長三角區域一體化語境下法治協作路徑構建：現狀、問題與對策

2022-05-01 13:06:46章許睿

中共南京市委黨校學報 2022年2期

章許睿

[摘要]法治建設的區域協作是地方法治持續完善的重要動力，亦能為區域內經濟社會的持續發展提供法治保障。當前，長江三角洲區域一體化戰略的實施正朝著縱深方向推進，各地政府間法治協作建設成效明顯。然而，一體化建設過程中還存在組織架構體系不完備、立法規范相互沖突、執法工作不相協調等問題。長江三角洲地區的政府間法治協作須從組織建設、規范制定、法律實施等層面進行漸進式改革，在現有基礎之上，通過完善區域組織制度、探索區域聯合立法模式、健全區域執法協作等機制，讓長江三角洲區域一體化戰略的實施得到逐步落實，從而確保新時代長江三角洲區域法治建設行穩致遠。

[關鍵詞]長三角;區域一體化;法治建設;區域協作

[中圖分類號]D9????? [文獻標識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2022）02-0064-07

一、問題的緣起

長江三角洲區域一體化是打造我國強勁活躍增長極的重要舉措，長江三角洲區域一體化發展是貫徹落實新發展理念、促進地區協同發展的國家戰略。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口商品博覽會上正式宣布，支持長江三角洲地區的一體化發展并正式將其上升成為國家戰略。長三角區域一體化建設能夠提升區域發展的能級和水平，有利于帶動我國積極參加全球多領域政府合作;深入實施區域協調發展戰略是中國特色區域發展道路的有力詮釋，是充分發揚長三角各城市比較優勢的深刻實踐，是推進區域整體化建設與發展的路徑基礎。2019年10月30日，長三角生態綠色一體化發展示范區執委會籌備機構在上海成立。2020年以來，該示范區圍繞一體化制度創新，聚焦生態環保、互聯互通、創新發展和公共服務四大領域，逐漸形成多項制度創新成果，構建了跨域治理新格局。我國的區域法律治理取得長足進展，初步發展了具有中國特色的區域合作協議、區域性組織、區域協作立法、區域行政規劃和區域行政指導等區域法律治理機制，但地方自主權的缺乏使得地方政府能力發揮受限，弱規范性導致區域協作法律依據缺失，區域法律治理遭遇了“表面熱鬧，內在迷失”的窘迫局面 [1]。此類困境的根源在于長三角區域法治協作體系化和模式化的缺失，主要表現在政府間法治協作的組織、立法和執法等方面。通過對長三角區域一體化戰略落實成效的初步追溯，可以發現，長三角區域一體南化語境下的法治協作建設并未完全符合制度設計者的治理初衷，即結構單一化、協調低效化等問題依舊存在。從根本上看，長三角區域間法治協作是自上而下的高層引導，而非自下而上的基層自覺，更多的是行政權力下沉和戰略思想上浮之間的對沖矛盾，區域法治協作并未實現真正的組織、規范、執行的多維共治。由此，立足長三角區域法治協作的目標愿景，分析長三角區域政府間法治協作中的阻卻因素和因應路徑，對長三角區域法治一體化建設的發展有所助益。

二、長三角區域一體化法治協作的目標愿景

我國的區域法治協調機制是突出政府的制度導向和公法作用的良效機制，是在中央政府領導下的地方政府間合作機制，也是程序法定、實體公正的法治互助機制。長三角區域一體化語境下政府法治協作的目標愿景，則是明確長三角區域法治協作必要性的基礎，可以從如下三方面對法治協作愿景予以釋明。

（一）實現區域法治協作的價值

法治作為一個綜合性的制度建構，具有其自身完整的體系，既有行政立法與執法等一系列的制度構造，更應具備寬覆蓋度的層次體系。長三角區域法治協作是推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的集中體現，區域法治協作不僅要遵從統一性，也要關注各區域的差異性，各區域根據本區域的特點從事區域協作活動。就空間影響而言，地方法治的劃分范圍以各級政府的行政區劃為界，區域法治的模式便在于突破行政區劃的束縛，實現地方法治合作共贏。地方法治屬于自上而下的政府主導型模式，而區域法治雖然具有一定的上級政府主導特征，但其主要模式屬于地方政府間的法治合作與協調機制。由此可見，長三角區域法治協作的重要主體是區域間政府，區域法治建設的內容是區域間的共性問題，法治協作的運行機制以橫向的政府間協調與合作為主。

