長江大保護背景下長江流域水污染治理法律問題探究

趙偉　高佳

摘 要：作為母親河，長江流域各項資源都與我國社會、經濟、文化發展緊密相關，具有重大戰略意義。為了更好地治理長江流域水污染，需要堅持生態優先的基本理念，不斷加快流域立法進程，配套相應的司法措施以及其他措施，革新管理體制。當下，我國長江流域水污染治理中主要存在政府間合作力度不足、飲用水污染治理領域立法滯后、民事公益訴訟制度不完善等問題，為此，必須要加強政府間合作，加快飲用水污染治理領域立法進程，健全和完善民事公益訴訟制度，真正實現“共抓大保護，不搞大開發”的目標。

關鍵詞：法律;水污染治理;長江流域;飲用水;公益訴訟

一、長江流域水污染治理概述

（一）長江流域水污染治理的起因

長江流域的水資源不僅是中華民族賴以生存發展的重要基礎，而且對于沿線城市經濟、社會發展具有重要意義。近些年來，由于長江流域沿線城市生產生活不規范等因素，導致流域內的水域環境遭到嚴重破壞，進一步引發水資源保護與開發利用之間的沖突。鑒于此，我國提出了長江大保護的發展戰略，強調將水污染治理以及長江生態環境修復作為一項基礎性、全局性、戰略性的工作來抓，力求將長江流域的經濟帶建設為機制更科學、市場更統一、經濟更協調、交通更順暢、生態更優美的區域。

長江流域的水污染治理是一項綜合性的工作，治理措施是否科學、完善、系統，事關治理成效。具體到法學領域，就是要從法律這一社會科學的角度對長江流域采取一系列的水污染治理措施，即通過完善法律規范體系、司法制度、配套措施，形成齊抓共管、依法依規治理的新局面。從涉及的法律關系來看，長江流域水污染治理主要涉及水污染治理糾紛法律關系、水污染治理主體法律關系等等;從現有的法律機制來看，主要可以依據《水法》《水污染防治法》《環境保護法》《長江保護法》等法律法規及其他規范性文件進行污染治理。雖然可依據的法律規范較多，但從實際情況來看，我國長江流域水污染治理的法律機制適用存在系統性不足、運行保障不夠、具體機制設計欠科學等問題，需要及時予以解決。

（二）長江流域水污染治理的法理依據

1. 生態文明論

改革開放四十余年來，雖然我國經濟領域的成就舉世矚目，但經濟發展的背后犧牲了太多環境利益，導致全國范圍內許多地區生態環境不斷惡化，嚴重影響了社會、經濟、文化的可持續發展。為了解決這一問題，習近平總書記提出了生態文明治理理論，重新思考自然與經濟、自然與人的整體關系，并從謀求中華民族可持續發展的戰略高度出發，提出了一系列的新戰略、新思想、新理念。例如，“綠水青山就是金山銀山”等一系列論述，為我國環境保護領域的立法、司法、執法工作指明了方向，開辟了生態環境保護的新視界。具體到長江流域，習近平總書記還提出了“共抓長江大保護”的理論，強調長江在物種多樣性、生態屏障、戰略樞紐、經濟支撐等領域的作用，要求各地政府、各級相關部門必須重視長江流域的水體保護工作。基于上述生態文明理論，有必要從法律層面完善相應的法律條文，加快立法進程，為司法機關、行政機關履行職責提供強有力的依據，發揮法律在教育、評價、強制、指引、預測領域的功能和價值，實現社會效應與法律效應的有機統一。

2. 環境權論

蔡守秋教授在《環境權初探》中明確指出，社會個體基于自然環境所共同享有的權利是一種環境權，且環境權的行使主體不僅涵蓋當代人，而且涵蓋“后代人”。呂忠梅教授也指出，應當從傳統民法保護的角度對環境生態利益予以整體考量，并認為應當將環境權予以私法化，進而激發全體社會公眾對環境保護的主動性和積極性。基于上述環境權理論，我國必須要治理長江流域內的水污染問題，切實保障流域內公眾能夠享有良好生活環境的權利，實現對環境資源的合理開發以及利用。除此之外，環境權理論還強調環境法律關系中各方主體權利義務的平衡，確保權責對等，避免出現過度開發資源的局面，實現社會個體環境權可持續保護的目標。為此，完善相應法律法規，實現科學治理、協同治理的目標，尤為必要。

