產教融合金融支持的現實困境、路徑選擇和政策協同

◎ 林江鵬 肖萬玉

提 要:

一、問題的提出

盡管各國高等學校的人才培養模式與實現機制不盡相同，但隨著全球高等教育的改革與實踐，產教融合逐漸成為國內外研究的熱點。就產教融合理論研究而言，主要集中在內涵、模式、對策三個方面：一是內涵方面。Klingstrom（1987）提出產教融合是將教育與生產相融合的一種育人方式，它具有工學結合、雙向參與和服務社會的特點[1]；Whittle 和 Hutchinson（2011）則指出可以從教育與社會發展、高等院校的辦學體制和育人方式等幾個維度來掌握產教融合的本質含義[2]。國內學者莊西真（2018）從產教融合的內在矛盾和解決的關鍵點及目標來認識產教融合的內涵及其特征[3]。二是模式方面。國外典型的產教融合模式有德國“雙元制”、美國“合作教育”、英國的“三明治”模式、加拿大的“指導部”模式等（Knudsen，2015）[4]。國內學者賀偉、李艷文（2014）[5]、錢程等（2020）[6]分別提出校企聯盟和科技人才共享模式。三是對策建議方面。 Laine（2015）等學者提出，學校應該根據自身的優勢專業，創辦與專業相應的產業，并依托校辦產業，為教師和學生提供實驗基地與實習崗位[7]；Seppo 等（2014）認為，應該加大國家政策支撐力度，促進產教融合順利進行[8]。國內學者普遍關注的問題還有：政府增加經費保障（曲殿彬、趙玉石，2014）[9]、健全產教融合長效的政策運行機制（謝笑珍，2019）[10]、完善協調監督機制（陳星，2017）[11]；院校根據目標定位設計課程（陳年友等，2014；楊帆，2014）[12,13]、重視“雙師型”教師隊伍建設（祁占勇、王羽菲，2018）[14]；企業深度參與產教融合（柳友榮等，2015）[15]、建立產教融合型企業評價體系（李玉倩，2019）[16]等。

在眾多對策措施中，金融成為產教融合發展的核心力量。但是，目前產教融合發展的實踐中廣泛存在金融產品與服務供給不足且結構不平衡、資金使用效率低下、金融機構深度服務能力弱、持續性服務能力差等問題，金融支持不足阻礙了產教融合的持續發展。因此，黨中央和國務院高瞻遠矚，鼓勵金融機構加強對產教融合型企業的支持力度，并給予相應的優惠政策措施。就學界來說，為數不多的學者進行了有意義的探討。國內學者（竇爾翔，2019）[17]從教育金融理論和金融發展理論的角度，提出了TEFU 模式，認為在總體上教育領域處于金融抑制狀態，金融支持為產教融合發展提供了動力，并提出了“教育微分化改造”之對策。張建偉（2018）[18]、劉連舸（2020）[19]則分別提出開發性金融體制創新以及國有大型商業銀行金融產品創新等路徑。

綜上，由于語境的不同，國外文獻中“產教融合金融支持”的對等英語翻譯幾乎無法找到，有關產教融合金融支持方面的研究散見于有關文獻中。目前國內單純從金融支持的視角來研究產教融合也不多，既有的研究也存在著缺陷：一是有的理論，比如IETU 理論，顯得太玄乎，實踐價值也有待考證；二是對產教融合的作用機制缺少深入探討；三是對產教融合金融支持存在的問題研究不夠深、不夠準，路徑與政策建議也缺乏系統性和針對性。

基于此，本文在梳理文獻的基礎上，研究產教融合金融支持的內涵，揭示產教融合金融支持的宏觀環境與微觀機理，深入分析產教融合金融支持存在的問題。據此，提出產教融合金融支持的路徑選擇和相應的政策建議。

二、產教融合金融支持的理論內涵

產教融合的構建及其深化是一項涉及“個人、組織、區域、國家”四維制度體系的復雜系統工程。因此，產教融合的有效運行不僅需要有利的宏觀環境，更需要完善的內在運行機理。所謂的產教融合金融支持就是在產教融合的宏觀環境和內在運行的動態系統中，金融如何發揮其配置資源的基本功能，進行金融產品、金融組織、金融制度等多方面的創新，進而和其他政策措施協調配合，以促進教育在“供應鏈”中與產業的融合。順利實施產教融合項目，一方面可以形成“以銷定產”的人才培育模式及運行機制，另一方面可以促進企業效益提升、地方經濟繁榮發展，達到促進產教融合項目有效運行和可持續發展之最終目的。