區域法治協作是優化法治資源配置、實現地方政府法治建設的理性選擇。隨著我國法治建設的不斷深入，地區間法律資源的配置逐漸成為世人評判地方法治建設成效、社會發展水平的標準之一。政府的公信力、社會群體的法治意識、社會法律資源的基礎在經濟和社會交往決策中占據重要地位，法治建設水平高的地區獲得的經濟投資與社會交往的質量水平更取決于此。由此，長三角區域法治一體化建設可以有效緩解我國社會法制資源配套不均的矛盾，有利于實現區域法治協作的理論與實踐的雙重價值。

（二）打造區域法治協作共同體

區域研究的重要指向，就在于通過對不同類型區域法治現象差異性的深入分析，努力尋求區域法治發展機理的理論闡釋，亦即“區域的整體性結構分析原則”，無論區域現象的表現形式如何紛繁多樣，整體性乃是區域現象的基本屬性[2]。區域法治現象并非孤立存在，而是植根于特定區域的社會土壤之中，并且對轉型與變革進程中的制度結構做出合乎時代要求的回應。在長三角區域一體化發展的時代進程中，長三角區域一體化法治建設的首要目標是促進區域法治共同建設，打造區域法治共同體。具體而言，有如下三方面：其一，優化法治體系結構。由于長三角各地區的法治實施體系、法律保障體系和法律監督體系的發展水平并不完備，且差異性較大，長三角區域法治一體化建設旨在打通各地區不平衡的法制現狀，促進法治一體化的前提在于優化區域的法治體系結構。我國依法治國的總體目標也要求，科學系統整合法治的各個要素，全面暢通法治的各個環節，綜合發揮法治的各種功能，最終形成法治建設的合理格局[3]。其二，促成法治資源共享。法治區域的形成與發展可以有效整合區域法治發展資源，其邏輯基礎在于區域社會主體切身利益的維護、區域法治建設全局問題的實際解決。法治資源的共享，實際上是為了有效增強國家法律制度在區域范圍內的實施效果，促進區域社會總體資源配置的公平性，將部分地域的先進經驗分享至其他相對落后的區域，相對落后的區域根據本地區的法制現實，切實履行法治建設的任務，從而實現各地區的人才儲備和基礎建設等領域協調共享。其三，化解區域性法治難題。區域性法治難題的化解是區域法治共同體建設的基礎，問題的化解共生于區域共同體建設之中。當前，長三角區域政府間法治協作的問題主要在組織、立法和執法的維度之中。區域法治協作組織呈現出結構單一化的特征，區域政府間的法律實施則呈現出協調低效化等問題。所以，區域性法治難題的化解應以解決影響區域法治協作的突出問題為重點，大力推進區域法治理念和治理方式的革新，其中的重要任務就是全面深化改革和有效增加區際法治協作成效，這是打造區域法治共同體的關鍵所在。

（三）推動區域社會經濟持續聯動發展

區域政府推動經濟一體化進程的行為，是基于行政公權力進行的活動，這種活動理應遵循依法行政這一基本法治原則。正如美國著名法學家龐德所指出的：“在一個發達社會中，法就是社會控制的最終有效的工具。”[4] 89長三角區域政府間法治協作是推動區域經濟一體化進程的規范行為和法制活動，有利于促進長三角區域社會經濟持續聯動發展。當下中國經濟生活領域正在進入以經濟結構優化、發展方式轉變、發展動力轉換為特征的經濟發展新常態，其中，發展動力轉換是關鍵性因素[5]。長三角區域經濟與“長江經濟帶”緊密相連，在我國的開放格局中具有重要地位。為順應經濟新常態的發展要求，長三角地區應適時轉變舊的經濟發展模式，發揮各區域的特色優勢，激活各區域的經濟發展活力。

