從憲法修訂看古巴政治體制改革

徐子鈞

摘 要：近年來，社會主義國家古巴對政治體制進行了改革。2019年頒布的古巴新憲法首次設置了作為國家元首的共和國主席，恢復了總理職位，取消了省級人民政權代表大會，新設了省、市兩級政府。新憲法的頒布施行表明古巴政治權力實現了平穩有序過渡，擺脫了蘇聯政治制度模式的影響，使古巴國家政治體制進一步完善，標志著古巴開始探索適合自身國情的政治發展道路。

關鍵詞：古巴;憲法;政治制度;政治體制改革

一、古巴政治體制沿革

古巴全名為古巴共和國（La República de Cuba），是北美洲加勒比海北部的島國，面積約11萬平方公里，人口約1147萬人。15世紀末，哥倫布航海船隊發現古巴島。1510年西班牙遠征軍征服古巴并進行殖民統治。19世紀末美國通過戰爭取代西班牙占領古巴。1902年，在美國扶植下，“古巴共和國”成立。此后幾十年基本上由獨裁政府統治，政局動蕩。1959年，菲德爾·卡斯特羅（Fidel Castro）率起義軍推翻了由富爾亨西奧·巴蒂斯塔（Fulgencio Batista）建立的獨裁政權，建立革命政府。1961年，卡斯特羅宣布開始社會主義革命。

實行社會主義制度后，古巴政局基本穩定，但政治體制也經歷過幾次調整。1959年2月，革命政府以1940年古巴資產階級憲法為藍本，制定了具有臨時憲法性質的根本法，規定了古巴共和國主權在民，一切權力屬于人民。古巴國家立法權由共和國部長會議行使，行政權由共和國總統行使并由共和國部長會議協助，司法權由最高法院、高級選舉法院以及法律規定的其他法院行使[1]。20世紀60年代，古巴的中央政府、黨中央和軍隊三個主要部門間職能分工并不明確，權力邊界較為模糊，政治體制有待制度化。在中央政府層面上，古巴設有總統和總理職務。從1959年根本法頒布到1976年，奧斯瓦爾多·多爾蒂科斯·托拉多（OsvaldoDorticósTorrado）任古巴總統，菲德爾·卡斯特羅任古巴總理。

20世紀70年代，古巴在政治制度上主要學習蘇聯模式，參照蘇聯的政治制度，對古巴政治體制進行了改革。1976年2月，古巴以全民公投的方式通過了憲法。1976年憲法確立最高人民政權代表大會為古巴國家最高國家權力機關，設國務委員會和部長會議，國務委員會主席和部長會議主席分別為古巴的國家元首和政府首腦。1976年古巴憲法頒布施行后，古巴革命領導人菲德爾·卡斯特羅擔任作為國家元首的古巴國務委員會主席和作為政府首腦的部長會議主席至2005年。2005年，菲德爾·卡斯特羅身體狀況不佳，弟弟勞爾·卡斯特羅（Raúl Castro）接受了哥哥移交的權力。勞爾·卡斯特羅于2008年正式當選國務委員會主席兼部長會議主席，并在國家元首和政府首腦的位置上任職至2018年。

在地方層面上，2019年修訂的古巴新憲法設置了共和國主席一職，并重新設立了總理。共和國主席和總理分別是古巴共和國的國家元首和政府首腦，這是從國家最高權力建構出發，重新確立了古巴最高人民政權代表大會與國家元首、國務委員會、部長會議的關系。在地方層面上，該憲法對省、市級的議會設置，省、市地方政府設置及中央與地方關系方面等進行了改革。

60年來，古巴共和國政治體制未有明顯的改變。2019年憲法在自身體制建設方面邁出了重要一步，順應了時代潮流，有利于理順各方面關系，對國家政治穩定起到了不可低估的作用。

二、2019憲法實施后的古巴政治體制

（一）古巴政體與國家權力機關

人民政權代表大會制度是古巴的根本政治制度，也是古巴共和國的政體。古巴2019年憲法規定，古巴的一切權力都屬于勞動人民。勞動人民的權力由古巴人民政權代表大會和由它產生的其他國家機關，以憲法和法律所規定的方式直接或間接實現。古巴全國人民政權代表大會是最高國家權力機關，也是共和國唯一具有創制法律和立法權的機關。人民政權代表大會反映古巴全體勞動人民的主權意志。在古巴人民政權代表大會的選舉方式上，2019年憲法規定：人民政權代表大會的代表按平等、自由、直接和無記名選舉的方式產生，每五年一屆[2]。與1976年憲法相比，2019年憲法突出了選舉人民政權代表大會代表的平等原則。古巴全國人民政權代表大會共有24項職權和10項職能，主要包括選舉和任命共和國主席、總理和其他高級官員，修改憲法，制定和解釋法律，批準預算，批準中長期經濟發展計劃，宣布戰爭狀態等。

