超大城市推動共同富裕的經驗、挑戰與路徑
——基于北京的調查研究

◎ 趙 崢 楊曉東 楊永恒

提 要:

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，是中國人民的共同期盼。習近平總書記2021年8月17日在中央財經委員會第十次會議上發表的重要講話，提出了推動共同富裕總的思路，闡明了推動共同富裕，要堅持鼓勵勤勞創新致富、堅持基本經濟制度、堅持盡力而為量力而行、堅持循序漸進的重要原則，有針對性地提出提高發展的平衡性、協調性、包容性，著力擴大中等收入群體規模，促進基本公共服務均等化，加強對高收入的規范和調節，促進人民精神生活共同富裕等一系列重大舉措，為在高質量發展中促進全體人民共同富裕提供了根本遵循。

超大城市人口、產業、空間集聚程度高，經濟社會文化發展的競爭力、影響力和輻射力強，對都市圈、城市群乃至全國發展都具有引領示范作用，許多成功的經驗做法已在全國各地得到推廣，這些城市的人民群眾對共同富裕的期待更高、需求也更豐富。但相比其他區域，超大城市的城鄉收入差距較大、新市民融入難、基層治理難等問題更加突出，同時還面臨著“大城市病”的困擾挑戰。當前，我國進入了全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，全國各地均在因地制宜積極探索推動共同富裕的有效路徑，而超大城市在實現共同富裕方面的探索與實踐，不僅對城市本身現代化發展具有重要意義，也對進一步豐富和完善我國共同富裕的實現機制、加快社會主義現代化國家建設具有重要的理論和應用價值。我們對典型的超大城市——北京進行了實地調研，梳理總結了其推動共同富裕的主要做法和成效，并結合北京推動共同富裕面臨的問題和挑戰，形成相關政策建議，以為全國城市推進共同富裕提供參考和借鑒。

超大城市在實現共同富裕方面的探索與實踐，不僅對城市本身現代化發展具有重要意義，也對進一步豐富和完善我國共同富裕的實現機制、加快社會主義現代化國家建設具有重要的理論和應用價值。圖/中新社

一、北京推動共同富裕的經驗與成效

（一）人才創新驅動高質量發展，夯實城市共同富裕的動力基礎

共同富裕要靠勤勞和智慧來創造，提高從業人員中的人才比重是實現人才引領創新、創新驅動發展的有效路徑。北京始終把營造適合不同類型人才的優良創新生態作為主要的政策發力點。一是充分發揮首都高等教育優勢，將優秀畢業生作為補充城市人才資源的主要來源，整合央地高校和科研機構力量，全面提升人才培養質量，大力促進高校畢業生創業就業；二是實施分層分類人才吸引政策，對于頂尖人才，強化國家實驗室、新型研發機構的創新平臺作用，推進“揭榜掛帥”制度，對于其他層次人才，放寬人才引進條件，如在昌平區的申請單位不再局限于高新技術企業，文創、體育、金融等企業都可申請，人才也不局限于高學歷、高職稱，更加注重高薪酬、高貢獻。到2020年北京市人才資源總量和從業人員規模分別達到781.3 萬人和1259.4 萬人（見圖1），人才密度達到62%，較2010年提升24.7 個百分點，帶動北京人均GDP、全員勞動生產率、人才對經濟增長貢獻率分別為16.5 萬元/人、28.7 萬元/人和56%，人才和創新已經成為北京推動共同富裕的第一動力。

（二）促進城市就業和產業匹配，提高初次分配勞動份額

實現勤勞創新致富，除了提高人才密度外，還需要人盡其才、人盡其用，促進超大城市就業與產業的協調匹配是關鍵。近年來，北京大力發展實體經濟和生產性服務業，并適應人口資源環境約束和未來科技發展方向，主動引導產業結構調整升級，在經濟持續穩定發展中實現了就業的擴容提質。2005年，北京市就業占比靠前的工業、商務、建筑、批零、交通等五個行業共吸納全市54.2%的從業人員，但經濟貢獻僅有47%，明顯低于就業貢獻；到2020年，北京市就業與產業匹配度明顯改善，就業占比靠前的五個行業分別為商務、信息、批零、科技服務和工業，就業占比達到52.1%，相應增加值占比上升至49%，相應的勞動者報酬占GDP 的份額由2005年的45%提升至55%左右，與歐美發達國家水平基本相當。按照國家統計局對于我國中等收入群體的劃分標準，2020年北京中等收入群體比重達到68.5%，率先基本形成橄欖型分配結構。