二、長江流域水污染治理中存在的問題

（一）飲用水污染治理領域存在法律空白

1. 飲用水污染治理中的監管責任缺失

長江流域不少省市為了及時發現飲用水污染問題，建立了相應的水源巡查制度，但監管巡查主體不明確，導致實踐中出現監管主體不明、交叉、缺位等問題，不利于監管職責的落實。除此之外，《水污染防治法》《長江保護法》及其他法律中也未對飲用水巡查制度進行規定，存在立法空白，不利于從立法層面為相關部門提供指引，難以解決實踐中存在的管理重疊、缺失問題。例如，《長江保護法》第34條、第35條、第36條僅從飲用水水源保護的角度對飲用水這一重要的水體進行了規定，但未對監管責任主體、法律后果等內容進行規定。

2. 地下飲用水源污染治理工作存在法律空白

地下飲用水與地表飲用水存在本質區別，地下飲用水通常水質較好且水量穩定，除用于生活飲用水外，還被廣泛應用于工業生產、農業灌溉等領域。現實生活中，許多污染地下飲用水的行為較為隱蔽，且難以發現。這決定了對地下飲用水的污染防治不能全部按照地表飲用水的污染防治方式進行。然而，長江流域僅有少數省市結合當地實際情況，對地下飲用水進行了嚴格規定，比如，成都市出臺的《成都市飲用水水源保護條例》對地下飲用水污染治理進行專章規定;常德市出臺的《常德市飲用水水源環境保護條例》將地表飲用水以及地下飲用水進行嚴格劃分，并明確了一系列的禁限措施。除了少數地方性法規及規章外，許多地區都將上述兩類飲用水劃歸為“飲用水”的范疇，沒有進行區分化保護，難以規制地下飲用水的污染問題，不利于提升飲用水污染治理工作的科學性、針對性。

3. 農村分散式飲用水水源未得到應有的重視

脫貧攻堅工作開展以來，我國農村地區的生態環境、人居環境、鄉村面貌都有了很大改善，但仍存在不少水污染現象。這類現象之所以無法得到根治，固然有鄉村治理滯后、村民環保意識不足等方面的原因，但也反映出我國在該領域存在立法空白的問題。雖然我國《水污染防治法》中對農業和農村水污染防治工作有專節規定，但該專節的內容主要涉及污水處理，尚未涉及農村飲用水的污染治理。對于農村飲用水污染治理，存在著明顯的城市中心主義特征，沒有突破城鄉二元社會機構的桎梏。譬如，《水污染防治法》第五章對飲用水水源進行保護時，采取的主要是“城鄉一體化”的理念，未對城市以及農村飲用水水源保護工作進行區別化規定，難以對農村分散式飲用水水源進行全面性、合理性保護。

（二）政府間跨區域合力不足

作為一種公共物品，如果單純依靠市場調節、私人供給、政府供給，勢必會形成“單打獨斗”的局面，難以形成工作合力，不利于推動監管、執法等治理工作。從自然條件來看，我國長江流域跨區域范圍廣，流經省份眾多，但受限于行政區域的劃分，使得水污染治理工作被人為割裂，難以實現“橫向縱向一盤棋”的目標。各個省、市、縣地方政府及相關部門只停留在對本轄區范圍內的水污染問題進行治理的階段，會導致“搭便車”“公地悲劇”等現象，不利于從流域上游、中游、下游的整體性角度出發進行協同治理。