古巴國務委員會是全國人民政權代表大會的常設性機構，在全國人民政權代表大會閉會期間，代表全國人民政權代表大會并行使全國人民政權代表大會的部分權力。全國人民政權代表大會的主席、副主席和秘書長，也分別擔任常設機關的主席、副主席和秘書長。組成國務委員會的其他成員則由全國人民政權代表大會決定。2019年的古巴新憲法規定：部長會議成員，以及最高司法、選舉和檢察機關的成員不得參加國務委員會[2]。這是新憲法的一大制度創新，在此之前，作為國家元首的國務委員會主席和作為政府首腦的部長會議主席往往由同一人擔任。新憲法生效后，古巴國務委員會將僅作為權力機關的常設機關而存在，其主席也不再具有國家元首職能。目前，埃斯特萬·拉索·埃爾南德斯（Esteban Lazo Hernández）任古巴全國人民政權代表大會主席兼古巴國務委員會主席。

（二）國家元首

設立作為國家元首的共和國主席是古巴2019年新憲法中最大的亮點。2019年憲法規定，古巴的國家元首是共和國主席。共和國主席由全國人民政權代表大會從其代表中選出，并對全國人民政權代表大會負責。要當選為共和國主席，必須以絕對多數票通過。共和國主席任期五年，可以連任兩屆，此后不得連任[2]。古巴共和國主席的職責、權力有：代表國家并制定總政策，指導外交政策，擔任武裝機構最高領導，簽署法律，提名總理、最高人民法院院長、共和國總檢察長、共和國總審計署長、全國選舉委員會主席或部長會議成員，參加國務委員會，主持部長會議等。目前，曾擔任過古巴國務委員會主席兼部長會議主席的米格爾·迪亞斯-卡內爾·貝穆德斯（Miguel Díaz-CanelBermúdez）任古巴共和國主席。

（三）行政機關和政府首腦

在新憲法規定的政治體制中，古巴共和國的最高行政機構即中央政府是部長會議。部長會議的組成成員包括總理、副總理、各部部長、秘書等。古巴中央工會的主席也能夠參加古巴部長會議[2]。作為中央政府的古巴部長會議具有的職權包括：執行政治、經濟、文化、科學、社會和國防活動，管理國家行政事務，協調和監督中央政府機構、組織和地方行政當局的活動，提出短期、中期和長期經濟計劃等。

除設立了共和國主席之外，古巴2019年憲法還恢復設立了總理一職。古巴總理是古巴的政府首腦，由共和國主席提名并由全國人民政權代表大會任命，任期為五年。總理同時向全國人民政權代表大會和共和國主席負責，擁有作為共和國政府的代表、召集和指導部長會議等職權。值得注意的是，雖然古巴總理是部長會議的首長和召集人，但共和國主席擁有主持部長會議及其執委會的權力。原旅游部長曼努埃爾·馬雷羅·克魯斯（Manuel Marrero Cruz）2019年成為古巴43年來首位總理。

（四）司法機關

2019年的憲法對古巴的司法制度也做出了明確規定。法院和檢察院是古巴兩大主要司法系統。古巴最高人民法院和其他法院代表人民行使共和國審判權。作為憲法中規定的獨立的國家機關，最高人民法院和其他法院的職權不受古巴其他國家機關的干預、干涉。古巴最高人民法院行使最高司法權，其審判員與人民陪審員由全國人民政權代表大會選舉產生，特殊情況下由國務委員會酌情選出。人民陪審員在司法工作中享有與專業審判員相同的權利和義務，其司法職責的履行優于其日常職業的工作[2]。

與最高人民法院由最高人民政權代表大會產生不同，古巴的共和國總檢察院直接隸屬于共和國主席。監督刑事案件的調查、提起公益訴訟、對國家機關和公民遵紀守法情況進行監督是古巴共和國總檢察院的基本職責。共和國總檢察院監督和管理全國各地檢察機關的活動，并向主席報告[2]。古巴的檢察院系統實行垂直管理體制，自上而下形成獨立的系統，各級檢察院及檢察長不受地方政府和地方權力機關的干預，直接服從于共和國總檢察長，具有較強的獨立性。

