推進“兩個責任”貫通聯動的觀察與思考

張祖遼

摘? 要? 推進“兩個責任”制度體系的貫通聯動是新時代全面從嚴治黨的重要維度。黨的十八屆三中全會以來，中央高度重視對“兩個責任”的思想、制度建設，各級黨委（組）和紀委的主要負責同志對落實“兩個責任”的意識得到明顯加強、制度舉措得到進一步細化和完善，對“兩個責任”落實過程中的重點和難點也有了更客觀、更深入的認識。能否進一步深化落實“兩個責任”，建構起權責明確、信任激勵與嚴格監督相聯動的監督問責機制，對營造無錫市風清氣正的政治生態而言既是挑戰，更是機遇。

關鍵詞“兩個責任”；貫徹聯動；觀察與思考

黨的十八屆三中全會提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。推進“兩個責任”制度體系的貫通聯動是新時代全面從嚴治黨的重要維度。

一、推進“兩個責任”貫通聯動的無錫

實踐

推進“兩個責任”的貫通聯動，無錫市既用老辦法，也有新舉措。概言之，無錫市主要從以下三方面著手。

一是創新主體責任的組織領導模式。無錫市在市、區、鎮三級分別建立“兩個責任”辦公室（領導小組），不斷完善“兩個責任”協調聯絡機構。結合市委制定的《2021年黨風廉政建設責任書》，采取“逐級簽訂”的辦法，分層次、個性化地簽訂黨風廉政建設責任書，實現黨委主體責任及領導干部履行“一崗雙責”全市區覆蓋。大力建設“兩個責任”管理考核信息化系統，實行數據化的黨風廉政建設責任制過程監管和網上考核機制，實現量化考核公開化、全覆蓋，將責任制落實情況列入年終績效考核，并制定了科學、操作性強的評分標準。建立“一函三書”（“一崗雙責”詢問函、警示通知書、整改意見書和建議書）制度，督促各級領導班組落實“一崗雙責”。

二是圍繞核心工作凸顯和強化主體責任。為了檢驗“兩個責任”落實情況，市委組織部專門出臺《加強換屆風氣監督的實施方案》和《關于在市（縣）區領導班子換屆期間嚴肅干部人事紀律的通知》，逐級下發、敦令執行，并與每名黨員干部簽訂換屆紀律承諾書。以《干部任用條例》嚴格規范區劃調整期間的選人用人工作，規范和固化干部選拔任用相關制度，強化干部選拔任用全過程留痕管理。高度重視領導干部約談工作，市（縣）區黨委主要負責同志先后與班子成員、人大、政協、公檢法主要負責人以及所有街道黨工委書記、紀工委書記進行集體約談，指出存在問題，提出整改要求。組建選拔干部“五人小組”會商制度，對擬提拔干部進行會商把關。以區劃調整為契機支持紀委加強自身建設，推進紀檢體制改革。優化紀委常委會領導班子結構，選拔德才兼備、敢于擔當的干部進領導班子，深化紀檢監察體制改革，使紀檢監察與審計監督在“兩個責任”落實過程中形成配套性合力。

三是加強紀律制度建設，確保監督責任有據可循、落實到位。從重要政治任務的高度學習新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《準則》）《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》），將《準則》和《條例》的學習納入各級黨委（組）中心組學習、各類主題培訓班次必修課程，引導廣大黨員干部牢固樹立高壓線和底線意識，養成紀律自覺。開展遵守黨章、執行黨紀情況的日常督查，堅決糾正、嚴肅問責惡意規避、無視規矩的現象，督促職能部門全面履職。認真辦理政風行風熱線投訴案件，進一步推進公共服務標準化，嚴肅整治利益沖突、政策執行不力和庸政懶政怠政等問題。建立“責任雙報”“監督雙談”“案件雙查”等制度，出臺對黨員領導干部談話函詢、對紀檢監察系統領導干部、對黨委“一把手”誡勉談話等辦法，強化問責追究，倒逼責任落實。強化問題線索排查處理，按“立案、初核、談話函詢、暫存、了解”五類標準分類處置，與公安、檢察院、法院、環保、安監、城管等部門建立信息溝通共享機制，拓寬違紀問題線索渠道。創立訪廉、評廉、述廉、問廉、督廉五位一體的“五廉監督”微巡查模式，積極探索基層單位對下分級巡查。