（三）各類城市資源傾斜投向薄弱地區，強化再分配導向

受歷史原因和資源環境約束等影響，北京的城南、京西、生態涵養區等地區的經濟社會發展水平相對較低。近年來北京充分發揮首都資源優勢和超大城市的市場規模優勢，內部功能重組與向外疏解轉移雙向發力，區域發展差距明顯縮小。一是北京把更多的重大功能性活動和項目安排到薄弱地區，如在城南布局北京大興國際機場和臨空經濟區、在京西舉辦北京冬奧會部分賽事、在生態涵養區承辦世園會和世界休閑大會，這些重大活動有效縮小了發展薄弱地區與中心城區在基礎設施、公共服務、區域形象等方面差距；二是通過制定新一版城市總體規劃，將經濟發展的主戰場逐步轉向郊區、特別是五個平原新城的近郊區，2020年郊區固定資產投資比重由2005年的23.5%上升至45.8%；三是結合大城市小農業、大京郊小城區的基本市情，大力發展旅游休閑產業，既有與山水特色相融的古北水鎮，也有體現國際時尚的環球影城，同時積極開發15 類農村公益性崗位，逐步扭轉了城鄉收入差距不斷拉大的趨勢，城鄉居民人均可支配收入比例由峰值時期的2.57 回落至2021年的2.45。

（四）推動城市基本公共服務“擴圍提質”，保障促進社會公平

北京是一個開放度較高的城市，城市基本公共服務需覆蓋占常住人口比重61.5%的戶籍居民和占比38.5%的常住外來人口，而在醫療、交通、文化等領域，相應公共服務對象范圍更廣，很多公共服務需要面向北方地區乃至全國人民。近年來，北京主要聚焦民生關切熱點和“新市民”等群體，加大民生投入力度，教育、社會保障和就業、衛生健康三項支出占一般公共預算支出比重穩步提升，基本公共服務保障水平不斷提高。一是通過加大財政投入和引導民辦幼兒園轉成普惠園等方式，實現了在園兒童由2010年的27.8 萬提高到50 萬以上；二是通過集團化辦學和學區制改革等方式，擴大優質教育資源覆蓋面，實現小學和初中就近入學比例均達到99%；三是實施醫藥分開、分級診療、預約掛號、分時段就診、醫保異地結算等改革措施，看病難和看病貴的問題得到極大緩解；四是圍繞老年人的床邊、身邊、周邊的就近精準養老服務需求，不斷健全市級組織、區級指導、街鄉統籌、社區落實的“三邊四級”養老服務體系，養老照料中心在中心城區基本實現全覆蓋，并不斷提升傳統養老機構服務效能；五是實施房地產市場平穩健康發展長效機制，增加住房土地供給，城鎮地區人均住房建筑面積由2010年21.6 平方米增至2020年33.7 平方米，二手住房購房主體中首套剛需占比達80%左右，建設籌集公共租賃住房，將各類政策性購房歸集為共有產權住房，持續提高對重殘、大病、老齡等部分家庭市場租房補貼，逐步形成“租、購、補”并舉的住房保障制度。

北京是一個開放度較高的城市，城市基本公共服務需覆蓋占常住人口比重61.5%的戶籍居民和占比38.5%的常住外來人口，而在醫療、交通、文化等領域，相應公共服務對象范圍更廣，很多公共服務需要面向北方地區乃至全國人民

（五）深挖城市文化資源寶藏，推動人民群眾精神富裕

精神富裕是共同富裕的應有之義，北京作為全國文化中心，在挖掘文化資源和凝聚精神力量方面具有引領示范效應。一是充分挖掘重大紀念日、重大歷史事件蘊含的愛國主義教育資源，搭建市民群眾學習黨的理論和表達情感的平臺，發布《北京市文明行為促進條例》引導和促進市民文明行為，將社會主義核心價值觀落小落細落實；二是深入貫徹落實“老城不能再拆”要求，加強老城、中軸線、三條文化帶等歷史文化保護傳承利用，探索出以中軸線申遺帶動老城整體保護、社會力量參與“共生院”建設、大運河文化帶京杭對話合作機制等模式；三是發揮現代文化產業資源和文化市場優勢，集中力量提升設計、影視、演藝、音樂、網絡游戲、旅游、藝術品交易、會展等領域的國際競爭力，培育了一批文化領域的“專精特新”企業；四是聚焦人民群眾日益增長的公共文化需求，推動公共文化服務設施覆蓋身邊化、服務內容品質化、供給主體多元化、服務方式智能化改革，開展了惠民文化消費季、文創市集等一批文化惠民活動，打造出“大戲看北京”等文化名片，引入了環球主題公園、樂高樂園等全球頂流文化IP。