產教融合金融支持具有金融的基本屬性，因此產教融合金融支持理應切合“安全性、效益性、流動性”的投資準則。產教融合金融支持具有自身的特殊性。教育機構培養人才的這一獨特性，決定了產教融合金融支持既要遵循教育的基本規律，也要體現政府在教育領域的作用。當然，產教融合金融支持并不是“打水漂”式的或“亂撒胡椒面”式的“漫水澆灌”，而要按照成本、收益、風險權衡原則，來確保資金的有效配置，實現資金效益的最大化。

產教融合的金融支持異于產教融合的財政支持，其主要原因在于兩者職能屬性的不同。產教融合的金融支持項目資金回籠期限主要偏中短期，這些項目既有政府同企業聯合搭建的教育類基礎設施和系統性建設項目，也有在職人員的學費信貸支持等。產教融合的財政政策往往從更深層面兼顧教育資源，除了政府以直接形式的付費項目和投資模式建設相關項目、給予企業和高等院校以及貧困生的補貼經費外，在財政專項資金方面，以常規的預算內支出及統籌政策銀行資金為主，還輔以專項債等形式對一些項目融資。

三、產教融合金融支持的宏觀環境與內在運行機理

（一）產教融合金融支持的宏觀環境分析

PEST 是英文Politics、Economic、Society 和Technology 四個單詞首字母縮寫的組合，PEST 分析法是對企業所面臨的外部環境進行分析的基本方法。本文對產教融合金融支持的環境進行分析時將運用PEST 分析法，研究產教融合金融支持的政治環境、經濟環境、社會環境、技術環境的作用，充分利用環境優勢，避開環境劣勢，促進產教融合的順利開展。

政治環境是產教融合金融支持的根基。因為國家制定的發展戰略，例如技術創新戰略、產業支持戰略、投資和貿易戰略都能夠輕而易舉地影響產教融合創新項目的方向。此外，法律也對金融支持的產教融合項目創新活動起到約束與規范之作用。

經濟環境猶如一把“雙刃劍”，影響產教融合金融支持的效果發揮。經濟環境既可以為產教融合金融支持創新項目的開展提供活力，又可以阻礙產教融合金融支持創新項目的進程。比如，新冠肺炎的全球爆發引起的世界性經濟衰退無疑延緩了產教融合金融支持進程，減弱了國家產教融合的政策效果。

社會環境對產教融合金融支持起到“軟環境”的作用。一國的文化背景、價值觀念以及公眾對技術創新的態度都可以成為金融支持產教融合創新項目的深層次精神動因，從而影響產教融合創新項目的開展。因此，產教融合金融支持“軟環境”的培育是一項長期的工程。例如，良好營商環境的建立需要處理好政府與市場的關系，更需要培育大批廉潔的公務員。

技術環境對產教融合金融支持有著舉足輕重的影響。科學技術環境對產教融合金融支持項目的技術創新有直接的影響，科技環境既可以促進產教融合金融支持的創新項目有效開展，也可以阻滯產教融合金融支持的創新項目開展。

總之，產教融合金融支持的宏觀環境具有系統性特征，金融機構等主體應當發揮創新性功能，揚長避短，為產教融合項目提供動力支撐，并正確影響產教融合項目創新的方向（如圖1 所示）。

圖1 產教融合金融支持的環境分析

（二）產教融合金融支持的微觀機理

產教融合創新項目從導入期到成長期再到成熟期這個過程需要大量的資金支持，從產教融合創新項目的前期研發到中期轉化成生產力再到后期形成產業，這期間更需要資本市場不斷的資金以及資本支持。金融機構通過資本市場服務、信貸服務、保險服務等三條途徑，一方面解決資金不足的問題，另一方面也促進科研成果更好地轉化，此三條途徑為產教融合金融支持的直接途徑。另外，政府和中介機構等微觀主體在產教融合金融支持中的作用不可小覷，其作用為產教融合金融支持的間接途徑，或其他途徑。直接途徑和間接途徑統稱產教融合金融支持的微觀機理。

1.資本市場服務

資本市場服務為產教融合創新項目融入大量的資金。首先，支持風險投資商與產教融合中的主體共同建立優異的經營管理體系，建立嚴格的項目申請、審評、處理和財務管理制度以及對應的組織管理體系，建立科學的投資決策程序，降低資金風險。而且可以將風險投資商、企業、高校通過股權金融紐帶連接起來，使得三方成為投資與被投資的關系。通過利益機制驅動，三方利益關系共享，降低產教融合創新項目的風險。其次，產教融合型企業通過IPO 在上海證券交易所、深圳證券交易所，乃至香港聯交所上市，開啟產教融合型企業資本市場的新征程。最后，產教融合項目通過設立投資基金支持，促進企業需求側和人才供給側全面融合，解決資金流通問題，拓寬資金融入的渠道。

