市域社會治理現代化的杭州探索與路徑優化研究

陸文榮　堵琴囡

摘? 要? 市域社會治理現代化，抓住了轉型時期社會治理的痛點、難點，是當前和今后一個時期亟待研究和探索的重要理論課題和實踐命題。作為市域社會治理現代化創建城市，杭州積極探索以市域社會治理“六和塔”工作體系為總綱，不斷推進社會治理的法治化、專業化、社會化、智慧化，貢獻了市域社會治理的“杭州經驗”。但同時，也面臨城市增長帶來的社會系統復雜性、市域統籌力度不夠、社會力量參與有限、基層治理權輕責重、治理的技術主義傾向等新挑戰。探索特大城市現代化治理新路子，對提升市域社會治理現代化意義重大。

關鍵詞? 市域社會治理；社會協同；數字技術

社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，黨的十九屆四中全會著重指出“加快推進市域社會治理現代化”，對新時期市域社會治理現代化提出了新的更高要求。近年來，杭州努力創建市域社會治理現代化標桿城市，圍繞市民反映和影響社會和諧穩定的突出問題，創新社會治理體制機制，積極探索市域社會治理現代化的有效路徑，提升了市民的獲得感和幸福感，連續15年獲得“中國最具幸福感城市”稱號。據2020年中國經濟信息社、中國信息協會和中國城市規劃設計研究院聯合發布的《中國城市數字治理報告（2020）》顯示，杭州城市數字治理指數位居全國首位。

當前，杭州正處在爭當高質量發展建設共同富裕示范區城市范例、建設世界一流的社會主義現代化國際大都市的關鍵時期，市域社會治理面臨前所未有的新形勢、新任務和新挑戰。基于此，本文綜合梳理了杭州市域社會治理的主要舉措與動態趨勢，剖析了可能存在的不足和挑戰，并在此基礎上提出完善杭州市域社會治理的政策建議。

一、杭州市域社會治理現代化的創新探索

回顧近年來杭州市域社會治理的主要舉措和動態趨勢，可以發現，杭州市域社會治理兼顧頂層設計和基層實踐，治理體系逐步完善，治理能力不斷提升，治理的社會化、法治化、智能化、專業化等水平顯著提高，較好地回應了民眾訴求，在此過程中形成了諸多特色和亮點，為市域社會治理現代化探索貢獻了“杭州經驗”。

（一）加強頂層設計，構建市域社會治理“六和塔”工作體系

杭州以市域社會治理“六和塔”工作體系構建作為社會治理現代化的切入點和突破口，明確以“‘黨建統領為塔尖、以‘社會化、法治化、智能化、專業化為塔身、以‘自治、法治、德治、文化引領為塔基”的框架體系，具體化了“黨建領和、社會協和、專業維和、智慧促和、法治守和、文化育和”的主要任務，提升了“統籌謀劃能力、共建共治能力、防控處置能力、數字治理能力、依法善治能力、輿論引導能力”六大能力。杭州強化治理層級和治理要素的深度協同，確立“市級統籌主導—區縣組織落實—鄉村（街社）執行到位”三級聯動的治理架構，明晰市、縣（區）、街鎮各級政府在社會治理方面的職責權限。同時，建立社會治理的“六和指數”發布體系，內容以“六和工程”為6項一級指標，下設10項二級和17項三級指標，包括39項主要評估內容，為杭州的基層社會治理提供精準的數字標尺。

（二）注重強基導向，構建簡約高效的基層治理體系

以“一個窗口管審批服務、一支隊伍管執法、一個網格管基礎、一個中心管治理、一個平臺管指揮”為目標，強化市縣鄉村四級聯動，通過擴權賦能、理順體制、優化機制，建立并有效運轉了具有杭州特色的“1141”（1個服務管理中心、1個綜合指揮室、4個平臺工作機制、1張基層社會治理網）基層社會治理體系。在縣區最大限度整合行政、司法、信訪和社會組織等基層治理資源，建立完善社會治理綜合服務中心（信訪矛盾聯合調處中心），提供一站式接待、一攬子調處、一條龍服務，實現矛盾糾紛化解“最多跑一地”。街鎮建成了具備綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務功能的“四平臺”，通過街鎮綜合信息指揮室統籌協調四個平臺及區域內各條塊的管理服務力量，形成以村社網格為起點和終點、以綜合指揮室為分流點、以四平臺和各職能科室為路徑的事件流轉處置閉環。做精做細做實社區網格化管理，優化管理網格的劃分，明確網格準入事項和專職網格員的職能，建立網格城市元素數據庫，構建“全覆蓋、無縫隙”的管理網格。