（六）樹立到基層一線解決問題導向，滿足市民多元化訴求

人民群眾的獲得感、幸福感、安全感需要通過不斷辦好市民的身邊事來實現。北京以市民訴求驅動城市治理，樹立了到基層一線解決問題的鮮明導向。一是壯大基層組織力量，在市級層面堅持工作過問到街道，賦權到街道，力量下沉到街道，考評到街道，有事不出街道，在區級層面深化街道管理體制改革，理順條塊關系，抓好“賦權、下沉、增效”，構建起具有首都特點的簡約高效基層治理體系；二是出臺《北京市接訴即辦工作條例》，完善為民服務長效機制。12345 整合了54 條熱線，將各區、各部門、343 個街道（鄉鎮）、市屬44 家國有企業全部納入接訴即辦體系，對于點位清晰、職責明確的訴求，由市民熱線服務中心直接派單至街鄉，并進一步向“未訴先辦”“每月一題”延伸，滾動推進高頻共性問題專項治理；三是完善基層議事機制，推進建設社會矛盾糾紛多元預防化解體系，鼓勵引導社區社會組織參與公共治理事項，推廣“回天有我”社會治理創新實踐品牌，探索大型社區治理樣本，形成“小院議事廳” “老街坊議事廳” “民情驛站”“法官聯系點”“物業議事黨支部”等社區矛盾化解的平臺，建設更高水平的平安北京，營造和諧溫暖的社會氛圍。

二、北京推動共同富裕面臨的問題與挑戰

（一）農村居民大多還屬于低收入群體

統計顯示，北京城鎮地區已有82.2%的居民達到國家中等收入群體標準，但農村居民收入的平均水平還在標準線之下，僅27.6%的農村居民進入了中等收入群體行列。目前，農村居民增收主要依靠進城務工拉動，工資性收入占比達到8 成左右，但就業質量不高，約42%的農村就業人口從事居民服務、修理和其他服務業、農林牧漁業、住宿和餐飲業，薪資只有全市平均水平的一半左右。雖然財產性收入和經營性收入增長空間較大，但農村集體經濟參與市場競爭的能力偏弱，2020年底北京已完成農村集體產權制度改革的3927 個村集體經濟組織中只有1433 個實現了股份分紅。

（二）中等收入群體發展仍存在“脆弱性”

北京中等收入群體占比已接近7 成，但內部結構并不穩固，仍存在較大的“脆弱性”。一是根據本市2020年住戶調查樣本數據測算，北京戶均收入分布在10.2-12.8 萬元區間的群體規模達221.1 萬人，占中等收入群體的14.7%，存在較大的滑入低收入群體風險；二是脆弱群體中無勞動合同或僅簽訂短期合同和臨時工的超過4 成，工作強度普遍較大，根據《2021年中國一線城市出行平臺調研報告》，北京網約車司機每日平均工作時間為11.05 小時，每周平均出車時間為6.45 天，接近正常工作時長的1 倍；三是居住成本高企且不斷攀升，2021年北京居民的居住消費占人均消費支出比重達到38.6%，對于中低收入群體形成很大壓力，出現了有體面收入但依然節衣縮食的“窮中產”現象。

（三）行業間的收入差距依然偏大

采用行業收入極值比測度，2020年北京門類行業收入差距在4.5 倍左右，明顯高于行業收入差距相對適中的歐洲（3 倍左右）、日本（3.4 倍左右）。在19 個門類行業城鎮非私營單位就業人員平均工資中，金融業收入最高，達到26.1 萬元，信息服務業排名第二，收入接近26 萬元。還有11個行業在全市平均水平以下，其中住宿餐飲業和居民服務業收入分別為5.8 萬元、7.4 萬元，不到全市平均水平的4 成。

進一步拓寬城市勤勞創新致富渠道是推動超大城市實現共同富裕的主要路徑之一。圖/中新社

（四）民生領域還存在不少“短板”和“弱項”

一是二孩三孩生育政策全面實施后，嬰幼兒托育服務需求快速增長，約1/3 家庭有托育服務需求，但北京托育服務建設整體處于起步階段，0-3 歲嬰幼兒入托率為4%，遠低于OECD 國家入托率平均值33.2%；二是養老服務供給存在較大的結構性矛盾，中心城區床位緊張而遠郊區床位大量閑置，全市養老機構總入住率僅為51.9%，此外護理人才存在約2 萬人缺口；三是口腔、精神、婦產、兒童等專科醫療資源緊缺，康復醫院、護理院、安寧療護服務等供給明顯不足；四是市民亞健康問題突出，據中國健康學會調查，國內16 個百萬以上人口城市中，北京亞健康人群占比排名第一，高達75.3%，其中部分上班族為了紓解精神壓力，在下班后通過報復性熬夜安排個人興趣愛好活動，使得快節奏生活更加緊張。根據領英報告，32%的北京職場人士睡眠時間為5-6小時；五是住房有效供給依然不足，新市民、青年人買不起房、租不好房的問題比較突出。