目前，中國經濟已進入新常態，長三角各地區之間的競爭與合作關系也進入了新階段。在新形勢下，以長三角區域政府間法治協作為制度基點，驅動長三角地區經濟新舊動力轉換，以及經濟增長轉向高質量發展是經濟發展新愿景。區域經濟一體化高質量發展就是推動區域經濟結構的高級化、服務化，實現區域內產業區際轉移和經濟結構優化升級，由此推動區域內制造業結構的互補性和服務化，強化產業內分工合作與區域經濟聯系，帶動經濟資源和要素的跨區域流動與合理配置，從而推動區域社會經濟持續聯動發展[6]，而這一切都需要政府合理行使公權力，確保區域內部經濟要素得到充分流動。在此情形下，進一步討論長三角區域間政府協作的制約因素與法治路徑，對于長三角區域法治發展的經驗提煉以及惠及其他地區的法治建設具有重要意義。當代中國國家區域發展戰略的制定與實施，深刻地改變著中國社會的面貌，而其中蘊含著的乃是制度創新的蓬勃生機與活力[7] 89-90。這就需要長三角區域法治建設從多層面予以推進，并且及時克服長三角區域一體化法治進程中的制約因素。畢竟，法治現代化是一種多維度的革新過程，本質上就是現代國家制度與體制改革[8] 31-32。

三、長三角區域一體化法治進程的制約因素

（一）客觀不利因素：法治發展不均衡不充分

三省一市法治發展不均衡不充分是制約長三角法治一體化進程的客觀因素。長三角區域一體化是長期的國家戰略，目前，長三角各省（市）之間的地區情況差異較大，蘇南與蘇北、浙東與浙西、皖南與皖北的發展水平具有明顯的不平衡性，一體化發展仍需循序漸進。長期以來，由于長三角區域政府主體較多、發展動力類似、彼此經濟發展水平懸殊不大，長三角區域法治協作機制具有分散性特點，且主要集中于政府層面，這種地方分散型治理模式是各地分散治理的現實，但與區域一體化戰略不相契合，今后應當適時改革相關模式。

在立法層面上，首先，長三角三省一市參與協同立法的各主體權限存在位階差異，各個主體的立法權限互不隸屬，各自所管轄的范圍并不相同，各地區地方性法規和規章所規定的立法事項也有區別。依據我國《立法法》第82條，長三角三省一市的人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定政府規章。長三角地區對于立法協作平臺的搭建一直都有積極的探索，目前的主要表現形式是征求各領域專家意見，然后草擬立法文本，在各地分別進行地方立法;或者各地共同參與特定立法項目的規劃、立項、起草、審議工作，政府立法項目的合作以政府間協議、行政磋商等方式進行，在協作的基礎上分別推進立法程序。這類形式屬于協商式立法，各地之間聯合程度較低，立法的獨立性較為明顯，暫時難以滿足長三角區域一體化發展的需要。其次，立法主體的協作程度不高。目前區域政府間的協作聯系程度不夠緊密，在各地完成特定事項后，相關行政規定的效力便難以為繼。行政權因高效性和強制性的特點而使其持久性不足，不能就某一事務進行持久的立法協作。立法主體之間亦存在權責不清的問題，相關立法主體的權責分配缺少法律規范的明確規定，上述問題的主體既包括地方人大與政府，也包括地方人大及其常委會。權責不清造成的后果往往是立法事項的繁雜交叉，以及立法責任的推諉等。最后，由于缺乏一體化利益驅動機制，長三角區域內協作立法的公平狀態有時不能維持，也缺乏相應的解紛機制來化解利益不均衡帶來的矛盾。例如，江蘇省人大常委會發布的《江蘇省漁業港口和漁業船舶管理條例》第6條明確規定，政府漁業行政主管部門應當根據本省經濟社會發展需要，同其他行政主體合作編制漁業港口布局規劃?！墩憬O港漁業船舶管理條例》第5條規定漁業行政主管部門應當根據本地區經濟和社會發展的需要，同其他政府部門編制漁港布局規劃。由此可知，部分地方性法規或者政府規章僅從本區域利益視角來審視立法結果，一定程度上忽視長三角各地區協同發展的必要性，對于長三角區域一體化戰略的施行形成了立法阻礙和壁壘，故應及時通過有效措施加以疏解，從而促成各地區利益分配模式由非合作博弈向合作博弈的轉變。

