鄉(xiāng)村數(shù)字治理中的基層組織變革重塑

鄭功帥 鄭竹沁

摘? 要? 目前一些鄉(xiāng)村的治理面臨村民監(jiān)督權(quán)缺失、公共服務(wù)碎片化、村干部不能被有效監(jiān)督評(píng)價(jià)等三大現(xiàn)實(shí)困境。“浙里興村共富”場(chǎng)景應(yīng)用通過(guò)數(shù)字賦能，以整體智治理念為指引、以服務(wù)事項(xiàng)為線索，借助基層組織變革重塑，實(shí)現(xiàn)“事項(xiàng)一口歸集、任務(wù)一貫到底、監(jiān)管一覽無(wú)余、共富一榜統(tǒng)攬、評(píng)價(jià)一體聯(lián)動(dòng)”，進(jìn)而有效突破鄉(xiāng)村治理三大現(xiàn)實(shí)困境。研究表明，以數(shù)字賦能為前提，運(yùn)用整體智治理念，對(duì)鄉(xiāng)村基層組織進(jìn)行變革重塑，是提升鄉(xiāng)村基層組織效能、助推鄉(xiāng)村振興的可行路徑。

關(guān)鍵詞? 數(shù)字賦能；整體智治；基層組織變革重塑

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系中較為薄弱的一環(huán)。已有的學(xué)術(shù)研究成果表明，目前一些鄉(xiāng)村治理面臨包括“碎片化”在內(nèi)的三大現(xiàn)實(shí)困境。首先，村民對(duì)村莊事務(wù)監(jiān)督權(quán)的缺失。越來(lái)越多的村民在離開(kāi)村莊的同時(shí)也逐漸喪失了對(duì)村莊事務(wù)的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的公共性逐漸萎縮。其次，鄉(xiāng)村公共服務(wù)的“碎片化”問(wèn)題嚴(yán)重。因信息壁壘的存在，相關(guān)部門各自為政，難以形成服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展的合力。再次，部分村干部存在較為嚴(yán)重的形式主義，表現(xiàn)為拈輕怕重、應(yīng)付了事，上級(jí)部門雖知道卻又缺乏有效監(jiān)督評(píng)價(jià)的平臺(tái)和手段。基于此，提升鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的能力，以組織變革引領(lǐng)社會(huì)變革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，已成為一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。近年來(lái)，鄉(xiāng)村數(shù)字治理的興起為鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑提供了新的契機(jī)。

在鄉(xiāng)村數(shù)字治理中，浙江省諸暨市借助“浙里興村共富”場(chǎng)景應(yīng)用平臺(tái)，以數(shù)字化改革推進(jìn)鄉(xiāng)村基層組織變革重塑，取得明顯成效。本課題組自2021年10月到2022年6月在諸暨市開(kāi)展調(diào)研，并與“浙里興村共富”場(chǎng)景應(yīng)用平臺(tái)設(shè)計(jì)方、縣級(jí)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員、村干部、村民等相關(guān)主體進(jìn)行多次座談和交流，并在此基礎(chǔ)上對(duì)諸暨市實(shí)踐過(guò)程進(jìn)行深入分析，進(jìn)而厘清數(shù)字賦能助推鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的邏輯機(jī)理和探索歷程。

一、“數(shù)字賦能—整體智治—變革重塑”：鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的一個(gè)分析框架

數(shù)字賦能是賦能理論在信息時(shí)代的延伸和發(fā)展。二十世紀(jì)七十年代，美國(guó)學(xué)者Solomon提出“賦能”一詞。“賦能”的目的在于幫助無(wú)權(quán)者獲得對(duì)自己生活的決定權(quán)，提高被賦能者的社會(huì)參與能力、自我效能感和控制感。數(shù)字賦能以“數(shù)字化”理論和“賦能”理論為支撐，通過(guò)運(yùn)用新興數(shù)字技術(shù)，以提供平臺(tái)、技術(shù)擴(kuò)散和場(chǎng)景改造等方式，激發(fā)和強(qiáng)化行動(dòng)主體自身能力，進(jìn)而加速解決過(guò)去所不能解決的問(wèn)題。而整體性治理理論與新公共服務(wù)理論、無(wú)縫隙政府理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、協(xié)同政府治理理論等行政理論范式相比，更系統(tǒng)、更成熟，且更具有前瞻性，適應(yīng)了治理的數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)。該理論認(rèn)為政府組織機(jī)構(gòu)只有通過(guò)整體性的跨界合作，才能突破利益壁壘和信息鴻溝，進(jìn)而解決“碎片化”問(wèn)題。

