數字經濟下的旅游治理：挑戰與重點

宋瑞

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2022.04.007

數字經濟是互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術全面滲透到社會經濟領域而形成的新經濟形態，已成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量，以及加速旅游產業變革的核心動力。在此背景下，需要按照“技術創新-產業變遷-治理變革”的邏輯，不斷優化旅游治理體系和治理方式。

一、數字經濟背景下技術創新加速旅游產業變遷

回顧人類歷史上的幾次產業革命可見，以蒸汽機為代表的第一次產業革命促成了現代旅游業的誕生，以內燃機和電力為代表的第二次產業革命推動了旅游業的規模化發展，以計算機和互聯網為代表的第三次產業革命加快了旅游業的社會化發展。目前，我們正處于以互聯網與大數據、云計算、物聯網、移動互聯網、人工智能等為特征的第四次產業革命爆發期。

數字技術在旅游業的利用、擴散與滲透，不僅形成了各種旅游新技術、旅游新工藝和旅游新設備，而且推動了消費需求升級、產品形態創新、業務流程再造、管理模式升級、商業模式換代和生產方式更新。數字技術從供需兩端，特別是供給側，極大地拓展了旅游產業的邊界，加速推進著旅游產業的變遷。從需求層面看，數字技術大大解放了勞動力，使人類擁有更多的閑暇時間和更強的旅游動機，豐富了旅游需求層次，并擴大了旅游需求規模。從供給層面看，借助大數據、云計算等技術，分散的旅游資源、生產者、服務者、消費者得以整合，從而實現更加精準的匹配和更加生動的呈現。人工智能在旅游社區路線設計、酒店云端系統技術、在線旅游搜索、酒店收益管理等方面的廣泛應用，展現了旅游業擺脫“鮑莫爾”成本病的可能性。虛擬現實技術滲透于各種旅游產品和服務之中，實現了“從現實到虛擬現實、從虛擬現實到現實”的無縫連接。區塊鏈可能重塑旅游業的支付體系、信用體系和服務體系。人機交互技術不僅豐富了旅游者的體驗，也使殘障人士、失能老人等能夠參與旅游活動，從而擴大了旅游消費群體。新的交通設施、文保技術、展示技術、應急設備、支付手段、物聯網技術等得到廣泛應用，大大提高了旅游商業服務和公共服務的效能。社交媒體和短視頻等數字營銷手段的廣泛普及，不斷拓展著旅游營銷的時空范圍。概言之，數字經濟背景下，各類技術創新加速推動旅游產業變遷，使旅游需求特點、產品類型、生產模式、交易方式、營銷渠道等發生了系統性變化。

二、數字經濟給傳統旅游治理模式帶來全新挑戰

就社會和經濟發展而言，其形態與結構決定了合宜的治理方式。旅游產業亦同此理。在技術和經濟的多重影響下，尤其是在數字技術的大力推動下，旅游領域涌現出各種新業態和新形態，其產業邊界不斷模糊化，內部異質化程度日益提高，平臺壟斷、大數據“殺熟”、數據孤島、“數字鴻溝”等問題逐漸凸顯。這些都給傳統旅游治理模式帶來挑戰。

現代語境下，“治理”是從與“行政管理”彼此聯系又相互區別的角度提出的，其突出特征在于強調參與主體的多元化和多中心：政府、市場主體和社會作為公共事務的主體參與者;在共同處理公共事務過程中，不同主體通過協商、反饋與溝通實現共治?！爸卫怼睂⒄膯畏矫媸聞諗U大為多方主體共同參與的事務，以主體間的平等協商與合作取代自上而下的單向管控。