二、貫徹落實“兩個責任”存在的主要問題

推進“兩個責任”的貫通聯動是一項復雜的系統工程。全面從嚴治黨永遠在路上，認真發現問題、嚴肅正視不足乃是推進“兩個責任”貫通聯動的應然要求。具體來看，現階段在落實“兩個責任”方面主要存在如下問題：

一是個別黨政領導干部的意識淡漠導致制度軟化。經過多年宣傳教育和制度建設，“兩個責任”已經逐漸內化為大多數領導干部的思想、行為準則，但仍有少數基層黨組織主要負責人對黨風廉政建設第一責任人的意識不到位，導致基層落實主體責任層層遞減，特別是村（社區）黨組織履行主體責任的擔當不強、標準不高。某些基層黨委（組）雖會按照每年黨風廉政建設責任書的要求對黨風廉政建設進行個性化責任分解，但一方面，其落實“兩個責任”的主動性不強，少數黨委（組）主要負責人在履行主體責任時消極應付；另一方面，班子成員之間落實“兩個責任”的聯動性、協同性和系統性不夠，未能真正形成責任落實之合力，缺乏落實“一崗雙責”具體可靠的操作辦法，使黨風廉政建設的責任分解停在紙面，流于形式。

二是體制問題導致“兩個責任”的落實存在不平衡性。對“一把手”的監督是貫徹落實“兩個責任”的重中之重，但紀委書記排名相對靠后，導致紀檢監察組織在監督問責問題上存在顧慮，缺乏獨立性和權威性，存在以參與和服務代替監督的情況。基層黨組織紀檢監察隊伍在力量配備、能力素質等方面與當下的形勢任務相比存在差距。如區鄉鎮（街道）紀工委除了配有紀工委書記外，未配備專職紀檢干事，不夠充分的人員配備在承擔基層繁雜的紀檢監察工作之外往往還要根據制度規定兼職其他行政工作，問題清單、整改清單無法落實到位，“上面千條線，下面一根針”的尷尬境地時有發生。“三轉”之后許多基層紀檢干部對監督責任的要求理解不夠到位，使得基層紀檢力量整體較弱，村（社區）一級更是難以做到紀檢力量全覆蓋。

三是制度細節有待完善，可操作性有待加強?！皟蓚€責任”的貫徹落實應當在全面從嚴治黨體系中與其他子系統，尤其是“四種形態”相互配合、相互協同，共同構成執紀追責的理念、制度合力。但這種協同性追責理念除了在認識方面仍有待提高之外，在具體操作方面也有不到位之處，如案件數量考核和“四種形態”抓早抓小要求之間就存在矛盾。制度細節有待完善。如，新版《黨紀處分條例》對黨員干部的具體行為是否夠得上黨紀處分、黨紀處分檔次應如何確定等基層執紀監督問責時最為關心的問題缺乏權威、細致的解釋。“四種形態”中的每一種形態都是原則性規定，黨委應當在哪些層面落實主體責任，紀委又應當在哪些層面落實監督責任，每一種形態的落實需要黨委、紀委與哪些部門相互配合，形成合力等，這些問題尚未明確。因此，基層運用“四種形態”落實“兩個責任”的銜接機制、協同途徑仍處在實踐摸索階段，導致基層紀檢監察機構在實踐操作中不免存在顧慮和偏差，政策的不對稱也難免使少數基層紀檢監察干部不愿為、不敢為。

三、進一步貫徹落實“兩個責任”的對策建議

“兩個責任”實踐困境的化解根本上有賴于制度的健全和完善，這一方面需要中央提綱契領，進行頂層設計，實現制度層面的協調與統一；另一方面則需結合各個地方的具體實踐?！皟蓚€責任”的進一步貫徹落實至少應從以下三方面發力。

一是要進一步健全完善“兩個責任”的責任清單制度，明確各責任主體的職責范圍和邊界。根據黨的十八屆六中全會對“主體責任”“監督責任”和“監督執紀問責責任”的相關表述，黨委應更多體現在從組織領導上使黨風、政風帶動社風、民風，以此推進良好政治生態的形成；紀委則應側重于發現負面問題并執紀問責。應當在此基礎上合理、全面劃定黨委和紀委的權力范圍和責任邊界，真正實現“清單之外無權力，權力之外無責任”。