三、推動超大城市實現共同富裕的主要路徑

（一）進一步拓寬城市勤勞創新致富渠道

推進城市產業轉型與提升勞動者技能“雙管齊下”，一方面加快產業數字化和數字產業化，推動數字技術全方位賦能傳統產業，提高城市勞動生產率；另一方面進一步加大教育投入，普遍提高勞動者受教育水平，盤活閑置勞動力，培養更多適應經濟高質量發展要求的高素質勞動者。堅持多勞多得，保護勞動所得，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，促進勤勞致富。完善以知識價值為導向的分配制度，深化事業單位工資分配制度改革，對緊缺急需的科研人員實行協議工資、項目工資，采取科技成果轉化收益和股權獎勵等方式，加強科研人員創新激勵，探索勞動股份制、技術股份制等新型產業組織模式，引導城市企業實行人才年薪制和股權激勵，鼓勵創新致富。

（二）在努力擴大中等收入群體的同時鞏固城市現有中等收入群體

在穩步擴大中等收入群體的同時進一步鞏固城市中等收入脆弱層群體，優化中等收入群體結構。深化農村“三塊地”改革和集體產權制度改革，因地制宜發展鄉村新產業新業態，盤活閑置宅基地和閑置農房，千方百計拓寬農民收入渠道。搭建高校畢業生職業指導、職業培訓、就業見習等公共服務平臺，鼓勵畢業生到城市基層就業創業，增加城市人才公寓、青年驛站等市場供給，讓高校畢業生成為中等收入群體的新增量。發揮政府技能培訓補貼引導作用，鼓勵企業推行新型學徒制，幫助一般技能勞動者向專業技術人員發展轉型，促進技能人才進入中等收入群體。破除不合理就業限制，鼓勵從業者跨界融合業態創新，加強新就業形態權益保護，促進更多靈活就業人員進入城市中等收入群體。

（三）加快探索超大城市實現城鄉融合的有效路徑

積極探索促進城鄉良性互動、功能互補的有效路徑，實現以城帶鄉、先富帶后富。超大城市近郊農村要加快業態轉型升級，鼓勵通過使用權入股、聯營等模式，推動從初級“瓦片經濟”向“樓宇經濟”、“服務經濟”轉變；遠郊農村要主動適應城市居民對綠色優質農產品和生態產品的消費需要，積極發展田園觀光、農耕體驗、森林康養等生態友好型產業，把產業鏈增值收益更多留給農民。推進城市生活性服務業規范化標準化數字化發展，提升行業組織效率和服務品質，帶動進城務工人員持續增收。推動城市財政轉移支付與落實區域功能定位掛鉤，重點向遠郊新城和農村薄弱地區傾斜，創新跨區橫向轉移支付資金使用方式，建立生態環境保護、綠色產業發展等領域長效機制。

（四）以基本公共服務均等化提升城市居民的獲得感

將基本公共服務均等化作為促進城市居民共同富裕的重要途徑，推動從收入水平富裕邁向生活品質富裕。加大城市普惠性人力資本投入，通過集團化辦學方式向郊區、農村、薄弱地區的學校擴充優質教育資源，完善經濟困難家庭學生資助政策體系，健全進城務工人員子女享受基本公共教育服務保障機制。加快城市多元化養老服務供給，推動傳統培訓療養機構向普惠性養老服務轉型，探索養老服務時間銀行等互助養老新模式，鼓勵引導一二級醫院、養老機構向醫養康養聯合體轉型，加大護理型人才培養力度，建立符合國情的長期照護保險制度。增加城市保障性租賃住房供給，著力解決好高校畢業生、青年人才、新市民的階段性住房困難問題，大力推進老舊小區改造。推進城市分層分類精準救助，進一步兜好特困人員和低保家庭的基本生活底線，穩步提升救助標準，健全支出型貧困家庭臨時救助制度。

（五）完善群眾訴求驅動的市域社會治理機制

完善和推廣北京“五個一”的做法（即一套體系、一號響應、一單到底、一把尺子、一組機制），通過賦予街鄉權力、下沉工作力量和開展街道管理體制改革，推動各級政府主動治理、未訴先辦，滾動推進高頻共性問題專項治理，努力把矛盾問題解決在基層，提升城市基層社區的綜合服務能力和水平，構建簡約高效的城市基層治理體系。支持鼓勵城市社區議事廳、小巷管家等居民自治平臺建設，調動居民參與社區事務的積極性，引導社區社會組織參與公共治理事項，暢通群眾參與基層社會治理的制度化渠道，推進建設城市社會矛盾糾紛多元預防化解體系，營造溫暖和諧的社會氛圍。