（五）地方行政體系

2019年新憲法對古巴地方行政體系也進行了調整，新憲法撤銷了省人民政權代表大會，并新設立了人民政權省政府。古巴憲法規定，每個省都有一個由省長與省務委員會組成的省級人民政府。省人民政府根據古巴國家的總體規劃，實現其行政范圍內的經濟與社會發展是其基本任務;省人民政府作為中央政府與政府之間的協調者，應有助于協調該省及省內各地方利益。省長由市人民政權代表大會代表根據共和國總統的提名，按照法律規定的程序選舉產生，任期為五年[2]。在市級層面上，新憲法保留了市人民政權代表大會并新設立了市行政委員會，即市政府。市人民政權代表大會是區最高權力機關，在其管轄范圍內擁有最高權力;市行政委員會由市人大任命，并向其報告工作。市行政委員會由市長主持，具有合議性質，履行執行和管理職能[2]。

（六）政黨制度

古巴的政黨制度是一黨制。古巴共產黨是古巴的唯一合法政黨，也是古巴的執政黨。2019年頒布的古巴憲法明確了古巴共產黨的領導執政地位和共和國的社會主義性質。憲法規定：古巴共產黨是古巴民族一個有組織的、獨特的、忠誠的、以馬克思列寧主義為指導的先鋒隊[2]。在中央層面上，古巴共產黨設古共中央委員會和古共中央政治局。古共中央政治局在兩次中央委員會會議期間行使在中央委員會的權力，事實上是古巴的最高決策機構。2019年憲法頒布時，古共中央政治局由17名委員組成，第一書記為勞爾·卡斯特羅，第二書記為何塞·拉蒙·馬查多（José R. Machado Ventura），古巴共和國主席迪亞斯·卡內爾在古共中央政治局委員中位列第三。2021年，迪亞斯·卡內爾當選古共中央第一書記，并繼續擔任古巴共和國主席，完成了黨內職務的正式交接，黨內最高職務也與國家元首的職位相匹配。

三、2019憲法對完善古巴政治體制的重要意義

（一）實現政治權力平穩有序過渡

自1959年菲德爾·卡斯特羅領導革命勝利后，古巴最高領導職務一直由革命領袖擔任。1976年古巴第一部憲法頒布后，菲德爾·卡斯特羅集黨的總書記、國家元首和政府首腦于一身，直至2005年生病住院。菲德爾住院后，勞爾接過了哥哥在古巴的權力。2011年，在古巴黨第六次全國代表大會上，勞爾正式當選為古共中央第一書記，同時兼任國家元首和政府首腦。

黨和國家重要領導職務由兄長轉移給弟弟，是一種非常態、非制度化的領導人換屆方式。勞爾·卡斯特羅僅比菲德爾·卡斯特羅小5歲，自身年事已高，因此古巴亟須建立一套使政治權力有序、平穩過渡的體制機制。勞爾也很早就決心要對古巴的政治制度進行改革和重塑。在2011年被選舉為古共中央第一書記時，勞爾就曾明確表示，要對古巴領導人的任期制度做出規定。2012年，勞爾·卡斯特羅再次連任國務委員會主席和部長會議主席時表示，他將不再尋求連任，這是他作為國務委員會主席和部長會議主席的最后一屆任期。勞爾的上述表態為古巴修訂憲法、建立有益于權力有序過渡的政治體制作了良好的鋪墊。

1960年出生的迪亞斯·卡內爾，大學畢業后做過電子工程師，在部隊服役之后做過大學教師，1994年被選為古共比亞克拉拉省委第一書記，2003年擔任奧爾金省委第一書記，同年當選古共中央政治局委員，2009年出任古巴高等教育部部長，2013年當選古巴國務委員會第一副主席兼部長會議第一副主席。2018年迪亞斯·卡內爾代替勞爾·卡斯特羅擔任古巴國務委員會主席兼部長會議主席。2019古巴新憲法生效后，迪亞斯·卡內爾當選為古巴共和國主席。

從上述事實可以看到，古巴國家領導職務從勞爾·卡斯特羅轉移到迪亞斯·卡內爾是一個漸進而有序的過程。2019年新憲法的頒布是其中的關鍵一步。新憲法明確了國家元首和政府首腦的職責，并詳細規定了其產生方式和任期期限，用法律條文的形式規范古巴國家領導人的換屆，使之制度化。迪亞斯·卡內爾擔任古巴國家元首——共和國主席，但勞爾·卡斯特羅仍為古共中央第一書記，迪亞斯·卡內爾在政治局中的排名低于勞爾·卡斯特羅。勞爾·卡斯特羅擔任古巴黨的最高職務，有著相當強的政治影響力，能夠在培養鍛煉迪亞斯·卡內爾等新任國家領導人的同時，把握古巴政治體制改革的方向，使古巴的政治體制改革既符合國家利益和社會發展趨勢，又不致出現顛覆性的變革，影響政局穩定。在新憲法頒布后的兩年時間里，古巴政局較為穩定，新政治體制運轉較為順利，在這樣的背景下，迪亞斯·卡內爾于2021年擔任黨的最高領導職務，勞爾·卡斯特羅不再擔任正式領導職務，古巴政治體制改革也基本宣告完成。