值得稱贊的是，立法者已經關注到這一問題，并在今年施行的《長江保護法》中規定了相關的“聯合執法”機制。然而，該法僅僅對聯合執法進行了原則性的規定，并未就如何聯合執法進行有建設性的細化規定，導致剛性約束力以及可操作性不足，無法有效推動長江流域跨區域水污染的協同治理工作。概而論之，我國在政府間合作過程中存在行政與司法協作不足的困境，導致具體實踐中聯合執法、行政復議以及行政訴訟過程都會遇到阻礙。以行政訴訟為例，雖然我國《行政訴訟法》第18條第2款對環境案件跨區域集中管轄這一問題進行了明確，但該款主要是通過指定管轄的方式來實現集中管轄的目標。這種“一案一指定”的方式難以滿足長江流域未來大范圍聯合執法與司法協作的需求，在實踐適用中的可行性較低。

除此之外，我國《憲法》《立法法》等憲法性法律對于政府間跨界合作未進行明確規定，使得政府在開展跨界合作時容易陷入“無法可依”的窘境。以憲法為例，該法主要對各級政府職權、中央與地方關系等內容進行規定，并未涉及具有橫向關系的政府間合作事項。

（三）民事公益訴訟制度不完善

為更好地發揮檢察機關在長江流域水污染治理等公共利益保護中的作用，我國在原有行政公益訴訟制度的基礎上，建立了民事公益訴訟制度，為檢察機關以法治方式、法治思維參與社會治理提供了新的契機。然而，從具體的制度運行情況來看，民事公益訴訟制度在環境保護領域仍然存在一系列的不足，具體表現如下：

1. 調查核實權的行使問題

一是我國法律、司法解釋及相關規范性文件雖然明確了檢察機關的調查核實權，但上述文件的相關條款過于抽象，并未就具體的操作細則進行明確，導致長江流域水污染治理實踐中出現檢察機關調查核實程序多樣、調查核實方式各異、權力行使邊界模糊等問題。在缺乏具體權力運行程序規則以及實體規則的基礎上，極易導致權力運行過程中出現不規范、不合理甚至不合法等情況。二是未從法律、司法解釋及相關規范性文件層面對調查核實權的內容進行特殊規定，繼續沿用傳統民事檢察監督中關于調查核實權的相關內容，并規定了同傳統調查核實權相類似的調查方法，使得該項權力難以適用于民事公益訴訟的司法實踐中。

2. 生態環境刑事附帶民事公益訴訟機制存在漏洞

根據最高法、最高檢的司法解釋，檢察機關可以在提起刑事訴訟的過程中，附帶民事公益訴訟①。然而，該類訴訟在實踐運行過程中存在漏洞，具體而言，一是當事人定罪量刑從寬的具體標準與生態環境修復責任未有效銜接，難以體現《長江保護法》中“一手抓修復，一手抓打擊”的立法理念，不利于生態環境修復工作與違法打擊工作齊頭并進。例如，當事人承擔生態修復責任的，是否可以適用認罪認罰的刑事程序予以量刑，進而實現司法治理與社會治理的有機統一？二是公益賠償款、刑事罰金、行政罰款存在執行疊加的問題，不利于審判機關執行工作。未來隨著我國長江流域生態環境領域的民事公益訴訟案件不斷增加，如何明確公益賠償款、刑事罰金、行政罰款在執行過程中的先后順序，亟待從立法層面予以回應。三是生態環境公益訴訟賠償金賬戶缺失，不利于實踐中對賠償金予以使用和處置。四是司法程序不科學，難以最大限度地提升刑事附帶民事公益訴訟的效率和質量。其典型表現在，實踐中檢察機關在起訴過程中，沒有及時對公益訴訟的提起條件進行審查，民事公益訴訟部門的介入時間較晚。