（三）堅持“社會協和”，打造社會治理共同體

整合社會組織的群眾動員能力、社區熱心居民和社會賢達的號召力等社會資源優勢，推動市民廣泛參與社會治理。啟動實施社區社會組織參與治理“1+N”計劃，形成“社會組織+網格”常態化工作機制，以鎮街樞紐型社會組織服務為重點，統籌社工、志愿者、社會組織“三社聯動”參與基層治理，最大化發揮社會組織參與治理效能。拓寬社會組織培育路徑，通過公益創投和承接政府購買服務，促進社會組織廣泛參與社區服務、矛盾調解、社會治安、養老服務、救災救助、困難幫扶等社會治理，形成了“湖濱晴雨”“和事佬”“五和眾聯”“五治桂花”“紅茶議事會”“鄰里坊”“小隊會”等一批優秀社會組織參與基層自治協商品牌。出臺城鄉社區微治理方案，以“微實事”“微項目”等載體，形成“樓道自治”“院落自治”“樓宇自治”“村民小組自治”等一系列微自治模式，涌現了“鄰里互助坊”“五治桂花”等一批有亮點、有成效的微自治典型，形成了“小營紅巷”“左鄰右舍”“潮鄰益家”等一批三社聯動品牌，從而激發家園共治的內生動力。

（四）規范城市大腦，讓數字技術為社會治理賦能

在全國首推城市大腦立法，《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》以地方法規形式引導和規范城市大腦的運行。持續完善城市大腦總體架構體系，推出城市級數據交換“中樞協議”。各區縣以城市大腦為依托，積極打造社會治理領域的智能化中樞平臺。如余杭區開發以社會治理為主要內容的大腦平臺——杭州城市大腦·余杭平臺，匯聚包括綜治、安監、公安、城管、消防、住建、公交等在內的23個部門共享；拱墅區小河街道在城市大腦基層治理云共治平臺基礎上創新2.0版本，建立“城市眼·云共治·小河網驛”平臺。推進城市大腦向基層社區延伸，推動社區智治。發布全國首個社區智治在線規劃綱要，為社區治理數字化、智慧化轉型確立整體規劃藍圖。如潮鳴街道數字駕駛艙綜合設置云字典、云辦理、云網格、云管家和云服務五大功能模塊，有效解決資源分散、數據壁壘等問題；四季青街道以基層治理“四平臺”網格數據為基底，對接12345投訴、市場監管局96315投訴、勞動監察投訴、110聯動平臺等五類信息資源，實現線上“數據聯席”。

二、杭州市域社會治理現代化的新挑戰

近年來，杭州經濟社會發展迅速，城市的體量不斷擴張，流動性不斷增強，各類要素進一步集聚，是典型的特大城市，城市系統日趨復雜。這些對杭州社會治理的現代化、專業化和精細化帶來了新的挑戰。

（一）城市社會系統的復雜性增強

市域社會治理的成效很大程度上取決于社會治理體系和治理能力與治理對象和治理環境的契合度，程度越高，治理效果越好。根據最新統計數據，杭州常住人口規模已超過1200萬人，且還處在快速增長中。其中，中高端人才凈流入率位列全國第一。人口規模增加不僅帶來需求總量的增加，更重要的是需求的多樣化發展。群眾的民主法治意識、權利維護意識、社會參與意識空前增強，參與社會治理的動力和能力更足。但當前社會管理體系構建基于戶籍和地域，對社會流動性的預測和治理能力不足。此外，互聯網金融平臺暴雷、疫情、網絡犯罪等現代社會風險也不時暴露，如何有效應對這些挑戰成為杭州深入推進市域社會治理體系和治理能力現代化的一個重要課題。