（二）進一步完善國家政治體制

古巴2019年憲法，規定了古巴國家領導人的任期，明確了共和國主席任期為五年，可以連任兩屆，且此后不得連任。新憲法還對總理和地方干部等的任期做出了規定。上述規定打破了古巴領導人職務終身制，是對領導人任期制度的重大調整。此外，2019年憲法重新梳理了國家機構之間的關系。此前，國務委員會主席和部長會議主席由同一人兼任，國家最高權力機關、最高權力機關的常設機關、國家元首和中央政府之間的權責關系并不明確。制度調整后，古巴共和國主席由全國人民政權代表大會產生，行使國家元首的職責，并對全國人民政權代表大會負責。主席提名的總理經由全國人民政權代表大會任命，召集部長會議，行使政府的職能。改革后，古巴的國家元首和政府首腦分別由不同的人員擔任，國務委員會僅作為全國人民政權代表大會的常設機關，國務委員會主席為全國人民政權代表大會主席，不再兼任國家元首職能。全國人民政權代表大會及國務委員會、共和國主席、總理及部長會議、最高人民法院和共和國總檢察院在憲法規定的框架內開展工作，合理劃分了古巴中央機構間的權責范圍。共和國主席不是虛設的職位，而是在憲法和法律規定范圍內擁有國家元首的權力，也符合當前國際社會的通行做法[3]。在地方上，2019年憲法設立了省、市級政府，改變了原先“議行合一”的體制。新憲法還賦予市政府更多的自主權，減少了省級政府對市政府的過多干預，各級政府權力的邊界更為清晰。

（三）擺脫蘇聯制度模式的影響

在2019年新憲法實施前，古巴的政治體制有著很強的蘇聯制度模式特征。1959年，古巴革命的勝利觸犯了美國在古巴的利益。1960年7月，美國對古巴采取經濟制裁。1961年1月，古巴與美國斷交。1961年4月，美國雇傭軍入侵古巴吉隆灘（豬灣）。面對美國的侵略，古巴只能向社會主義陣營尋求幫助，更加接近蘇聯和社會主義國家。1962年，震驚世界的古巴導彈危機爆發，并釀成冷戰中最嚴重的危機。20世紀70年代，美國尼克松總統延續了對古巴經濟上封鎖、外交上孤立的政策，古巴與蘇聯的關系則進一步加強，簽訂了貿易、技術援助、信貸和外交等一系列協定。在國內政治制度中，古巴也深受蘇聯的影響。蘇聯的最高權力機關是蘇聯最高蘇維埃，其常設機構為蘇聯最高蘇維埃主席團。蘇聯名義上的國家元首是蘇聯最高蘇維埃主席團主席，中央政府是蘇聯部長會議。古巴也效仿蘇聯政體，分別設置國務委員會和部長會議，其領導人也分別為國家元首和政府首腦。兩相比較，能夠看出，古巴1976年憲法所規定的政治體制在很大程度上效仿了蘇聯的制度模式。其設立的國務委員會和部長會議，類似于蘇聯的最高蘇維埃主席團和部長會議，國務委員會主席和部長會議主席同樣為國家元首和政府首腦。2019年的新憲法對古巴的國家機構設置進行了根本性的重塑，基本擺脫了蘇聯的制度模式，這標志著古巴開始探索適合自身國情的政治發展道路。

2019年在古巴共和國發展歷程中是具有劃時代意義的一年，憲法的修訂和頒布實施顯示古巴執政黨順應時代潮流，為國家權力的平穩過渡做出重大制度安排，使本國的政治體制更為健全，更符合古巴人民的利益，有利于實現古巴經濟、社會模式更新的目標。

2021年4月19日，在古巴共產黨第八次全國代表大會上，原古共中央第三書記、國家主席迪亞斯·卡內爾當選古巴共產黨中央委員會第一書記，勞爾·卡斯特羅不再擔任古巴共產黨的最高職務，平穩完成了事關古巴黨和國家工作全局的權力交接，標志著古巴的政治制度改革又向前推進了一大步，對古巴社會主義事業具有重大意義。

參考文獻：

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[2] Constitución de la República de Cuba[M].La AsambleaNacionaldelPoder Popular，2019.

[3] 王承就，封艷萍.從新憲法看古巴國家治理體系的完善及其影響[J].當代世界社會主義問題，2020，（2）：94-103.