三、完善長江流域水污染治理機制的基本路徑

（一）加快立法進程，實現對長江流域飲用水污染治理工作的專項保護

未來在修訂《水污染防治法》《長江保護法》的過程中，還需要做好統籌設計工作，解決當前現實中存在的法律空白問題，有效解決飲用水污染問題。

1. 明確飲用水污染治理中的監管責任，探索建立統一的水源巡查制度

飲用水水源保護工作是飲用水安全保障機制的前端控制環節，只有水源保護工作落實到位，才能確保水質的安全可靠。一方面，可以在法律層面規定監管式巡查以及日常式巡查兩類飲用水水源巡查制度，減少監管死角。日常式巡查主要是由一個專門的行政機關負責水源保護區內的日常巡邏和管理工作，及時發現并制止相關的污染飲用水水源行為，采取行政強制、行政處罰等措施，避免多頭監管等問題的發生，實現“事有專人、人有專責、改有定時”的目標。監管式巡查則是對行政機關進行監督的制度，督促行政機關履行日常式巡查責任，解決巡查不到位、巡查不及時的問題。通過此種方式，不僅能夠避免職責模糊問題，而且可以倒逼行政機關履行職責，真正保護好長江流域的飲用水水源。另一方面，從現有《長江保護法》的立法理念來看，該法第34條明確了國務院水行政主管部門是長江流域飲用水水源地保護的主管部門。所以，在確定日常式巡查責任主體時，可以將水行政主管部門作為責任主體。同時，為了更好地實現飲用水污染治理工作與現階段的“河長制”“湖長制”等制度相銜接，可以將縣級以上地方人民政府作為監管式巡查的責任主體。

2. 從法律規制角度強化地下水源污染防治措施

2019年，長江委發布了2019年《長江流域及西南諸河水資源公報》，對長江流域的地下水資源量進行了統計和分析。根據該公報的數據，該流域地下水源供水量達到了59.7億立方米，是長江流域重要的用水來源。未來，要立足于針對性、可行性、科學性的角度，從法律層面規定地下水源污染防治措施。一方面，對長江流域地下水水源保護區進行科學劃定。各個地區政府及相關部門在出臺規范性文件的過程中，要結合相應的技術標準，確保地下水水源保護區符合技術要求和現實情況。另一方面，要進一步做好地下飲用水水源的污染治理工作，從法律層面明確保護區內的禁限行為，將之與地表飲用水水源保護工作區分開來。例如，針對地下水非法抽取的問題，可以明確水行政主管部門履行監督檢查職責，建立健全地下水源地評價及監測機制，做好當地的地下水源監測工作，減少自備水源井。又如，健全現有的人工回灌制度，從法律層面明確人工回灌的水質標準，提升人工回灌的科學性。

3. 緊盯農村分散式飲用水水源保護缺失問題

對于工程較為集中、使用人群較多的聯片、聯村水源而言，與城市地區采取同樣的飲用水水源保護措施不會出現不合理的情況。然而，對于未聯村、未聯片的農村飲用水水源而言，要實現水源保護，不僅要做好技術防護工作，而且要推動技術規范向法律規范轉化，充分尊重農村的生產生活習慣。一方面，可以明確由政府購買公共服務這一方式對農村分散式水源工程建設、水源衛生防護等工作予以支持。例如，可以在《水污染治理法》或者《長江保護法》中設定如下條款：“國家通過政府購買服務等方式鼓勵和扶持農村分散式水源工程建設、水源衛生防護，吸引社會資金參與投資、建設以及運營農村分散式水源工程建設、水源衛生防護工作。”另一方面，要進一步堅持因時制宜、因地制宜的思維，對農村分散式飲用水水源保護的相關內容進行專節規定，嚴把農村分散式水源的污染治理關。

（二）加強政府間合作，實現長江流域水污染跨區域治理的目標

1. 加強頂層設計

由于政府間合作會涉及行政體制等根本性問題，所以從法律層面對政府間合作事項進行規定能夠契合《立法法》以及法理學的相關要求。為此，我國可以探索制定《政府間合作法》，進一步厘清跨區域政府在合作過程中的內容、職責以及要求，規范政府合作行為，為跨區域政府合作提供依據。在實踐操作層面，則可以立足于法律法規以及其他規范性文件的基礎上，由跨區域政府之間簽訂相應的政府間合作協議，對相關的權利、義務予以約定。以長江流域水污染治理合作協議為例，協議中應當明確各個治理主體的權限、治理程序、責任追究方式、糾紛解決方式等內容。如果協議約定的內容屬于利益影響重大、涉及區域范圍廣、全國性重大事項，且缺乏上位法及相關規范性文件依據的，那么協議雙方還應當呈報國務院相關部門，確保協議內容合法合規。

