法治政府建設需要“知行合一”

仇玉平

全國人大代表、中國法學會副會長江必新

編者按：在日前召開的全國兩會上，代表委員們反映民情民意、積極建言獻策，扎實履職盡責、不負人民重托，譜寫了民主、團結、求實、奮進的時代樂章，凝聚心往一處想、勁往一處使的強大合力。

《人民周刊》記者專訪了部分代表委員，就法治、民生、生態、糧食、養老等話題進行交流，傾聽他們的履職故事和工作感悟。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治政府建設，各項工作全面提速、有力推進，取得重大進展。面對新形勢和新任務，如何深刻理解習近平法治思想關于法治政府建設的重要布局？法治政府建設還取得了哪些重大成就？應在哪些方面繼續加強法治政府建設？就這些問題，本刊獨家專訪了十三屆全國人大代表、中國法學會副會長江必新。他認為：“要固化法治思維，做到以‘知’為先，也要強化依法決策，做到以‘行’為要。”

習近平法治思想對全面依法治國的政治方向、重要地位、工作布局、重點任務、重大關系、重要保障等關鍵問題進行了系統闡明，對新時代全面依法治國的方位與航向進行了科學標定，是法治中國建設的理論指導和實踐指南。習近平法治思想是開放的科學理論體系，集時代性、實踐性、系統性、原創性于一體。法治政府建設理論是其重要組成部分與核心篇章。法治政府建設理論是以習近平同志為核心的黨中央從治國理政的戰略高度，對我國長期以來特別是黨的十八大以來法治政府建設經驗所進行的科學總結。它高倍聚焦“為什么要建設法治政府、建設什么樣的法治政府、怎樣建設法治政府”的重大命題，對法治政府建設的戰略定位、核心目標、衡量標準、著力重點、實現路徑等作出了體系化的理論建構。

一是政治要求。習近平總書記多次強調，推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破。所以要建設法治中國，首先要建設法治政府。二是歷史決定。在國家整個權力結構中，行政權力不僅占有重要位置，而且比重比較大，中國傳統就是如此。因此，用法律規范行政權力運行非常必要。三是現實需要。各級政府是人民群眾打交道最多、感受公平正義最直接的國家機關。如果政府不尊法守法，那社會治理就難以有效推進。所以，政府要率先垂范依法行政。四是初心使然。依法行政是人民意志的體現，依照人民的意志行政是我們人民民主專政的社會主義國家這一國體所決定的，也是人民代表大會制度這一政體所決定的。因此，建設法治政府是必然要求。

主要成就包括五個方面。

法律制度體系持續完善。中央加快頂層設計步伐，先后印發“一規劃兩綱要”，制定了新時代全面依法治國的宏偉藍圖和行動綱領，為法治政府建設指明了方向。同時，與人民群眾合法權益密切相關，或者說是保護行政相對人合法權益的行政法律規范，如《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》（通常說的“行政三法”）也不斷完善。

政府職能依法全面履行。深化行政體制改革、推動政府職能轉變，進一步處理好政府與市場的關系。用改革來推動、引領法治政府建設，是我國法治政府建設的重要特色，就是既強調依法辦事，又強調改革創新。如改革管理方式，簡政放權，推進“放管服”，改革監管方式，推進“雙隨機、一公開”等，都值得大書特書。

行政權力運行不斷規范。強調了“法無授權不可為”“法定職責必須為”的理念，明確法定職責須由法律授權。積極推行政府法律顧問制度，深入推進政務公開，完善地方各級政府部門權責清單。推進行政執法規范化、標準化，在全國范圍內首次實行統一的行政執法證件、制式服裝和標志式樣，對規范文明執法、提升執法形象具有重要作用。同時完善政府行政裁量權的自我控制，有效解決行政處罰輕重不一、類案不同罰等問題，有利于切實提高公正執法水平。

依法行政能力普遍提高。各地加大了對行政管理相對集中管轄權的規范，如推進相對集中行政處罰權和綜合執法。北京市將教育部門行使的全部行政處罰權、民族宗教部門行使的民族方面的全部行政處罰權劃入市場監管部門集中行使，各地都有不少嘗試，取得明顯改革成效;一些地方率先探索和制定行政程序條例，以規范地方行政行為，如湖南施行了《湖南省行政程序規定》，很多地市也探索出臺了相關規定;不少省市完善法治政府建設領導機制，成立相關議事協調機構，并建立了考核評估機制。

