因城施策

張靜

2021年5月7日，江蘇省無錫市梁溪區廣益中心幼兒園的小朋友在展示笑臉

三孩政策落地以來，多個城市發布了結合本地實際情況的生育友好政策。

鼓勵生育，背后是吸引人口、留住人口，提升城市競爭力的需要。“從區域發展角度看人口流動，一線城市吸引育齡年輕人具有傳統優勢;新一線城市近些年‘搶人動作多，但依然存在人口流失風險，因此頗有生育焦慮。”中國人口學會統計委員會副主任王軍告訴《瞭望東方周刊》，“而人口流出地城市，即便出臺了各類生育友好政策，如果城市發展跟不上，也可能還是為別人養孩子，人口外流趨勢得不到緩解。”

不同發展現狀的城市推出生育支持政策的動機與動力均不同，若想整體提升生育率，“需要國家層面做頂層設計，把區域發展特點、人口遷移趨勢考慮進去，在這兩個視角下制定生育支持政策，方能有的放矢”。王軍分析。

留住人口

三孩政策落地不久，四川攀枝花市和甘肅臨澤縣率先發布生育支持政策。

2021年12月，江蘇南通市下轄的海安市也提出，購房時在市場價格基礎上二孩家庭給予每平方米200元、三孩家庭給予每平方米400元優惠。

在以往，出生率的調節作用被抑制，遷移率成為主導因素。人口凈流入區域更能保持經濟活力，也能有效減緩戶籍人口老齡化的壓力。隨著生育政策不斷調整，出生率的調節作用被激活。

臨澤、海安均為人口流出地區，近些年的人口形勢不容樂觀。臨澤縣所在的張掖市，根據人口普查公報，2020年全市常住人口為1131016人，與2010年第六次全國人口普查時的1199515人相比，減少了68499人，年均下降0.59%。

根據人口普查公報，海安市2020年全市常住人口為874334人，60歲及以上人口為284476人，占總人口的32.54%，其中65歲及以上人口為217175人，占總人口的24.84%。

區域人口增長取決于出生、死亡和遷移三個要素。死亡率不斷降低是不可阻擋的趨勢，出生率和遷移率則是可調節因素。

“在以往，出生率的調節作用被抑制，遷移率成為主導因素。人口凈流入區域更能保持經濟活力，也能有效減緩戶籍人口老齡化的壓力。隨著生育政策不斷調整，出生率的調節作用被激活。通過積極生育支持措施有可能提高育齡人群的生育率，增加出生人口數量，促進區域人口增長。”中國人民大學人口與發展研究中心副主任、教授宋健告訴《瞭望東方周刊》。

觀察人口凈流出區域的生育友好措施可以看出，這些城市更傾向于采用現金發放類經濟措施。宋健分析，原因有兩點：一是這些區域經濟發展水平相對不高、常住人口總量基數不大，實施更為細致的經濟措施，既能在一定程度上有效降低家庭育兒負擔，地方財政上也可承擔;二是這些區域希望借助較完備的配套措施留住更多戶籍人口，降低人口外流數量和速度，同時希望能夠吸引外來人口流入。

然而，人口流出地即使出生人口獲得增加，也會面臨本地人口流失，孩子長大后去服務大城市的現狀。不僅如此，還有相當部分外出人員回到老家養老，流出地要負責這部分人口的養老負擔。因此，“人口凈流出的中小城市需致力于多措并舉留住人口”。宋健認為，提升城市吸引力才能讓激勵生育的措施真正發揮作用。

以普惠托育為抓手

提升生育率和提升對人口吸引力，都能帶來城市人口總量上升，但這兩種途徑所帶來的人口增長有很大不同。

宋健分析，提升生育率增加的是出生人口，短期內會加大地方托育服務需求，增加少兒人口負擔系數和總撫養比，在新生隊列成長過程中還會依次產生教育、就業等需求。

提升對人口吸引力則一方面能減緩本地人口外流，另一方面吸引外地人口進入，流動人口以青壯年為主，短期內會增加區域勞動力供給，主要產生的是就業、住房等需求。

為避免人口陷入負增長，地方政府應同時發力于提升生育率和提升對人口吸引力，但需要根據地方實際，權衡兩種途徑在短期和長期的影響及相應需求，做好公共服務供給準備。

宋健建議，以普惠托育作為抓手，制定配套生育支持措施。

此前，浙江湖州市南潯區《發放托育補助金實施細則（征求意見稿）》提出，符合條件的在區內托幼機構入托的家庭每孩每月給予400元補助，補助至孩子3周歲。這是全國首個針對入托家庭的補助，旨在鼓勵家庭把孩子送托育，減輕家庭養育負擔。

鼓勵入托方面，此前江蘇無錫梁溪區曾探索過托育服務消費券，免費為18-36月齡嬰幼兒提供兩個半日的托育服務體驗。

浙江省將發展普惠托育服務寫入新修訂的《浙江省人口與計劃生育條例》，從法律層面保障托育服務發展。將“育兒友好型社會（浙有善育）”納入2022年共同富裕示范區建設打造的“十大標志性成果”之一，提出打造“育兒友好型省份”，并先后制定出臺了“1+5”系列文件，成為全國嬰幼兒照護服務政策體系最完善的省份之一。