2. 細化相關配套機制

在具體制定法律的過程中，需要對長江流域水污染跨區域治理的相關內容進行細化規定，確保法律條文能夠在執法實踐中更具有可操作性和科學性，確保政府合作的效果。具體而言，可以從如下方面進行規定：

一是可以建立健全信息共享機制，提升水污染治理領域的監測與執法效能。水污染治理與社會公共利益息息相關，且水流的“流動”性質決定了監測與執法過程中容易出現溝通不及時的問題。為了更好地增強合作治理的政府主體間信任關系，從整體層面開展水污染治理工作，就必須要建立健全信息共享機制，實現多方協作、互利共贏的目標。在具體搭建過程中，要加快跨區域行政機關之間的聯系，應用信息技術搭建相應的水污染治理信息共享平臺，真正實現信息高效傳遞與共享的基本目標，確保跨區域政府之間能夠及時了解到真實的排污信息以及水質信息，提升水污染防治規劃方案的科學性、技術性以及合理性。搭建信息共享平臺可以遵循如下步驟：首先，應用云計算、云存儲工具進行共享。在云計算環境下，跨區域行政機關之間主要是建設一個虛擬的線上信息資源共享平臺，確保相關主體能夠隨時隨地登錄這一平臺搜索并查閱相應的信息資源。其次，要統一技術規范，打通技術壁壘。跨區域行政機關在明確共享主體以及共享文件范圍后，將相應的信息數據庫、業務系統與云儲存終端的信息資源進行數據關聯和數據共享。同時，要設置相應的代碼和字符集，確保能夠自動識別信息數據類型，推進自動化、一站化共享和利用。最后，充分應用好大數據技術進行信息共享，實現全流程信息化覆蓋。為此，要提升信息覆蓋的深度，發揮大數據在線索收集、案件事實認定、證據認定等方面的關鍵作用。通過上述措施，能夠更好地使跨區域政府在合作的過程中及時同步掌握污染源、水量、水質等數據資料，為后期的行政聯合執法工作、政策制定工作、應急處置工作提供強有力的信息支撐，真正發揮政府間合作的價值。