人民權益保障程度不斷加強。規范了執法權限，限制自由裁量權，防止侵犯人民群眾合法權益。通過完善行政復議、行政訴訟制度，既保障了對行政權的依法監督，又使群眾權益受到侵害時，可以通過行政復議、行政訴訟、國家賠償制度得到救濟，機制較為健全。

首先，法律空白亟需填補。部分行政命令及其他行政行為、行政措施沒有納入法律規范的調整范圍。“行政三法”其實管的都是末端行政行為，行政權力所設定義務的行為恰恰沒有法律規范。比如，處置突發事件，疫情防控工作中行政機關規定一些事不能做;又比如，交通執法讓你從這邊走不能從那邊走，都是一種行政命令行為，卻沒有納入法治軌道。而且這類行為大量存在，反映出行政法律規范本身還不健全，需要填補空白。另外，不同層級、不同部門的行政機關都可以制定行政規范文件，權力機關和司法機關也都可以就某些問題制定規范，規范之間出現不統一、相互不協調的問題在所難免，也亟需協同化、系統化、體系化。

其次，職能配置不盡合理。部分行政執法存在職權交叉問題，以致出現“九龍治水”現象，有好處的搶著干，有責任的沒人干，甚至互相推諉。如何做到既有效管理又成本最低，就需要更加科學合理地配置行政權力。

第三，執法程序不夠嚴格。在行政執法方面，由于還沒有統一、嚴密、全面的規范程序，導致一些地方或部門出現隨意性執法和選擇性監管問題。因為沒有統一的行政程序法，很多行政監督和檢查就沒有嚴密法律程序，有的甚至出現執法尋租、徇私舞弊問題。

第四，行政權力偶有濫用。一些領導干部出問題，除了人事任免方面外，大部分都是出在批地批項目，就是利用資源配置的行政權來受賄謀利。極少數地方政府法律意識淡薄、契約精神欠缺，“新官不理舊事，新官不認舊賬”，政策朝令夕改，缺乏穩定性與持續性。這都說明建設法治政府、廉潔政府還有工作要做。

第五，政府與市場關系需進一步厘清。這是營商環境問題。政府和企業、市場的關系，這些年做了大量工作，成效也很大，但還沒有最后厘清哪些當管、哪些不當管、管到什么程度、哪些由社會組織管、哪些屬于行業自律，這需要進一步厘清。

可以從以下幾個方面解決。

繼續完善法律規范。進一步填補法律規范空白，力爭覆蓋所有行政關系。比如制定行政法通則，先從宏觀上把所有的行政行為管起來。繼而加強法律的體系化和協同化，可以一個部門一個部門、一個領域一個領域地來逐步實現，要盡力推進，但不能著急，保證法律統一有效實施。

合理配置行政權力。通過深化行政管理體制改革，科學合理配置行政權力，進一步實行大部制，整合行政職能，當分的分、當合的合，這需要進行認真科學的論證。

嚴格規范執法行為。要通過制定行政法通則，尤其是完善行政程序方面的規定，用明確的規范和嚴格的程序來防止權力濫用和玩忽職守。要加大對行政執法行為的監督力度，確保執法人員規范執法、廉潔執法，尤其是政府與人民群眾打交道的地方，必須要嚴格規范自由裁量行為，讓權力在陽光下運行。

科學設定行政責任。實施嚴格的責任追究制度以來，由于問責追責多了，一些地方出現不作為、緩作為問題，這需要推進各級政府事權規范化、法治化，明確所有行政機關的職責和職權，堅持法定職責必須為。在追究行政責任時，個別地方出現極端情況，要么有責不追，要么一刀切追責，存在責任追究泛化問題，使一些干部“躺著中槍”。如何把這種行政責任變成法律責任？首先，要明確不同場景應當做什么、可以做什么、不能做什么，特別是一些關鍵的場所，一定要明確規定機關、部門和工作人員的職權、職責和義務。其次，要遵循理性的問責原則，凡是違法的、不履行職責和義務的，都應當依法、依紀、依規問責;凡是履行了職責義務，沒有違法過錯行為的，就不應當追責。

強化政務誠信建設。繼續完善政府誠信監測治理體系，加大對債務融資、政府采購、招標投標、招商引資等領域政府失信違約行為的治理力度，不斷提升政府的行政效率和公信力。