2.信貸服務

金融機構為產教融合項目提供信貸服務，可以為產教融合項目的開展創造良好的條件。一方面，信貸服務可以提供很多資金幫助，降低企業創新風險，為企業創新發展注入源源不斷的動力，提高企業創新發展能力；另外一方面，信貸服務可以為產教融合項目提供貸款窗口，為其提供低息甚至貼息貸款，解決產教融合項目資金投入不足的問題，促進產教融合項目更好地發展。

3.保險服務

保險服務具有安全墊的作用，保險公司為產教融合項目提供保險服務。產教融合項目參與主體與保險公司簽訂合同，定期支付保費，保險公司承擔發生符合合同約定的無法預測的賠償金責任。產教融合的一種典型模式就是“現代學徒制”。產教融合的培養人才責任、工作實習責任、人身意外傷害等權責清晰，都由學校承擔，然而現代學徒制不同于傳統意義上的產教融合，它是校方、企方聯合培育、聯合承受風險，所以，可能會出現權責不清晰的狀況。這時，通過增加外部支持，比如人社部給現代學徒制下的所有學生給予一定補貼作為保險費源，為學生提供保障。這樣，可使學生面臨風險的程度大幅度下降。至于學生所面臨的產教融合項目中的人身意外傷害險，也可以通過外界支持。比如，大力發展商業保險，開展保險產品創新，促進商業保險支持產教融合項目。

4.其他途徑

除以上三種途徑以外，政府和中介機構也可為產教融合金融支持項目起到輔助作用。一方面，當地政府提供優惠政策支持。吸收更多的社會資本投入到產教融合項目中。另一方面，通過建立公平公正的專家咨詢體系，為企業提供一建系列管理、運營方面的信息指導。中介機構提供信息支持，在產教融合金融支持中起到紐帶作用。中介機構通過公共服務平臺建設、技術交易平臺建設，為產教融合項目提供技術、信息、人才等方面的評估、征詢、交易等服務。

四、金融支持產教融合的現實困境

長期以來，產教融合中的“校企‘兩張皮’”的問題一直難以解決，伴隨我國經濟結構調整，教育與產業“錯位”的問題日益嚴重。十九大提出“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”，為了貫徹落實這一精神，國務院辦公廳頒布《關于深化產教融合的若干意見》，隨后有關部委的文件相繼公布實施。省市級地方政府加快貫徹落實國家的有關精神實質，結合地方或區域特色、產業結構和高等教育的發展實際，也紛紛出臺深化產教融合金融支持的應對策略及相關政策，探索差別化的產教融合發展路徑。毋庸置疑，無論國家層面，還是省域層面，產教融合中的金融支持普遍得到高度重視，比如提供貸款支持和保險支持。另外，財政、土地、稅收等配套措施也正緊密鑼鼓跟進，與金融支持的合力逐漸顯示出效果。然而，即便如此，單就產教融合的金融支持方面而言，仍存在問題，制約了產教融合的可持續發展。具體表現在以下幾個方面。

（一）產教融合金融支持制度環境不佳

良好的制度環境是產教融合金融支持創新項目有效運行的保障。目前我國盡管發布了《科技進步法》《技術合同法》等相關法律，但尚存在著門類不全、時間滯后等弊端，可以說產教融合金融支持的制度環境仍然不佳。產教融合金融支持的財政投融資還面臨著制度環境不匹配的問題。一方面，目前的法律條文明確規定地方政府沒有高等教育債券發行權，融資負債方面的制度約束制約了地方政府開展高等教育基礎設施建設的積極主動性；另一方面，高等教育機構還沒有走真正的市場化這條道路，高等教育事業與高等教育產業的資金運用差異并不大，加上經費核算體系尚未達到健全的程度，因此，部分產教融合項目如果想要采用市場化運作，那么在實際操作中還需要不斷創新，探索市場化之新路。

（二）產教融合金融支持產品創新不足

伴隨產教融合的深化，各大投行、金融企業，甚至于整個金融行業應該深刻領悟產教融合戰略的政策精神、緊緊把握改革機會、先知先覺金融需求、全面做好服務保障。然而，產教融合金融服務體系尚未健全，金融產品創新力量不足。目前主要以信貸、保險產品服務為主，高等教育資產證券化這種結構融資在產教融合的應用比較少見，資產證券化在實際操作過程中有很多問題，例如會計實務的處理問題，SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的載體）以及投資者的稅收問題等。與此同時，還缺乏既了解資產證券化又掌握產教融合的綜合性人才。