二是要明確長江流域水污染治理中行政聯合執法的相關程序以及內容，確保工作依法合規的同時，具有更多的可操作性。鑒于現階段《長江保護法》第80條賦予了跨區域行政機關之間行政聯合執法的權限，故后期可以由國務院通過出臺行政法規的形式對長江流域水污染治理中行政聯合執法的相關內容進行明確。具體而言，可以明確如下內容：第一，明確聯合執法過程中的主體、權責、程序等一系列的內容。從主體來看，聯合執法要排除司法機關的參與，避免出現司法權、行政權界限模糊的問題以及有悖于司法中立原則的問題。從權責來看，聯合執法過程中，聯合執法的行政機關所享有的權利和責任應當是同等、對等的，因此，若執法過程中產生了侵害合法權益的問題，則聯合執法的行政機關應當承擔連帶責任。從程序來看，聯合執法的程序遵循《行政強制法》《行政處罰法》及其他規范性文件中關于執法程序的規定即可。第二，明確行政聯合執法中行政復議、行政訴訟的問題。行政聯合執法過程中會出現大量行政強制、行政處罰行為。為了切實保障行政相對人的合法權益，避免行政聯合執法中出現復議主體不清、訴訟管轄不明的情況，就需要從法律層面對行政復議、行政訴訟的相關問題予以明確。一方面，從現階段各地貫徹落實中央相關文件精神的情況來看②，多個地區行政在改革行政復議體制的過程中，除了稅務、金融、海關、國安等垂直領導機關仍然采用“垂直機關主管”的復議機制以外，各個地區主要是按照“一級政府只設立一個行政復議機關”的要求，對行政復議的職責進行集中。例如，河南省、湖南省內多個地區都采用了該種做法，對行政復議機構、職責進行了統一，并出臺了相關的規范性文件③。雖然此種復議機制改革能夠解決實踐中存在的多頭復議、復議職責不清等問題，為群眾申請行政復議提供便利，但卻難以適用于聯合執法領域。從司法部2020年11月發布《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》的情況來看，我國《行政復議法》的修訂工作會進一步加快。因此，未來如果要確保聯合執法工作順利推進，就必須要在修訂《行政復議法》的過程中明確聯合執法工作的復議機關。由于聯合執法工作屬于跨地域執法，所以在整合行政復議職責的大背景下，應當由兩個行政機關共同的上一級行政機關司法行政部門作為復議機構，依法辦理聯合執法的行政復議事項。另一方面，對于行政訴訟管轄問題，鑒于聯合執法問題涉及面廣，且牽涉的行政機關屬于不同區域，可以按照不同的情況來明確該類案件中行政訴訟的管轄。對于同一行政區域內因聯合執法而引起的跨縣、跨市的行政訴訟管轄，既可以結合當前行政訴訟案件管轄權改革的相關內容，由當地鐵路運輸法院等專門法院統一管轄，也可以由當地高級人民法院統一管轄;對于不同行政區域內因聯合執法而引起的跨縣、跨市、跨省的行政訴訟管轄，建議由最高人民法院各個巡回法庭統一受理。這是因為我國第一至第六巡回法庭在設立過程中，充分考慮了“地域相近”這一要素。以第一巡回法庭為例，其案件管轄區域涵蓋湖南、海南、廣東、廣西等四個地區，而該四個地區具有地域臨近的特點。讓最高人民法院各個巡回法庭統一受理，可以更好地解決行政管轄權爭議問題，確保司法效率與司法權威。

（三）完善民事公益訴訟制度，推動長江水污染治理工作縱深發展

1. 健全調查核實權的行使機制

未來，我國必須要進一步出臺法律、司法解釋及相關規范性文件，明確調查核實權的具體運行機制，既避免假借“維護社會公共利益”之名而肆意擴張權力運行范圍等問題的發生，又確保檢察機關能夠通過調查核實機制來了解水污染案件中的相關事實和證據。

一是要針對民事公益訴訟領域的調查核實權出臺相關的規定，明確調查核實主體、啟動方式、啟動內容、程序標準。未來可以在相關的規范性文件中明確調查核實程序的啟動條件。具體而言，可以參考刑事訴訟法中技術偵查措施的相關規定，對民事公益訴訟領域調查核實權的調查方向、調查人員及分工、調查對象、調查措施、調查方式、調查時間、調查風險評估等內容進行細化，從事前角度規范調查核實權的行使。例如，可以增設如下條款：“檢察機關在民事公益訴訟中有權調查核實，具體應遵循如下規定：（1）兩名以上檢察人員經出示工作證件、表明身份后，可以共同開展調查核實工作;（2）檢察人員應當告知被調查人調查事由，且通知其享有申訴權、復議權、申請回避權;（3）檢察人員調查核實的場所應當在公民住所以外的場所，確有必要在住所的，應當出示檢察機關統一制發的證明文件;（4）調查核實的程序、內容不得違背公共利益，損害公共秩序;（5）對于證據可能滅失或以后難以取得的，檢察機關可以對調查核實中收集的證據予以登記保存;（6）對于涉及重大公共利益的案件，檢察機關在調查核實的過程中可以通過聽證等方式收集材料、了解意見，確有必有的，可以同步錄音錄像，真實地記錄調查核實工作全過程。