在執法層面上，目前的政府執法協作尚停留在零星、非常態的狀態，并未形成長效機制。長三角區域執法協作所聚焦的領域是片面且分散的，從單項執法到整體聯動執法仍需逐步推進。盡管近幾年各地區積極響應，通過諸如聯席會議制度來促進區域執法協調，但長三角地區仍未建立起完善的執法體系，區域執法協調機制的效能尚未充分激發。長三角地區執法協調所面臨的市場資源、環境保護、人才流動、法治實施等周期性問題，仍需要通過構建并完善區域執法協調體系來解決，不僅應在原有協調機制的基礎上創新綜合執法模式，也應通過區域管理機構在具體政策的推行中進行協調治理。此外，聯合執法缺乏信息溝通交流保障。信息通暢是實現長三角政府執法協調溝通的基礎，政府之間工作信息不通暢，會阻礙聯合執法成效的顯現。在聯合執法行動中，本地執法主體以及工作人員起主導作用，若案件線索、調查進展、協作分工等信息未及時函告相關部門，將會對聯合執法的時效性產生消極影響，不利于打擊跨區域違法活動與違法主體，所以應構建執法信息資源共通共享平臺，以此為基礎實現跨區域執法聯動，并充分發揮長三角統一協調機制的合流作用。

（二）主觀阻礙因素：地方保護和競爭意識

除了上述立足于三省一市法治發展不平衡不充分的客觀因素之外，長三角區域法治協作還存在“地方法制保護主義”和地方法制競爭意識等主觀不利因素。其突出表現在立法與執法兩個層面，立法上的地方保護現象表現在選擇本地的立法項目，以及對各地不同主體規定不同的權利義務;執法上的地方保護現象表現在地方政府擁有一定自主權后便傾向于濫用，并且缺乏理性而過度干預企業和市場[9]。在立法層面上，長三角區域地方立法存在主觀協調障礙。我國現行《立法法》第72條第2款授予設區的市地方立法權，因而在長三角區域內不同城市群之間存在大量立法權主體，這些立法主體在區域協調制度未完善的情況下依據各自職權進行了大量立法工作，形成了各種不同效力與位階的法律規范性文件。各地區的利益視角既已不同，立法主體又多元雜糅，其諸多規范性文件存在部分不兼容的內容。部分地區人大或政府在立法時，更多注重本部門或者本地區利益，追逐權力的分配而忽視義務承擔，結果是地方保護主義逐漸抬頭。并且，部分規范性文件已實施多年，為各地區帶來可觀的既得利益，這使得打破現有阻滯格局，又存在一定的障礙。在執法層面上，行政機關是引領區域協調發展的關鍵主體，機構設置解決的是上層建筑的問題，立法協調體現的是規范銜接的問題，而具體的實施層面則需要區域間政府的通力合作與協調執法。當前，長三角各地區執法較為分散，執法人員與執法力量主要服務于本地區，缺乏行之有效的執法協調體系，長三角各地區之間的執法理性并不協調統一。所以，區域執法協作需要預防局部利益凌駕于區域整體利益，防止區域利益失衡和利益固化現象產生[10]。由于各地區之間存在各種差異，隨著地方政府自主權的增強，各地的社會經濟發展與政府的利益需要捆綁在一起，在這種利益環境中易形成地方保護主義。地方政府趨向于設置種種壁壘來維護本地區利益而阻止其他省區的參與，由于利益分配制度以及地方協調制度存在問題，區域地方政府的主觀合作需求并未得到現實的及時回應。