（三）產教融合金融支持的股權激勵機制不夠完善

金融支持產教融合項目中，風險投資商、企業、高校都是以雙方合同為主，建立股權激勵機制有利于把風險投資商、企業、高校緊緊連接在一起，形成合作的利益共同體，確保產教融合金融支持項目的長期發展目標順利實施。由于沒有過多的政策機制和公平分配機制，金融支持產教融合項目的股權激勵機制不夠完善，在合作中，經常會出現一方比較強勢，一方比較弱勢，較強的一方擁有更多的股權分配，對另一方進行壓制，使得另外一方得不到公平的話語權，所以建立完善的股權激勵機制就顯得尤為重要。

（四）產教融合金融支持風險分擔機制待健全

金融支持產教融合項目由于主客觀原因會導致失敗的風險，而產教融合金融支持風險分擔機制不健全是其重要的表現形式。首先，產教融合金融支持的知識產權分割不明晰。學校和企業在合作中涉及知識產權的分割問題。知識產權的可分割性使得雙方的權能行使和利益分割成為可能，事實上金融支持產教融合項目中的知識產權的分割是有限度的，甚至有的知識產權不能分割，削弱了企業和學校組織的合作，增加了由于不確定因素和機會主義導致的交易成本。其次，缺乏強有力的“擔保人”。為推進知識產權融資的快速發展，我國密集出臺了各項政策，但相配套的擔保體系卻仍未形成，欠缺政府及第三方擔保機構，導致銀行在知識產權質押融資方面承擔過大風險，因而銀行在知識產權質押融資方面所持態度較謹慎。

五、產教融合金融支持的路徑選擇

要克服目前產教融合的現實困境，確保產教融合金融支持的有效運行，就必須進行體制機制創新。因此，特設計如下幾個方面的路徑選擇。

要確保產教融合金融支持的有效運行，必須進行體制機制創新。圖/中新社

（一）改善產教融合金融支持的制度環境

首先，要及時完善先行的法律政策，結合產教融合金融支持創新的特點，從長遠戰略出發，制定切實可行的法律法規。與此同時，增強全民尊重和保護知識產權的素養與認知，為產教融合金融支持項目中科研成果的轉換提供好的法制環境，減少產教融合金融支持創新的制度性阻礙，給高校和企業提供足夠的選擇權和自主權，優化產教融合金融支持創新環境。其次，地方政府應根據產教融合金融支持高等教育基礎設施長周期投資回報特點，鼓勵靈活設置債券的利率、債券年限及債券還本付息的方式，支持發行可續期債券；鼓勵各類公立高等教育機構穩妥探索市場化之路，并獲得“準市場主體地位”，進而健全高等教育市場化方式運營項目的實際操作流程。

（二）加大產教融合金融支持的產品創新力度

加強多元化產教融合金融服務，強化產品創新的力度。在傳統信貸、保險理財、債券基金等多方面強化產品創新和服務升級的力度，開發多元化融資品種，完善金融支持產教融合的工具服務體系。當前，尤其要解決好產教融合結構融資問題，以促進高等教育資產證券化。為此，一方面必須加強高校和金融機構的合作力度，另一面高校要加快培養、打造“雙向”式的優秀人才，即培養既懂資產證券化又懂產教融合的人才。同時金融機構應加大產教融合結構融資力度，使得證券化成為產教融合融資的重要手段。在會計處理方面，建議規范信息披露的要求，通過會計機構與專業金融機構的合作，對于教育資產證券化中風險報酬轉移比例有更客觀的獨立意見，同時做好信息披露；在SPV 以及投資者稅收處理方面，完善資產證券化有關稅收法規，體現參與主體的公平性，改善資產證券化稅收環境。

（三）完善產教融合金融支持的股權激勵機制

產教融合創新項目應該建立健全權責明晰的利益分配機制及股權激勵機制，這樣才能夠確保合作各方對產教融合創新項目貢獻最大化。在資本市場服務中，風險投資商、企業、高校通過股權金融紐帶連接，將三方關系締造成股權投資人與被投資人的關系。如果三方關系確立，利益得到捆綁，風險投資商就會通過自身的資源優勢努力關心企業、高校，降低產教融合項目面臨的風險。建立責權利明晰的股權激勵，就需要設定合理的考核條件。考核條件反映了公司股權激勵的目的和價值觀，決定了風險投資商、企業、高校的努力方向。因此，考核條件必須是明確和落地的量化指標，風險投資商、企業、高校對將來是不是可以獲得激勵股份有穩定清晰的預期，不需要依據任何一方的主觀判斷或決定。