“我們將把推動醫療健康服務優質共享作為主攻方向，主動順應共同富裕美好社會對醫療服務品質的新需求。”浙江省衛健委相關負責人表示，在打造“育兒友好型省份”的過程中，浙江將進一步突出普惠共享、鼓勵改革創新、強化聯動協同。

值得注意的是，浙江2021年新增人口72萬，超過廣東成為全國新增人口總量最多的省份，其中人口增加最多的城市為杭州、寧波、嘉興，分別增加23.9萬人、12.4萬人、10.5萬人，為全省貢獻約2/3的人口增量。

杭州先后出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務健康發展的通知》《關于加快產業園區嵌入式幼兒園（含托育）建設的實施細則》等12個文件，成為全國城市中托育制度體系最完善的城市之一。

杭州市拱墅區“陽光小伢兒·幸福365”嬰幼兒照護服務體系被中國計劃生育協會確定為全國唯一示范創建區。2021年8月杭州市首個產業園嵌入式托育園在北部軟件園開園，以“帶著伢兒去上班”的創新服務受到軟件園企業員工高度評價。

“比起超大城市來說，許多處于高速發展期的新一線城市在人才吸引力上具有相當的優勢，但如何用好人口、留住人口還需要相應政策支持。近些年來，這些地方引進的人才既是勞動力人口，也是育齡期人口，滿足其婚嫁、生育、養育、教育需求，才能解除其后顧之憂。”宋健分析。

近期，各省區市陸續公布2021年常住人口增量。2021年，北上廣合計常住人口增量僅7.7萬， 而新一線城市成都2021年常住人口數量增加24.5萬。

以解決住房為突破

近期，各省區市陸續公布2021年常住人口增量。2021年，北上廣合計常住人口增量僅7.7萬，而新一線城市成都2021年常住人口數量增加24.5萬。

2021年中國常住人口的城鎮化率達到64.72%，人口高增長時期的“鄉村中國”已經轉變為低生育水平下的“城市中國”。在人口少子化和老齡化的同時，人口流動趨勢更加明顯。中國2020年流動人口規模達到3.76億人，相比2010年增長幅度高達69.73%，其占全國人口比重已達26.62%，即當前平均每4個人中就有一個是流動人口。

人口流動大幅提速的同時，人口呈現向南方發達地區和大城市聚集的態勢。其中，廣東是2010年以來吸引外來人口最多的省份，2017-2019年，每年常住人口增量都在170萬以上。第六次人口普查到第七次人口普查之間，廣東全省常住人口增量更是達到驚人的2170.94萬。

這些流動人口絕大部分是育齡人口。宋健認為，人口流入城市也需要實施積極的生育政策提升戶籍人口的生育率，以緩解戶籍人口老齡化趨勢。同時，還要建設生育友好環境，以保持吸引外來人口的勢頭。

“廣東要實現高質量發展，就必須從發展戰略上統籌協調人口數量、素質、結構、分布之間的關系，統籌協調人口與經濟、社會、資源、環境的關系，大力構建生育友好型社會。” 廣東省老齡辦常務副主任、省計劃生育協會副會長紀樂勤說。她認為，從廣東實現高質量發展的實際需求出發，要將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，努力推動生育政策與經濟社會政策配套銜接，采取切實有效措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔，增強家庭發展能力，釋放生育政策潛力。

“產假有幾天，有沒有補貼，這些政策我都很關注。但對于一個新北京人的家庭來說，居住問題可能是影響生育的最大問題。現在我們是一家三口，不排除因為再生一個孩子需要換個更大的房子。在北京，居住是主要問題，別的都是小事。”一孩媽媽李靜（化名）說。

北京戶籍人口于上世紀70年代的總和生育率就已低于2.1的更替水平，上世紀90年代后一直處于總和生育率低于1的超低生育率水平。

北京市委黨校北京人口與社會發展研究中心教授馬小紅做過測算，根據北京市現有政策，國家和單位會為每一個新生兒支付4萬元左右的費用。

北京市現有生育配套政策在相當程度上保障了生育群體權利，但政策實施中能夠享受生育保險的群體十分有限。目前，生育保險只覆蓋正規就業、繳納五險一金的育齡群體，不能保障靈活就業群體，也不能覆蓋到適婚適育年齡的還在受教育的群體。

宋健建議，各地制定實施的生育配套支持措施宜更具有包容性，應涵蓋所有有需求的人群和家庭，要對本地戶籍人口和新市民群體一視同仁，兼顧城市和鄉村，要在吸引人才的同時顧及其家庭的其他成員，如隨遷老人和子女。

2022年3月，國家發展改革委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出加快推進新型城市建設，以人口凈流入大城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。

2021年10月，北京市朝陽區房管局發布公告，優先面向“未成年人子女數量較多”輪候家庭組織選配公租房。這是北京市首批面向多孩家庭直接配租公租房，北京也成為全國首個在公租房分配中鼓勵生育、落實國家三孩政策的城市。

“生育是民生重要組成部分，當前的低生育現實事實上反映了其他領域的民生問題，這些問題的解決需要整體設計、系統推進。”宋健建議，“一線城市可通過解決住房問題作為促進生育的突破口。”