整體智治是整體性治理理論與數(shù)字技術(shù)的有機(jī)耦合，它不是“整體治理”和“智慧治理”的簡(jiǎn)單疊加，而是兩者互相融合、有機(jī)耦合、相互加持形成的一個(gè)治理新范式。整體智治的核心是以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑是一個(gè)綜合性的工程，除了“碎片化”這一問(wèn)題，還需要找到更多的切入點(diǎn)。針對(duì)鄉(xiāng)村治理面臨的三方面困境，結(jié)合數(shù)字賦能理論，運(yùn)用整體智治理念，從賦予村民監(jiān)督權(quán)、解決公共服務(wù)“碎片化”問(wèn)題和強(qiáng)化對(duì)村干部的監(jiān)督評(píng)價(jià)三個(gè)維度入手，通過(guò)組織理念變革重塑、組織結(jié)構(gòu)變革重塑、組織制度變革重塑、組織流程變革重塑和組織能力變革重塑，最終推動(dòng)整個(gè)鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑。基于上述分析，本文提出“數(shù)字賦能—整體智治—變革重塑”的解釋性分析框架，用以闡釋數(shù)字賦能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的邏輯和過(guò)程。

二、鄉(xiāng)村數(shù)字治理中基層組織變革重塑的諸暨實(shí)踐

諸暨市堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，打造“浙里興村共富”應(yīng)用場(chǎng)景，以數(shù)字賦能推動(dòng)政策集成化、精準(zhǔn)化，探索構(gòu)建數(shù)字化時(shí)代有利于共同富裕的新規(guī)則、新政策、新機(jī)制，圍繞“干事創(chuàng)業(yè)”全鏈條，提升村社干部推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)和共同富裕新能力，打造鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)、多維評(píng)價(jià)的基層工作體系，打通黨建引領(lǐng)共富的“最后一公里”。截至2021年12月20日，諸暨市5700余名鎮(zhèn)村干部上線使用，用戶日活躍率達(dá)90%以上，系統(tǒng)內(nèi)派單流轉(zhuǎn)事項(xiàng)3.9萬(wàn)余件，村級(jí)創(chuàng)業(yè)承諾完成率提速20%以上，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目落地45個(gè)，整合各類涉村資金19.3億元，縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)、興村共富的格局正在形成。

（一）堅(jiān)持整體智治的組織理念

浙江省2020年以來(lái)持續(xù)探索“黨建統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)同高效、整體智治”引領(lǐng)下的數(shù)字化改革，并著手打造“浙里紅色根脈”強(qiáng)基工程。作為這一工程的子場(chǎng)景，“浙里興村共富”場(chǎng)景應(yīng)用從一開(kāi)始就在整體智治理念的指引下，推動(dòng)“事項(xiàng)一口歸集、任務(wù)一貫到底、監(jiān)管一覽無(wú)余、共富一榜統(tǒng)攬、評(píng)價(jià)一體聯(lián)動(dòng)”，打造“整體智治”新格局，從根本上解決鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中面臨的“碎片化”難題。平臺(tái)的投入使用給鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑帶來(lái)倒逼壓力，隨著整體智治理念的進(jìn)一步確立，鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑向縱深發(fā)展。

（二）形成扁平高效的組織結(jié)構(gòu)

科層制下，每個(gè)層級(jí)都有各自的職能，每個(gè)層級(jí)部門為了維護(hù)各自的利益，以職能劃界，上下層級(jí)之間、同一層級(jí)不同部門因管理權(quán)互相推諉扯皮較為常見(jiàn)。要從根本上改變這種狀況，就必須從兩個(gè)方面著手：一是變復(fù)雜層級(jí)結(jié)構(gòu)為扁平化結(jié)構(gòu)；二是將以職能為核心變?yōu)橐允马?xiàng)為核心。基于這兩個(gè)前提，諸暨市對(duì)涉鎮(zhèn)涉村事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，并分類建立事項(xiàng)準(zhǔn)入清單。截至2021年底，共梳理涉鎮(zhèn)一級(jí)事項(xiàng)615項(xiàng)、二級(jí)事項(xiàng)1916項(xiàng)，涉村一級(jí)事項(xiàng)185項(xiàng)、二級(jí)事項(xiàng)445項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)編碼、過(guò)篩。編碼過(guò)篩后的涉鎮(zhèn)涉村事項(xiàng)，被統(tǒng)一納入“浙里興村共富”場(chǎng)景應(yīng)用平臺(tái)服務(wù)接口，與事項(xiàng)相關(guān)的各部門通過(guò)共享開(kāi)放的云平臺(tái)為各個(gè)鄉(xiāng)村提供便捷、高效的云端服務(wù)。平臺(tái)運(yùn)行后，諸暨市涉鎮(zhèn)涉村事項(xiàng)同比分別減少40％、16％。