我國旅游管理體制經歷了從以政府為主導的科層制治理、以企業為主體的市場制治理到以政府、企業、公民社會等為主體的多元網絡化治理的演進。近年來，社會投資在旅游發展中的比重日益提高，社會組織在旅游管理中的地位不斷提升，社會力量在旅游決策中的作用逐漸受到重視。尤其是在數字技術的推動下，產業融合、無邊界化成為旅游供給體系創新發展的重要表現。在此背景下，政府間協同以及政府與企業、行業協會、當地居民和游客的共同治理顯得愈發重要。從歷史分析和邏輯演繹兩個角度來看，建立“多主體網絡化”旅游治理模式成為共識。還有學者指出，需將科層制、市場制、網絡化等3種治理方式有機融合，形成所謂的“元治理模式”。另有學者進一步論證，根據我國國情，應由政府承擔統籌者角色，通過直接干預和間接影響，構建治理框架，形成治理目標，協調主體間關系。無論怎樣界定新的治理方式，可以確定的是，數字技術向旅游領域的持續滲透，既加速了產業變遷，也提出了新的治理要求。而數字經濟背景下的旅游治理，涉及物理空間和賽博空間，其復雜程度遠超過往。

三、數字經濟背景下旅游治理現代化的關注重點

小智治事，大智治制，推進國家治理能力現代化是一個系統工程。數字經濟背景下，作為國民經濟和社會生活的重要組成部分，旅游業的治理現代化仍待破題。其中，如下5個問題值得特別關注。

一是建立多元協同治理機制。數字技術的高創新性、強滲透性、廣覆蓋性與旅游產業的高關聯性、強綜合性、多層次性相互疊加，使得數字經濟背景下的旅游治理面臨更加多元的主體、更加交錯的關系、更加復雜的結構和更加廣泛的領域。為此，需建立起政府機構、社會組織、行業協會、社會大眾、旅游者等協同治理的制度框架;需完善旅游治理的組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系，綜合運用法律、行政、經濟、社會等手段，形成多層次立體化的監管體系。

二是數字技術賦能政府管理。按照“理念-技術-平臺-組織”的數字治理邏輯，旅游主管部門可有4個著力點：其一，革新治理理念，適應數字化發展，完善治理結構，優化治理手段，實現技術賦能與價值重塑的深層變革;其二，加大電子政務和數字政府建設、旅游大數據建設、旅游重大決策數據分析體系建設，運用現代數字技術，提升治理效能;其三，加強旅游領域公共性數字平臺建設，圍繞關鍵行業、關鍵領域和關鍵問題，整合數據資源，建立多維度、跨領域共融共通的旅游大數據平臺;其四，通過標準、指南、導則、建設方案、示范基地等方式，協同各類治理主體，加快先進數字技術在旅游及相關領域的綜合應用。

三是修訂完善行業競爭規則。傳統競爭規制手段和方法大多源于工業經濟原理和理論，旅游領域也不例外。這些手段和方法無法完全適應以網絡效應、規模效應、多邊市場、平臺數據算法等為特點的數字經濟的要求。因此，亟需結合數字經濟的發展趨勢，全面研究其對旅游各細分行業的影響，不斷完善相關行業競爭規則。在這方面，要特別關注與數字經濟關聯度更高的旅游平臺、旅游共享監管范式，將相對優勢地位、必要設施原則、流量壟斷等納入規制，重構相關市場界定分析框架和競爭規制。

四是推進數據整合和開放共享。數字經濟時代，數據是重要的發展要素和治理要素。在保證數據安全的前提下，要加快推進旅游領域的數字資源整合和數據開放共享。在數據整合方面，建議政府部門牽頭組建數據使用協調機構，加強不同部門、不同主體、不同地區數據的銜接使用。在數據開放方面，要建立統一協調的政府數據開放組織架構，加大旅游主管部門政府公共數據的開放力度，同時，營造包容開放的數據文化氛圍，引導相關企業、研究機構和社會主體開放數據，最大程度發揮數據的社會價值。

五是縮小并消弭“數字鴻溝”。受各種因素影響，不同個體對數據、信息和ICT（information and communication technology）的擁有程度、應用程度及創新能力存在差異。“數字鴻溝”在不同年齡、不同地區、不同受教育水平的居民群體間均有體現，對人們參與旅游、體驗旅游形成制約。為逐步縮小并消弭“數字鴻溝”，需要政府積極引導，全面提升居民的互聯網使用水平與信息接受能力，引導企業持續提供本地化、便民化的數字內容。旅游公共服務和旅游商業服務的數字化轉型和改造中，要做好各種“適老化”服務。

（作者系第一單位教授、第二單位研究員，博士生導師;收稿日期：2021-12-31）