高質量建設中國式現代化都市圈

◎ 趙 弘

提 要:

一、現代化都市圈的提出是城市治理理念和對城市發展規律認識的一次“飛躍”

改革開放以來，我國城鎮化取得了舉世矚目的偉大成就，城市化速度非常快，規模特別大。中國城市化率從30%到60%用了23年，英國、美國和日本則分別用了180年、90年和60年。中國人口基數大，從人口規模來看，中國幾乎完成了一兩百年來發達國家所完成的城市化人口總和。

在充分肯定我國城鎮化所取得的巨大成就的同時，一個不可回避的現實是，在快速城市化過程中，我國許多城市出現了城市病，最集中的是很多城市出現了嚴重的交通擁堵。不但一線城市擁堵，二線、三線城市也擁堵，四線城市也開始擁堵。

城市為什么會擁堵？如果人口多就得城市病，至少有幾個現象解釋不了：一是為什么國外許多大都市不擁堵？比如東京都市圈，人口比北京還要多，這些城市從大城市病中解脫出來了，沒有北京這樣擁堵。二是為什么國內沒有達到超大城市、特大城市、甚至大城市規模體量的城市也陷入了擁堵狀態？一直以來，我們并不強調要把人口集中在大都市里，過去一直在講城鎮化，就是希望人們能在鎮一級和縣一級更多集聚而實現城鎮化。但現實情況是，人們往大都市里來這個趨勢并沒有得到有效的控制。多年來，我國一直在強調城市群的發展，希望通過城市群使得更多的城市協調發展起來，不要讓個別大都市發展得過大，以避免城市病問題，但效果并不太理想。國家在“十三五”規劃里明確指出，全國重點發展19 個城市群。中國幾乎所有大都市都在某一個特殊的城市群里，但城市病并沒有得到有效緩解。

都市圈是以中心城市為核心，帶動相鄰地域構成一體化、同城化的城鎮體系；而城市群是若干個都市圈或者一個都市圈為主，和其他相關聯的城市在更大范圍的相互聯系

為什么中國的城市普遍出現了城市病？根源到底在哪里？我們還是要從城市發展的一般性規律去探究。

任何事物都有兩面性，經濟活動也一樣。沒有一定的規模肯定不經濟，成本過高；但反過來，規模過大就會衍生出其他的成本，總體成本會更高。城市在發展過程中也要遵循“規模經濟”的規律要求。在實踐當中，倫敦早期的城市病是通過什么辦法解決的呢？是城市分散化，即通過既集聚又分散的過程來解決。早期城市經濟學家提出都市圈的理論，都市中心核心區可能集聚一些對成本不敏感的功能，比如金融、CBD、高端商業、政府辦公等，而城市里的其他很多功能在不同區域聚集。譬如，教育功能，很多大學集聚在一起變成大學城；有的科學研究集中在一起是科學城；美國還有專業化的醫療城和其他產業，分門別類地在周邊建設若干個衛星城或者新城。這樣的結果是：都市的總人口規模很大，但在單一空間上都沒有超出“規模經濟”的上限要求；城市功能非常完備，但在單一空間上，除了一般性的基礎教育、一般性的醫療服務等生活功能之外，單一空間上的功能并不是無限疊加。這樣，這個城市就有效避免了城市病的困擾。所以說，都市圈是解決人口向大城市集聚而又要避免城市病的最好的解決方案。

都市圈和城市群這兩個概念既有聯系，又有區別。都市圈在中國沒有得到更充分的認識，研究城市群的比較多，但都市圈的概念是這幾年才被強化出來的。都市圈是以中心城市為核心，帶動相鄰地域構成一體化、同城化的城鎮體系；而城市群是若干個都市圈或者一個都市圈為主，和其他相關聯的城市在更大范圍的相互聯系。當然，這種聯系要比都市圈核心區域與周邊腹地之間的聯系松散（如表1 所示）。

表1 都市圈與城市群的區別

2018年9月28日，習近平總書記在沈陽考察時提出，培育發展現代化都市圈。2019年2月，國家發改委專門出臺了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，把發展現代化都市圈提升到了戰略高度。我認為，這是我國在推進城鎮化過程中城市發展理念的重大創新，是認識城市規律、尊重城市規律、順應城市規律的一次飛躍。

二、目前現代化都市圈建設中仍存在幾個誤區

發展現代化都市圈提出以后，多地提出建設現代化都市圈，打造區域競爭新優勢。2021年2月，《南京都市圈發展規劃》獲正式批復，成為全國首個由國家發改委正式復函同意的跨省都市圈規劃。都市圈建設正成為多個省市“十四五”時期的發展重點，上海都市圈、深港都市圈、廣州都市圈、西安都市圈、武漢都市圈、福州都市圈等的建設相繼啟動。需要注意的是，目前現代化都市圈建設中仍存在以下幾個誤區。

一是目前還是在城市群的基礎上認識都市圈，按照原來城市群的劃分方法劃分，把一個大的城市群劃分成幾個相對小的都市圈，沒有真正理解都市圈的核心。都市圈最核心的就是1 小時通勤，但目前顯然把這個圈劃得太大了，有的兩個小時甚至兩個半小時才能到達，這樣的劃分就沒有多少實際意義了。不但如此，這樣的結果還會帶來另外一個后果，這就是本來應該按照都市圈規劃建設自己都市圈的城市，被“人為”地“劃”進了所謂的別的都市圈里，但事實上由于距離特別遠根本不可能建立起“1小時通勤圈”而真正融入到那個都市圈中，而又喪失掉建設自己都市圈的機會，從而使該城市的城市病越積越重。