（三）塑造協(xié)同貫通的組織流程

政令不暢、協(xié)同不順是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基層組織的弊端。“浙里興村共富”通過(guò)創(chuàng)設(shè)一鍵直達(dá)的派單機(jī)制，徹底改變傳統(tǒng)單向度的辦事流程，實(shí)現(xiàn)了上下貫通和多元協(xié)同。各類涉鎮(zhèn)村事項(xiàng)通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)主導(dǎo)、鎮(zhèn)村一體的多角色任務(wù)派單機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分層分類即時(shí)流轉(zhuǎn)派發(fā)，與傳統(tǒng)的任務(wù)傳達(dá)機(jī)制相比，村干部接不接單、接單后完成任務(wù)的情況如何，都會(huì)實(shí)時(shí)在線顯示，有效避免了政令不暢的問(wèn)題。此外，“浙里興村共富”解決了以往村級(jí)難以協(xié)同解決的問(wèn)題。事項(xiàng)經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)分類后，難易程度一目了然。系統(tǒng)派發(fā)的簡(jiǎn)單事項(xiàng)，由村干部線上接單線下解決，而那些難度較大、明顯需要多部門協(xié)同解決的事項(xiàng)，則通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)同、縣（市）級(jí)統(tǒng)籌的模式，由相關(guān)部門共同加以解決。除統(tǒng)一派發(fā)的任務(wù)外，村社干部還可通過(guò)系統(tǒng)上傳本村社需要上級(jí)部門協(xié)同解決的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事項(xiàng)管理平臺(tái)接到村社上報(bào)事項(xiàng)后，經(jīng)研判分發(fā)至各相關(guān)部門請(qǐng)求協(xié)同解決。通過(guò)事項(xiàng)“上級(jí)部署、鎮(zhèn)村領(lǐng)辦”、難事“村社吹哨、線辦報(bào)到”，“浙里興村共富”推動(dòng)形成了跨層級(jí)、跨部門協(xié)同發(fā)力、共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)村治理新格局。

（四）建立直觀高效的監(jiān)督機(jī)制

傳統(tǒng)科層制在政令執(zhí)行過(guò)程中，因“過(guò)程黑箱”有時(shí)會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督乏力，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。數(shù)字技術(shù)的嵌入，為打造有效的監(jiān)督提供了可能。“浙里興村共富”通過(guò)打造辦事全流程可視化平臺(tái)，把事項(xiàng)辦理過(guò)程中的政令、意見(jiàn)和舉報(bào)等展示出來(lái)，使鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)全過(guò)程透明化和公開(kāi)化，讓依法依規(guī)辦事成為必須。首先，所有事項(xiàng)均以標(biāo)準(zhǔn)賦碼的形式在平臺(tái)公示，所有利益相關(guān)方均可通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行查看比對(duì)。除此之外，整個(gè)事項(xiàng)的辦理過(guò)程，從決策、執(zhí)行、驗(yàn)收到評(píng)價(jià)，均接受實(shí)時(shí)監(jiān)督，充分保障利益相關(guān)方的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，發(fā)揮數(shù)據(jù)集成優(yōu)勢(shì)，對(duì)各類事項(xiàng)、人員進(jìn)行有效提示和預(yù)警，形成“監(jiān)管、預(yù)警、處置、反饋”管控閉環(huán)。截至2021年12月20日，共觸發(fā)事項(xiàng)預(yù)警3596次，創(chuàng)造了良好的依法依規(guī)辦事氛圍。再次，“浙里興村共富”為普通村民參與事項(xiàng)監(jiān)督提供了可信平臺(tái)。通過(guò)搭建村民自由表達(dá)意見(jiàn)的平臺(tái)，讓每位村民的監(jiān)督權(quán)不再停留在文件里和口頭上，無(wú)論誰(shuí)有意見(jiàn)建議，都可通過(guò)平臺(tái)實(shí)時(shí)上傳。全面直觀的監(jiān)督機(jī)制，讓事項(xiàng)辦理公開(kāi)透明，讓權(quán)力運(yùn)行陽(yáng)光公正，提升了鄉(xiāng)村治理的效能。