（二）市域統籌力度有待提升

為提升市域社會治理效能，杭州專門建立工作專班，由市委政法委牽頭制定實施方案，分解工作任務，制定相關考評細則。全市絕大多數職能部門都有考核任務，市域社會治理的任務分散在不同的職能部門，仍以條線為主，難以發揮整體性治理效果。組織、政法、宣文、發改、民政、衛健、住建、城管、市場監管等主要系統間缺乏持續性協調機制，部門本位、資源重復投入仍然存在，治理合力尚未充分釋放。

（三）基層社會治理的制度環境沒有發生根本變化

民眾訴求和社會矛盾往往積聚在基層社會，處理不好很容易引發群體性事件，給基層治理工作帶來巨大挑戰和壓力。同時，“上面千條線、下面一根針” “上面千把錘、下面一根釘”是基層治理面臨的最現實最嚴峻的制度環境，各部門各層級的治理任務需要傳導至基層社會落地，導致基層治理面臨資源少、事情多、壓力大、責任重，由于市域統籌力度不夠，基層治理中經常出現重復填報重復考核，甚至“條線”推諉扯皮的現象，特別是社區居委忙于行政事務，無暇推動居民自治、回應民眾需求。

（四）社會力量吸納程度不夠

政府與社會良性互動協同發展是中國式政社關系的特色，集中表現在政府主動培育社會力量、吸納社會力量參與社會治理。其中，社會組織是社會力量的主要組織化載體。杭州市社會組織參與市域社會治理還存在一些困境，如雙重登記管理制度是社會組織發起成立的初始障礙。不能注冊就不具有正式法人地位，社會組織開展活動，承接政府購買服務項目，接受社會捐贈就會受到諸多限制；同時社會組織缺少專業人才，專業服務能力不足，導致資源動員能力、協調互動能力和應對危機能力不足。此外，有些社區社會組織甚至無力承擔政府購買項目；社會組織的業態不夠完善，基金會、樞紐型社會組織數量偏少，不能有效為服務型社會組織提供資金支持和能力建設。在社區層面，居民也缺少參與社區治理的平臺。

（五）治理中存在唯技術主義傾向

數字治理是杭州這座城市新的標識度，數字經濟產業繁榮發展，數字社會治理創新層出不窮。但在數字治理實踐中，各級政府較偏重各種數字治理系統、軟件的研發，相對忽略數字治理系統的業務和內容建設（應用場景建設）。不少應用場景的建設往往以物為中心，以工程技術主義為導向，多依賴于計算機專家等工程技術人員，普通市民缺位，造成應用場景重硬件投入，輕軟件開發與人文關懷。數字治理中的倫理問題逐步凸顯，主要表現在個人隱私如何保護領域。比如，在抗疫中，居民個人和家庭信息強制采集引發的社會后果值得反思。此外，在公共服務供給中“一刀切”引入數字技術對偏遠農村地區和老年人群體也并不友好，“數字鴻溝”給他們的正常生活制造了新的障礙。

三、杭州市域社會治理現代化的優化路徑

人民群眾期盼有更好的教育、更可靠的社會保障、更舒適的居住條件、更優美的環境，要求杭州加快探索市域社會治理現代化新路徑，推動市域社會治理更加有序有效開展，進而增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（一）暢通民意渠道，精準把握需求

習近平總書記指出，“創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手”。要把以人民為中心的理念貫穿于杭州市域社會治理政策體系建構、工作體系設計、戰略路線規劃、治理任務安排等頂層設計，以及杭州市各領域、各層級的社會治理實踐中。構筑有效的需求捕捉機制，精準識別市民需求。但市民的需求有時候難以識別，或難以明確勾勒和描述真實的需求，或不愿意表達需求，其存在復雜、多變且碎片化的情形。杭州應進一步鞏固“我們圓桌會”“民情熱線”“杭網議事廳”等溝通載體，探索更多暢通民情民意表達的渠道。另外，運用大調研、大數據等現代化信息技術，以數據驅動需求識別，統計、探測、發掘市民的真實需求及強度，進而精準掌握居民需求。