就責任清單的制定而言，要與編制管理部門協同規劃，合理劃定黨委、紀委的責任邊界、內容和追責程序，以及不履行責任將要承擔的責任后果。無錫市探索實施的“責任清單”已從市一級到基層全面鋪開，但就當前來看，“清單”未能真正凸顯責任，使權力與責任對等，亦未能清晰界定責任履行缺位時的不利后果。應進一步厘清責任邊界，在此基礎上以各級黨委（組）為主體制定明確的“責任清單”?！柏熑吻鍐巍钡陌l布應具有細節化、協同化和可操作的規范力，可將該清單與關于落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的意見一同發布。制度配套方面，為了使責任清單真正落到實處，要強化市、（區）縣“一把手”向黨委常委會匯報履職制度，并接受后者的批評、測評和監督。同時，紀委內部也要實行紀委常委會對紀委書記的制約性、監督性規定。通過內部監督來強化“兩個責任”的落實執行。

二是要完善對“兩個責任”落實情況的檢查、考核機制。“責任清單”的落實離不開常態化檢查和考核機制，“兩個責任”的推進也應當以科學標準予以客觀評價。

確立“兩個責任”科學檢查和考核機制，首先，要客觀規定待考核內容。各級黨委（組）、紀委（紀檢組）要嚴格依據“責任清單”的相關要求制定結合實際、操作性強、有針對性的具體考核辦法，形成檢查、考核的基本依據；其次，要不斷創新考核形式，防止聽取匯報、約談測評等傳統考核方式變得形式化、過場化。對“兩個責任”的檢查和考核亦應引入流程化模式，使檢查、考核責任層層傳導。第一，以“簽字背書”的方式將自律與他律相結合，被考核單位（個人）首先對自我落實“兩個責任”的情況進行自查，再由本單位黨委、紀委書記對其進行簽字背書。若被考核單位（個人）的自查情況存在不實之處或在上級巡視中發現黨風廉政建設問題，該單位黨委、紀委書記亦應承擔相應責任；第二，建立以問題為導向的“兩個責任”考核機制，突出考核的針對性。圍繞該地區（部門）重要工作抽取若干關鍵問題，由上級黨委根據被考核者的自查結果展開有針對性的檢查和考核，并由紀委采取諸如召開專題座談會、進行談話函詢等形式廣泛征求群眾對轄區內黨風廉政建設的意見和建議。同時，要將考核主體擴大化，在考核中體現“黨委（組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督和黨員民主監督”的系統化、立體化監督體系；第三，圍繞“兩個責任”落實情況設立專項巡視和派駐制度。結合基層紀檢監察力量不均衡、專業化程度較弱的現實，根據《巡視工作條例（試行）》使轄區內的“兩個責任”落實情況的專項巡視常態化，區機關工委等單位的紀委（紀檢組）應由區紀委實施專項派駐，村（社區）紀檢組應采用綜合派駐和單獨派駐相結合的模式，促使“兩個責任”的落實不斷向基層延伸。

三是要按照“信任激勵同嚴格監督”相結合的精神，以懲治與保護相統一、糾錯與容錯相結合的思路規范“兩個責任”的問責機制，使廣大黨員干部在“兩個責任”面前敢擔當、敢作為?！皟蓚€責任”和“四種形態”在全面從嚴治黨的大語境下作為相互協同的子系統共同發揮作用，不但要通過“兩個責任”對黨風廉政建設方面的失職行為進行追責和懲戒，亦要通過“四種形態”來保護干部。當前，責任清單制的廣泛實施客觀上使“兩個責任”更為細化，主觀上則使各級黨員干部的責任意識更加深化。應在追責程序中進一步以程序正義之意識設立明確而細致的追責程序，建立責任追究的期限制度，使追責與保護、懲治與寬容、公平和效率相結合。首先，要合理擴大追責啟動主體，尤其是要在健全的黨內監督體系下將“群眾參與”引入其中，積極采取信訪、巡視等多樣化追責途徑；其次，追責主體要以事實為依據，以黨規黨紀為準繩確定被追責主體是否存在黨風廉政建設方面的失職行為；再次，建立健全被追責主體的申辯程序，通過程序化的制度保障確保被追責主體的申辯、申訴權利，避免追責權力走向專斷。“兩個責任”的追責必須貫徹民主集中制，完善集體決定程序，根據被追責者的級別、職級和違紀情況召開黨委常委會和紀委常委會。要規定明確的申訴、申辯保留時限，允許被追責者向上級黨委和紀委的申訴權利；最后，應建立嚴格、明確的復查程序，最大程度保護因無意過失而被追責的黨員干部，甚至以復查程序賦予其重新獲得任用的權利和機會。以制度的剛性和韌性切實引導廣大黨員干部在“兩個責任”面前真正做到“有權必有責、有責任要擔當、用權力受監督、失責必追究”。

【責任編輯：江東】