二是沒有把三個層次的軌道交通作為都市圈建設的重要戰略突顯出來。都市圈和軌道交通就像一枚硬幣的兩個面一樣，緊密關聯，交通結構對于解決城市病太重要了。北京的城市病原因可以談很多方面，但最核心的就是兩個：一個是沒有形成都市圈，另一個就是沒有建立起與城市交通需求相適應的以軌道交通為主導的公共交通體系。不同規模的城市交通結構是不一樣的，當城市規模體量越大的時候，公共交通，特別是軌道交通的作用就越來越大。

紐約、倫敦和東京為什么不擁堵？是因為這些城市實行了兩個主導：一是公共交通在人們出行中占了主導地位，比重為75%-80%；另一個是軌道交通在公共交通中占了主導，比重為75%-80%。而且軌道交通一定要成體系，不只是地鐵這一種軌道交通方式。半徑15 公里是地鐵效能最佳的運輸距離，如果超出這個距離一直延續修地鐵，效率就會大大降低。人們坐地鐵超過幾十站，需要一兩個小時，就失去了“1 小時通勤”的吸引力了。半徑15-30 公里要修地面快軌，以保障居住在30 公里外的人1 小時也能夠上班。而周邊的衛星城、新城，距離大都在30-70 公里之間，必須修一站式、大容量、高速化、低票價的市郊鐵路——不能用延長地鐵替代市郊鐵路，也不能用城際鐵路替代市郊鐵路。可以說，市郊鐵路是一個大都市拉開城市框架、形成都市圈結構的關鍵。這樣，“地鐵+快軌+市郊鐵路”，構成了一個都市圈主要的交通骨架和承擔了大部分（一般在60%）的通勤交通量。再加上地面公交、私人小轎車、出租車、自行車等，承擔剩余的40%的交通出行。私人小轎車承擔的出勤一般要在15%或20%以內，這個城市才會不擁堵（如表2 所示）。

表2 合理的軌道交通體系

要實現這樣一個結果，必須從供給側發力，把交通重心放在三個層次的軌道交通建設上。所以，一個超大城市必須建立起以軌道交通為主導的公共交通體系，才是解決交通擁堵問題的唯一出路。

三是有些城市只把都市圈建設作為思路甚至口號寫在規劃中，并沒有作出系統性、實質性的深入研究和實現路徑的細化。北京早期的城市規劃中，就曾借鑒國外經驗引入“邊緣集團”“衛星城”等概念。1983年《北京城市建設總體規劃方案》中規劃13 個衛星城；《北京城市總體規劃(1991年-2010年)》中規劃14 個衛星城和10 個“邊緣集團”），但這么多年下來，并未形成都市圈，這與衛星城規劃落地實施路徑不明確、沒有具體措施有關。

衛星城有五個要素。第一是理念，一定要讓衛星城和新城承擔產業功能或一部分城市功能，盡可能不要安排純居住功能的衛星城。第二是距離，像北京這樣體量的大都市，衛星城一定要在離中心城30 公里以上到70 公里之間布局，離都市圈太近或太遠的衛星城都不行。第三是通道，一定要有專用的市郊鐵路，即使修了高速公路也不能滿足要求。第四是規模，衛星城既不能太小也不能太大，10-20 萬人左右是合適的。第五是順序，瑞典建衛星城第一步是先建火車站，第二步是建公共服務體系，第三步才建住宅和辦公空間，建成以后人們自然而然就會到衛星城工作、居住、生活，因為那里房價低，交通又很便捷，1小時就可以上班。

所以，都市圈建設貴在建，而且是按照城市規律、按照衛星城的規律去建，而不是停留在規劃上。

三、加快現代化都市圈建設的幾點建議

第一，因市制宜制定現代化都市圈規劃。建設都市圈是一個過程，不能跳躍發展，從單核城市跳到城市群是過去的做法，沒有研究都市圈，對都市圈的規律把握不夠。中國的大都市，包括6 個超大城市，9 個特大城市，13 個Ⅰ型大城市，59 個Ⅱ型大城市，共87 個大城市，都需要用都市圈的思路建設。另外，我國585 個中等城市中未來有發展潛力的城市也需要有前瞻性的都市圈規劃，引導城市朝都市圈方向發展，不能等到得了城市病才想起都市圈。

第二，應前瞻性地建設三個層次的軌道交通體系，引導城市布局優化和都市圈的最終形成。東京地鐵有3 或4 層，包括新干線、輕軌、地鐵在內的軌道交通超過2000 公里，61.9%的住宅到車站距離不到500 米，只有0.53%的超過1 公里，公共交通占城市交通總量的87%，軌道交通占公共交通的90%左右。東京的小汽車比北京多200 多萬輛，但出行里程不到北京的一半，人們出行基本以軌道交通為主。北京市郊鐵路嚴重短缺。倫敦有3650 公里的市郊鐵路，紐約3000公里，東京2031 公里，巴黎1867 公里，北京只有353.5 公里。而且北京不少市郊鐵路還不符合市郊鐵路的基本要求，對于城市拉開框架沒有發揮出應有的作用。

第三，建立適宜都市圈空間戰略落地的體制機制。都市圈需要建設幾十年甚至更長時間，既要有前瞻性的城市空間規劃、軌道交通規劃等，又要創新規劃落實的機制保障，包括規劃體檢、監督機制、追責機制等，避免任期制帶來的短期化行為，否則，只能成“餅”很難成“圈”。