（五）提升適應(yīng)變革的組織能力

鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑是數(shù)字化嵌入的必然，組織能力能否適應(yīng)這種變革重塑是效能提升的關(guān)鍵。組織能力的核心是組織成員的能力，除了業(yè)務(wù)能力外，還包括數(shù)字素養(yǎng)。諸暨市在“浙里興村共富”場(chǎng)景中，通過(guò)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)、評(píng)價(jià)、充能三個(gè)平臺(tái)，打造組織成員業(yè)務(wù)能力和數(shù)字素養(yǎng)提升的多維發(fā)展機(jī)制。一是打造“共富一榜統(tǒng)攬”平臺(tái)，通過(guò)晾曬業(yè)績(jī)、比學(xué)趕超倒逼村干部提升治理能力。“浙里興村共富”圍繞“發(fā)展、美麗、平安、民生、文明”等鄉(xiāng)村共同富裕五要素，通過(guò)“平臺(tái)互通、應(yīng)用協(xié)同、數(shù)據(jù)集成”，對(duì)“五富”榜單的指數(shù)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)排位，綜合形成黨建統(tǒng)領(lǐng)共富榜，并在場(chǎng)景首頁(yè)實(shí)時(shí)晾曬。村干部干得好不好，讓數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話，用成果來(lái)衡量。二是重塑“評(píng)價(jià)一體聯(lián)動(dòng)”的考核機(jī)制，運(yùn)用考核評(píng)價(jià)結(jié)果督促村干部提升自身能力。“浙里興村共富”借助豐富的數(shù)據(jù)資源，通過(guò)構(gòu)建多種評(píng)價(jià)模型，依托數(shù)據(jù)匯總、后臺(tái)計(jì)算、模型測(cè)算，把海量的數(shù)據(jù)信息呈現(xiàn)為對(duì)村干部、黨支部書記能力水平的精準(zhǔn)評(píng)價(jià)，并把其作為工資獎(jiǎng)金發(fā)放、評(píng)優(yōu)評(píng)先、提拔留任的重要依據(jù)。三是打造“充能池”，及時(shí)為業(yè)務(wù)能力和數(shù)字素養(yǎng)不足的干部“補(bǔ)能充電”。諸暨市在“浙里興村共富”中專門設(shè)計(jì)充能板塊，以線上與線下相結(jié)合的方式，及時(shí)組織在評(píng)價(jià)考核中排名靠后的村干部進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力，提高數(shù)字素養(yǎng)。

余論

隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)科層制管理帶來(lái)的鄉(xiāng)村公共服務(wù)“碎片化”等問(wèn)題越來(lái)越凸顯。數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村的深度嵌入為解決這一問(wèn)題提供了新的契機(jī)。本文以成功進(jìn)行鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的諸暨市“浙里興村共富”場(chǎng)景應(yīng)用為個(gè)案，在理論與現(xiàn)實(shí)的對(duì)照下，結(jié)合數(shù)字賦能理論、整體性治理理論、整體智治理念、組織變革理論，構(gòu)建了“數(shù)字賦能—整體智治—變革重塑”的解釋性分析框架。諸暨市“浙里興村共富”的實(shí)踐表明，以整體智治理念為指引，以數(shù)字賦能為支撐，以提升組織績(jī)效為目標(biāo)，推動(dòng)鄉(xiāng)村基層組織變革重塑，不僅可行而且有效。但同時(shí)，筆者認(rèn)為，要注意及時(shí)應(yīng)對(duì)治理中的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和以人民為中心的理念，切實(shí)把數(shù)字賦能變?yōu)榘l(fā)展的新優(yōu)勢(shì)。

一要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村治理中的“碎片化”問(wèn)題不可能通過(guò)一地的組織變革重塑就能解決。頂層設(shè)計(jì)與整體性變革相輔相成，如果缺失了國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，“政治錦標(biāo)賽”式的地方競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)導(dǎo)致各地?cái)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的各不相同，進(jìn)而為“再碎片化”提供了可能。因此，從國(guó)家層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)是基層組織變革重塑的必然要求。要按照“頂層設(shè)計(jì)—基層試點(diǎn)—反饋完善”的三維分析框架，通過(guò)不斷試錯(cuò)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最終達(dá)到推廣應(yīng)用的目的。

二要體現(xiàn)人文關(guān)懷。在鄉(xiāng)村老齡化日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)下，如何把尚在使用老人機(jī)的農(nóng)村老年人群體關(guān)照好，成為數(shù)字化引領(lǐng)下鄉(xiāng)村治理亟待解決的問(wèn)題。除要降低數(shù)字化應(yīng)用的使用難度，提升界面的友好性之外，還要兼顧線上與線下，不能只顧線上不顧線下、只要變革不要傳統(tǒng)。不僅要手把手教會(huì)老年人使用數(shù)字系統(tǒng)，也要提供貼心到位的線下鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)，防止出現(xiàn)“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字難民”。

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（鄭功帥系中共諸暨市委黨校副教授；鄭竹沁 中共開(kāi)化縣委黨校）

【責(zé)任編輯：江知】