二是要進一步理清傳統民事檢察監督中關于調查核實權以及民事公益訴訟中調查核實權的邊界。一方面，傳統民事檢察監督中，檢察機關調查核實的對象是已生效的裁判文書，即對上述對象的合法性、合理性進行調查。此種調查核實方式側重于對法院進行監督。另一方面，民事公益訴訟中調查核實的對象是損害社會公共利益的行為。在該類司法活動中，檢察機關類似于民事訴訟的原告，其需要收集相應的證據和事實，進而對違法侵權人員提起訴訟，使得其承擔相應的民事責任。

2. 完善生態環境刑事附帶民事公益訴訟機制

一是要銜接好定罪量刑標準與生態環境修復之間的關系。建議我國審判機關以及檢察機關出臺相關的司法解釋，對量刑具體標準進行明確。如對當事人交付了環境修復保證金且認罪認罰的，可以適用認罪認罰的相關程序，將環境修復治理責任的履行程度作為法定從輕的情節予以考慮，增強當事人治理水污染的主動性和積極性，為從寬處罰確立相應的法律依據。

二是要從可罰性、公共利益保護的角度處理好行政責任、刑事責任、民事責任三者的關系，既確保各項受損主體之間的利益能夠得到衡平，又為審判部門司法裁量提供依據，避免影響責任法定主義的正當性根基。建議通過相應的規范性文件明確公益訴訟賠償金優先執行，確保相關部門能夠將該筆賠償金用于環境污染應急處置和修復工作，實現公益保護價值與權益救濟價值的有機結合。

三是建議對公益訴訟賠償金予以分類處置利用，提升賠償金使用效益。一方面，對于已經造成水污染且無法治理修復的，當事人所繳納的賠償金應當上繳國庫。此種情況下，賠償金相當于虛擬治理成本，無法應用到有針對性的現實治理工作中，故由國家統一調撥使用較為合適。另一方面，對于已經造成水污染且能夠即時展開修復或者能夠應急處置的，賠償金應當用于該水污染治理工作。如及時支付給水污染治理的第三方機構，切實發揮民事公益訴訟制度的價值。

四是從民事公益訴訟與刑事訴訟銜接的角度出發，對司法程序予以優化。一方面，從起訴程序來看，刑事檢察部門在提起刑事訴訟之前，應當迅速將相應的案件線索移送至民事公益訴訟部門，由民事訴訟公益部門就“是否符合提起附帶民事公益訴訟案件的條件”等相關材料進行審核。同時，鑒于刑事案件的辦案時限較為緊張，所以整體訴訟中的立案、證據資料審查等相關工作由刑事檢察部門主導，民事公益訴訟部門予以配合。通過此種方式，能夠更好地解決實踐中線索移交不及時、起訴效率低下等問題，實現“質效為重，嚴實并舉”的目標。另一方面，從審判程序來看，建議先行審理民事公益訴訟，并提前通過庭前會議等方式交換相關的證據，提煉爭議焦點、審理焦點，為下一步刑事訴訟案件的審理提供思路，協調好刑事訴訟案件審限短與民事公益訴訟案件中公共利益保護緊迫性強之間的關系，確保審判訴訟程序的效率更高。

四、結語

長江流域的水資源是中華民族賴以生存和發展的重要戰略性資源，在我國“兩型”社會建設中具有重要的價值。長江大保護背景之下，立足于既往規范性文件以及執法、司法實踐中存在的疏漏，探尋治理新途徑，是環境保護領域司法實務人員需要重點關注的課題。文章從“共抓大保護，不搞大開發”的角度對長江流域水污染治理問題進行研究，結合法學理論的相關知識提出建議，旨在能夠進一步為我國長江流域水污染治理工作提供理論指引和實踐參考的同時，還能夠為長江流域水污染治理工作提供強有力的法治保障，真正實現法律效應與社會效應的有機結合。

注 釋：

① 《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條規定：“人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。”

② 詳見《中央全面依法治國委員會關于印發〈行政復議體制改革方案〉的通知》（中法委發〔2020〕5號）。

③ 詳見《河南省人民政府 關于推進行政復議體制改革的意見》（豫政發〔2020〕33號）及《湖南省人民政府關于行政復議體制改革的實施意見》（湘政發〔2021〕9號）。

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