本提供技術驗證、產品搭載、數據應用等條件。航天領域有關專家認為，以嫦娥四號為試點，探索引入社會資本、鼓勵企業參與的新模式，對于打破航天工業壁壘、加速航天技術創新、有效降低工程成本、提高投資效益等具有積極作用和深遠影響。

3.廣泛開展國際合作。和平利用太空是中國航天的一貫宗旨，國際交流與合作是航天探索的發展方向。嫦娥四號任務面向全球征集科學載荷，在我國探月工程中首次與沙特、荷蘭、德國、瑞典開展了4 項科學載荷方面的國際合作，為增進國際交流與合作，擴大科技資源開放共享探索了寶貴經驗。

四、新型舉國體制的內涵特征

與傳統舉國體制相比，新型舉國體制的“新型”表現在：資源配置方式從行政為主轉向市場為主，產出成果從產品導向轉向商品導向，目標從任務導向轉向任務與效益并重，從而達到傳統舉國體制無法實現的投入低、效率高、效益好的效果。新型舉國體制的重要特征在于正確處理政府與市場的關系。政府和市場都是配置資源的方式，但是單純的政府或市場方式都有其局限性。在新型舉國體制中，政府與市場不是非此即彼的對立關系，而是相互依存、互為補充。與傳統舉國體制相比，新型舉國體制既要貫徹國家意志，聚焦國家重大戰略需求，把創新資源優先配置到合適的領域，高效組織科研機構協同攻關，實現國家戰略目標，也要維護和激發各類創新主體的活力，發揮市場在科技資源配置中的作用。

從國內外案例可見，新型舉國體制與國家的經濟制度和社會制度沒有必然聯系，發達國家為了完成重大科技任務也會采取政府與市場相結合的資源配置方式和手段。在上述案例中，各國都重視吸引民間力量和社會資本廣泛參與，同時發揮政府的引導作用，組織多部門多主體的協同攻關，甚至開展國際合作。除探月工程外，我國還通過其他重大專項對市場經濟條件下新型舉國體制進行了有益探索。為強化企業在技術創新中的主體地位，以戰略產品為目標的重大專項，一般由企業牽頭承擔，充分發揮企業在研究開發和投入中的主體作用，以更有效地利用市場機制配置科技資源。重大專項實施以來，以企業為主體承擔的一批重大工程取得了重大進展，涌現出一批具有較高創新能力和國際競爭力的企業，帶動了一批中小企業的快速成長。這些經驗和做法為我國建立和完善新型舉國體制提供了重要啟示。

五、加快構建新型舉國體制的建議

當前新科技革命和產業變革正在加速推進，世界主要國家紛紛加快在前沿技術領域的布局。為了使我國在激烈的國際競爭中掌握主動權，需要加快構建和完善社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關的新型舉國體制。

（一）明確新型舉國體制的應用范圍。在科技創新中，應結合不同類型科技活動的自身特點，合理地發揮市場和政府的作用。新型舉國體制發揮作用的范圍應該是事關國家安全和長遠目標的重大領域，包括投資巨大、帶動和擴散效應強的重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程，而不能將其泛化到所有創新領域。其他適宜分散式創新的項目仍應尊重各類創新主體的自主行為，更多運用市場機制和相應的激勵手段，構建多元化創新生態。

（二）加強國家戰略科技力量建設。在事關國家安全的戰略領域強化國家戰略科技力量，加快推進國家實驗室和全國實驗室體系建設，提升我國戰略安全領域核心競爭力。發揮國立科研機構重大科技基礎設施集聚、學科門類齊全、領域交叉融合等綜合集成優勢，穩定支持一批肩負國家使命的科研團隊。加快高水平研究型大學建設，深入推進科研評價和人才評價改革，為關鍵核心技術攻關培養高水平人才。在產業關鍵核心技術領域建立科技領軍企業牽頭的（產業）技術聯盟和創新聯合體，提升政產學研協同創新與攻關能力。

（三）建立高效的創新運行機制。借鑒傳統舉國體制和國家科技重大專項經驗，在關鍵核心技術領域建立國家科技宏觀決策部門和機制，充分發揮專家咨詢委員會作用；建立高度權威的跨部門協調機構，在資源配置中建立跨領域、跨部門統籌機制，以及多元融資機制，廣泛吸引有能力的社會力量參與國家戰略任務；在項目攻關中探索高效研發組織機制、責任機制和監管機制，確保技術攻關能按期推進；在創新各階段和環節建立合理績效評價和激勵機制，激發科研人員積極性；營造與國際規則和市場機制接軌、有利于開展國際科技合作的產業政策環境和創新生態。

（四）發揮企業和市場的重要作用。進一步優化營商環境，徹底激發企業創新活力；支持有條件的企業開展基礎性、前沿性研究；依托領軍企業打造創新平臺，推動大企業加強引領帶動，促進產業鏈上中下游、大中小企業融通創新；強化政策引導，支持科技領軍企業牽頭或聯合承擔國家各類重大科研項目，開展關鍵領域核心技術的創新攻關；建立以科技領軍企業為核心，高校、院所、用戶等多主體廣泛參與的創新聯合體，通過項目合作、產業共建、搭建聯盟等方式，瞄準關鍵核心技術開展協同攻關，形成突破核心技術的強大體系支撐，提升我國產業系統集成能力和自主創新能力。