（二）明確權責體系，加強協同聯動

科學合理且清晰明確的市域社會治理權責體系能夠讓社會治理主體各司其職、各盡其責、相互配合、協同共進，從而形成治理合力。近些年，杭州已經在市域社會治理的權責體系方面作出了積極的實踐，但仍需進一步優化。首先，要梳理各級政府及職能部門在社會治理中的責任邊界和職能邊界。在縱向上，根據不同層級的特點分類確權，執行權責清單，明確市、縣（區）級、街鎮三個層面差異化的職能。促進街鎮職能向“公共管理、公共服務、公共安全”轉型。推出社區準入制，為社區減負，推動基層的屬地責任轉向有限責任。在橫向上，總結社會治理綜合服務中心等實踐經驗，建立信息資源、數據資源的共享機制，深入打造能夠高效融合各部門資源和能力的組織載體和平臺載體。其次，要以“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”明確的主體間關系為導向，運用權力清單、負面清單等方式，合理劃分各類社會治理主體間的權責邊界。

（三）下移治理重心，夯實基層基礎

社會治理重心在基層，基層社會治理狀況影響市域社會治理的整體效能。社會治理重心下移是打造基層社會治理格局和提升基層社會治理水平的主要抓手。當前，杭州積極踐行以街道綜合指揮室、基層治理四個平臺、全科網格為主要架構的基層社會治理工作體系，其意在推動社會治理重心下移，發揮鎮街和社區網格在社會治理中的基礎性作用。對此，要鞏固現有成果，對這些實踐進行深入總結，適時將其上升為制度規范，推進基層社會治理工作體系的實體化、標準化和規范化建設。同時，圍繞社會治理重心下移及下移后基層社會治理如何運轉的關鍵性問題，要從管理和資源下沉、需求回應、自治共治、智慧治理等方面進一步完善社會治理重心下移的體制機制。明確街鎮在基層社會治理中的地位，提升上級政府對街鎮訴求的回應；加強社區治理體系建設，做精做優網格化管理，創新社區協商方式，打造高素質專業化社工隊伍。

（四）松綁賦權增能，激發社會組織活力

為激發社會力量參與社會治理的活力，需進一步對社會組織松綁賦權增能。松綁，即在登記注冊方面，進一步降低門檻，擴大直接登記范圍，逐步建立“備案登記、法人登記、公益法人登記”三級準入制度；在評估考核方面，加強對社會組織參與社會治理績效的考核，減少臺賬檢查和項目過程性干預。賦權，即進一步擴大政府購買服務的事項清單，賦予社會組織相應的公共事務管理權，提升其在市域社會治理中的主體地位；創新政府購買服務形式，增加公益創投的比例和資助金額，探索對項目持續性資助的管理辦法。增能，即通過資金支持、場地支持、空間支持等精準孵化措施，助力社會組織從發起到成熟運作，逐步實現規范化發展；通過對基金會、樞紐型社會組織（街鎮社會組織服務中心）的扶持，為服務型社會組織建設提供資金支持和能力建設，大力吸引專業社會工作人才到社會組織中就業，構建杭州社會組織發展的完整生態。

（五）數字人文并重，提升治理溫度

數字化是市域社會治理的手段而絕非目的，不能以數字治理之名去侵犯市民個體的權利。杭州在全國首推城市大腦立法，為數字社會治理的法治路徑作出了探索。應堅持以社會治理的真正需求為導向推進數字治理，始終將增進市民個體的便捷度和獲得感放在首位，滿足多樣化和個性化需求。技術作為治理工具可以是冰冷的，但是社會治理必須是有溫度的。要體現出治理的公平性與包容性，讓每一個群體都能享受到數字社會發展的紅利，讓每一個人都能在數字治理中有獲得感。推動數字治理需充分考慮老年人等弱勢群體面臨的“數字鴻溝”問題，堅持梯度化發展戰略，不搞一刀切。比如，在公共服務供給中，除了運用數字化手段，也要保留部分人工服務窗口。

【責任編輯：江知】