（三）頂層設計制約因素：組織法機制運行不暢

主客觀制約因素是根據長三角法治建設的具體實施而言的，從頂層設計層面考量，長三角區域還有組織協調統籌機制設計不周、運行不暢等問題。在區域一體化的初期，法治機制在于區域合作組織之間的事務溝通，區域合作組織包括具有較穩定合作關系的、以地方政府作為成員單位的合作理事會，以及根據區域政府協議而成立的締約方首長聯席會和執行合作事務的行政管理機構。在區域經濟一體化中，各地涌現了很多開發區，成立了相應的管委會。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，縣、自治縣人民政府設立的派出機關只能是區公所，市轄區、不設區的市的人民政府設立的派出機關只能是街道辦事處。因此，縣、市（包括直轄市和較大市）和市轄區設立開發區管委會缺乏法律依據。開發區管委會作為所屬地方政府的派出機關，像一級政府一樣是地域性政府機關，作為地域性政府機關的一級政府，并不具有所屬職能部門在行為法上的職權 [11]。

在落實長三角區域一體化發展戰略的新時代，按照點面結合、依序建設的邏輯思路，以新片區作為邏輯起點，讓示范區率先探索組織建設，助力各地區集合推進發展，是區域一體化空間發展的原則性要求。長三角生態綠色一體化發展示范區、上海自由貿易試驗區新片區正是長三角區域一體化的先行示范區典型樣本，示范區的優勢在于率先發揮地域協調互補功能，將各地比較優勢轉化為區域整體優勢，并且通過示范性法治建設引領區域發展。早在2005年12月10日，經國務院批準，我國第一個保稅港區——洋山保稅港區在洋山深水港開港的同時正式啟用，洋山深水港區由上海市和浙江省聯合建設。2006年10月24日，《洋山保稅港區管理辦法》由上海市政府制定出臺，依據該辦法第4條第2款可知，洋山設立保稅港區管委會，管委會可以受政府委托在保稅港區內履行行政管理職責，該管委會的設置主體是上海市政府?！堆笊奖６惛蹍^管理辦法》以設立管委會的形式大膽探索了跨區域組織法機制，為此后設立示范區管理機構提供了行之有效的經驗。自2008年起，長三角滬蘇浙皖政府實行決策層、協調層和執行層“三級運作”的區域協作機制。2018年，長三角三省一市聯合組建長三角區域合作辦公室，實現三省一市合署辦公。2019年10月《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》獲國務院批準，擬在滬、蘇、浙三地交界處建設一體化發展試驗區，逐漸探索跨行政區域協調共建、生態與經濟相輔相成的可持續發展道路。盡管如此，長三角生態綠色一體化發展示范區仍處于初步建立的階段，其發展的遠景規劃、制度目標、項目政策等有待實踐經驗的反饋和總結，并且該示范區的功能結構較為單一，短期內無法承擔起長三角區域法治協作的多元化任務。因此長三角區域法治協作的組織法機制設計不周、運行不暢等問題仍然存在，需要法治建設的理論和實踐對其進一步做出回應。

四、長三角區域一體化法治協作的因應路徑

（一）長三角區域一體化組織法機制設計

地方治理的主體是各級政府，社會治理的主體除了行政機關之外，還有代表社會各方利益的自治團體和非政府組織等[12]63。不同層級的地方政府具有不同范圍的管轄權，可以通過協議的方式負責不同類型的地方事務。上海作為長三角區域經濟社會發達的城市，應當承擔起長三角區域一體化發展的領頭作用。具體而言，長三角各地區應當充分發揮地域優勢，開展廣泛的合作，消減無序競爭、破除地方壁壘，為完成法治協作目標而攜手同行。

1. 完善長三角區域聯席會議制度。

聯席會議制度是區域法治發展的具體化路徑之一。早在二十世紀九十年代，上海等14個城市為加強區際合作，共同成立長三角城市經濟協調會，并且設立長三角經協辦主任聯席會議，后期升級為“市長聯席會議”，又稱為長三角城市經濟協調會[13]。在我國區域一體化實踐的發展進程中，聯席會議制度在區域一體化初期是區域主體間協作的重要方式。