（四）健全產教融合金融支持風險分擔機制

建立相應的風險分擔機制有利于產教融合項目的風險分散。首先，明晰產教融合金融支持的知識產權分割，構建知識產權交易和流動平臺，提高知識產權評估機構的專業性、準確性、公正性，將評估機構引入知識產權融資業務，有利于減少風險。其次，引導和鼓勵金融機構積極開展產教融合金融支持知識產權融資，對知識產權進行增信，加大金融機構擔保力度，增加質押融資的力度。與此同時，政府、銀行、知識產權運營機構共同投資建立知識產權融資風險池，解決金融機構知識產權質押融資的問題。發生貸款逾期風險，風險池專戶資金代償，后期三方共同追償。

六、產教融合金融支持的政策協同

產教融合金融支持作用的發揮，不僅需要有金融政策作基礎，而且需要精準實施財稅、土地、產業等一系列激勵政策，以達到政策協同的效果。

（一）金融政策

從信貸層面出發，研究符合項目特色的多元化融資品種，對滿足信貸要求的產教融合項目擇優予以信貸扶持。從保險層面出發，參加學生實習責任保險和人身意外傷害保險，對現代學徒制優先確定費率。從資本市場層面出發，在確保合規和風險控制的條件下，支持國家開發銀行與省市級政府加強協同合作機制，通過在學校和企業間建立股份制或混合所有制主體，創新結構化融資模式；合理設置債券計息方式、選擇權、債券償還期限；鼓勵發行可續期債券，同時發行人以第三方擔保方式，為債券提供增信；若債券增信條件還不夠，可以再通過引入優質企業等內外部增信方式，進行再擔保。與此同時，對產教融合項目實施“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵政策。

（二）財政政策

首先，產教融合培養技能型人才的資金除了來自私企、個人繳款外，建議各級政府加大公共財政資助力度，構建目標導向式的財政撥款機制，特別是產教融合初期應該對企業給予足夠的財政激勵。其次，進一步優化國家財政支持資金，完善能夠凸顯職業學校和行業特色專業教學特色的高等教育撥款機制。再次，鼓勵發行教育類專項債券，并側重用于產教融合基地等建設。最后，借鑒德國“學徒制”模式，完善財政與產教融合利益主體的對接機制，進一步健全地方財政生均撥款制度。

（三）稅收政策

首先，認定所得稅扣減的合理支出。借鑒加拿大稅收優惠政策的主要做法，認定合理支出，進行必要的扣減，計算出有關產教融合主體的所得稅（季周揚，2021）[20]。其次，統一大小企業劃分的標準。出于對小企業的保護，國際上通行做法為，稅收優惠的力度依照企業的大小規模而有所不同，一般來說，對小企業的稅收優惠力度相對較大，優惠范圍也較廣。因此，全國應該采用統一的標準對企業規模進行劃分，以確保稅收激勵的地域公平性。最后，確保產教融合的稅收政策落到實處。國家層面，通過國家稅務總局網站，增加“產教融合稅收優惠”專欄，定期更新；地方層面，組建稅務專業組，定期采納優惠稅收政策，與稅務行政機關建立廣泛、暢通、便捷的交流溝通機制。

（四）土地政策

首先，制定產教融合項目用地的非常規標準，以劃撥方式，給企業提供土地優惠。其次，與高校一樣，對于企業投資的產教融合項目用地建設規費，也應當給予相應的優惠支持，以激發企業參與產教融合的積極主動性。最后，完善用地支持政策實施效果評價體系，建立用地支持政策監督機制，保證土地政策支持體系落到實處。

（五）產業政策

首先，構建產教融合創新與產業結構轉型升級互動機制。一方面通過調整產業結構使其與產教融合創新相協調，另一方面通過產教融合創新促進產業轉型升級。其次，打造產教融合創新的公共服務平臺。各級政府乃至專業組織都要創造條件，打造產教融合創新的技術、信息、人才、設備等公共平臺，并提供相應的高效率專業服務。最后，從產業鏈的整體布局出發，鼓勵企業、高校、科研機構進行深度合作，建立產學研協同創新聯盟，強化產業化導向的應用研究機制，加速科技成果轉化。