長三角區域法治的一體化建設應保證區域內各方主體積極參與，在聯席會議的基礎上，行政機關充分發揮與公民、法人或者其他組織協作的社會功能，探索并逐漸完善區域社會經濟等領域的法律實施協調機制。同時，為吸納廣泛的社會主體共同參與社會建設，有必要建立公眾參與機制，了解公民的訴求，鼓勵公民和社會組織積極參與公共事務聯席會議，為區域內公共事務管理提供有效的法治保障。現有的聯席會議協調機構應精簡整合以疏通履行職責的通道，將聯席會議的功能逐漸讓渡給區域統一治理機關，逐漸完善長三角區域一體化示范區的組織機制。

2. 健全一體化示范區的組織結構模式。

一體化示范區作為地域協調發展的牽頭者，其組織機構的完善有利于保障區域組織模式的總體性發展。根據我國《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，長三角生態綠色一體化發展示范區組織結構的設計模式，基于“理事會+執委會+發展公司”的“三層次”治理模式，初步形成“業界共治+機構法定+市場運作”的協調格局。然而，長三角各地區協作的程度還不夠深入和細致。統籌協調機制的有效程度仍處于發展階段，各部門之間的協調分工較為松散，各部門與其他省市部門單線聯系頻仍，市級層面統籌各區的深度亦有待加強。今后，長三角各地須強化決策層、協調層、執行層協作功能，深化政府間法治建設合作，充分發揚一體化示范區的法治示范效應，推動區域府際簽署合作協議，開展法治合作以保障一體化戰略得到有效施行。就具體組織機構而言，一體化示范區理事會的理事長須由兩省一市主要領導輪值，以充分體現各地區政府的屬地責任，一體化示范區理事會定期組織開展決策會議，研討部署一系列重大事項，為示范區建設提供智識保障。一體化示范區執行委員會是執行和協調機關，執委會負責一體化示范區發展規劃等重大決策的具體實施，在現行框架基礎上，理事會與執委會共同承擔各自的責任，履行相應的職權，共同提升一體化示范區建設的法治化水平。

（二）長三角區域立法協作的因應路徑

長三角區域一體化示范區的設立目的是加強長三角區域的一體化協作能力，促進法治的發展與完善。長三角區域一體化示范區與已有的其他區域存在很大差異，與粵港澳大灣區橫跨兩制相比，長三角區域一體化示范區都是內地一制地區;與深圳等經濟特區相比，示范區著眼于相鄰省級行政區域經濟社會的一體化發展?；诖?，示范區立法權的制度安排，便是整個長三角地區可資借鑒的經驗先驅者。示范區的立法應當針對特殊的事項，并通過專門機構基于特殊程序而展開，主要有如下方面：

1. 示范區立法權的主體和事項。

目前已設立長三角區域一體化示范區理事會和執委會，將來可設立專門的法律事務協調機關，抽調地區精干力量開展示范區立法工作。另外，可以通過全國人大授權的方式，解決示范區立法主體資格問題。示范區內有各地常駐人口和企業，考慮到維持現有秩序的需要，兩省一市的地方性法規和規章當然繼續適用。如果出現不宜適用的特殊情形，有關部門應在法律框架內根據實際情況做出適當調整。示范區的立法權主要針對有關一體化發展的事項，特別是公共服務與公共資源的互聯互通互享、產業融合、生態保護、產權保護、社會治理的法治保障等。

2. 示范區和所在省市立法權的配置。

示范區立法權與所在省市立法權之間總體上是一種平行關系，主要差異體現在立法事項上。對于示范區亟需的立法項目，可以由有關部門提出方案交由執委會討論決定，由法律事務協調處承擔具體的法規起草任務。示范區內如有立法暫停實施的需求，由執委會報地區立法機關做出特別授權決定。憑借立法協作穩定各方的利益共同體關系，建設并完善各地利益市場協作機制，通過區際立法協作的方式，鞏固和保障各地謀求利益的法治基礎，將法治協作與利益需求有機結合起來。

在一體化示范區的立法探索的基礎上，在長三角區域立法協作的背景下，區域聯合立法是未來立法協作的可行道路，其首要前提是遵循中央統一領導的立法原則，地方立法機關在區域立法協作中，應尊重并遵循中央的立法授權。在未來的長三角區域立法協作中，尤其是立法機關制定年度立法計劃或者經濟社會發展規劃時，應當充分考量經濟社會協調發展的需求，加強區際溝通與協調，避免實行地方保護主義或者壁壘式立法。長三角地區的人大及其常委會可簽訂地方立法協議，加強地方法律制度經驗的分享，探究可行的聯合立法或者信息交流方式，加強一市三省之間的市場發展、項目規劃、立法事項等工作的緊密聯系程度。作為長三角區域一體化聯合立法先行區，一體化示范區應當首先發揮其引領作用。至于更大領域內的一體化立法，目前主要還是依靠省際協作間接推進，待長三角區域一體化發展示范區的立法取得較為成熟的經驗之后，便可以充分體現示范區的引領作用，將立法經驗逐漸適用于更廣闊的地域空間。

（三）長三角區域執法協調的因應路徑

長三角區域政府執法協調的步伐逐漸加快，制度建設逐步完善，跨區域聯合執法能力明顯增強，聯合執法范圍進一步擴大，但是，目前的政府執法協作尚停留在零星、非常態的狀態，并未形成長效機制，實踐中的執法協作也存在諸多問題，這些都會阻礙執法效能的實現。針對前述長三角區域執法協調的問題，可以通過以下的執法協作路徑予以解決：

1. 建立健全區域行政執法協調機制。

區域一體化發展的核心是保障并實現區際利益的最大化，在區際利益最大化的過程中會產生一系列區域治理問題，包括跨行政區域的行政執法問題[14]。區域行政執法協調機制具有明確主體職責、消弭執法沖突、鞏固執法效能、平衡各方利益的作用，為區域社會發展營造公平高效的執法環境。構建長三角行政執法協調機制，需要注意以下幾個方面：首先，行政機關在執法協作時應當遵循職權法定原則，在職權范圍內進行執法合作，不得越權行使職權;其次，區域行政執法協調應當加強各區域、各部門間的信息溝通與交流，完善行政執法交流協調機制，充分發揮聯席會議的聯結作用，推動區域內不同轄區不同層級的執法主體圍繞執法難題進行廣泛交流，突破思維模式的本地化局限，探求具有廣泛適用性的解紛方式，從而構筑聯合執法體系，避免單一執法所造成的地方保護等問題;再次，區域行政執法協調應求得地區共同體利益的“最大公約數”，同時也應當保證執法的合法合理性，防止糾紛解決不暢帶來的周期性執法問題;最后，在區域行政執法協調過程中，可以綜合運用政府間協議、案件線索及時對接、跨區域協商處理執法事務等多元化法治協作方式。通過發揮區域執法協調機制的作用，鞏固區域行政執法基礎和成效，維護統一的市場規則和競爭秩序，實現公開公平公正執法。

2. 成立專門協調機構與綜合執法平臺。

加強長三角區域行政執法協調，應成立專門協調機構與綜合執法平臺，目的在于實現長三角區域聯合執法信息實時共享，及時突破區域、部門之間的地域界限和信息壁壘，實現跨區域聯合執法。信息共通共享在長三角區域聯合執法中具有聯系全局的作用，第一，通過網絡平臺的信息共享，可以將不同執法部門掌握的案件線索、基本情況進行多維度分析，以便全面了解違法行為的發展態勢，提升執法的效能;第二，通過定期的聯席會議、研討會或者人員培訓，可以雙向或多向借鑒各地區先進經驗，提升區域行政機關的行政管理水平;第三，共享的綜合執法平臺可以打破獨立辦案、地域阻礙等傳統格局，有效防止地方保護主義，增強對違法行為的威懾作用。在搭建區域信息溝通平臺的基礎上，推進信息資源互聯共享，在執法標準、執法依據等問題上加強協調，確保區域內市場主體在公平公正的法治環境中助益社會經濟的發展。此外，示范區管委會應積極履行職責，采取多元協調溝通機制，通過以點帶面的方式逐步推進長三角各地區執法工作的優勢互補，從而繪制區域一體化執法協調機制的宏偉藍圖。

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