政府部門內部制約與協調機制的構建研究

過天瑤 胡春暉

[摘 要]現實中機構改革往往只注重于外延式的機構整合，在內涵式的機構建設方面有所忽略，而政府部門內部制約與協調機制恰恰是實現機構改革走向“化學融合”的重要手段。借鑒組織權力制約和組織協調理論，基于對H省三個省級政府部門機構改革的考察，分析機構改革后政府部門內部基本結構與制約協調現狀，研究發現機構整合誘發了權力過于集中、“外行管內行”、下級事實自主權失范等新問題，呼吁強化政府部門內部制約;而“外部矛盾內部化”、機構數量龐大、整合力缺失等新問題的并存，也對政府部門內部協調提出新訴求。因此，政府部門內部制約機制的完善需要以強化業務類、監督類、決策支持類、綜合控制與服務類內設機構的自主權為著力點，政府部門內部協調機制的構建則應從內部協調的主要關系、方式、機制、標準等方面進行全面綜合的優化。

[關鍵詞]政府機構改革;權力制約;組織協調

[中圖分類號]D62????? [文獻標識]A????? [文章編號]1672-1071（2022）02-0071-08

2018年，我國開啟了新一輪機構改革，這次改革“以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點”[1]。但是，機構的“物理聚合”只是第一步，機構改革同時包含著“完善權力運行制約和監督機制”“精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力”等“化學融合”要求。因此，習近平總書記在2019年7月5日的深化黨和國家機構改革總結會議上強調，機構改革“真正要發生‘化學反應’，還有大量工作要做”，要“把機構職責調整優化同健全完善制度機制有機統一起來”[2]。而政府部門內部制約與協調機制的建設正是使機構改革走向“化學融合”的重要手段。

一、 文獻述評與問題提出

此輪機構改革的目的是優化職能配置，促進部門內部制約與協調，提高行政效率，提升政府治理水平。但長期以來，實務界更多地關注機構改革的外延式整合，例如進行部門和內設機構的調整、人員編制的縮減，對機構改革的“化學融合”推動不力，這誘發了大量新問題。周彬分析了機構合并帶來的內部權力與利益更加集中、班子成員增多而降低決策效率、“外行管內行”、外部沖突內部化、整合協調難、壓縮干部上升空間等問題[3]。另外，部門職能未能有機整合、內部協調成本上升、政府職能難以轉變等問題仍然困擾著各級政府。

因此，學界逐漸認識到機構改革的核心要義在于內涵式的機構建設——機構改革的“化學融合”，相關研究多見于大部制改革的研究之中。傅小隨等認為，政府大部門制的實質是決策權、執行權、監督權的相互制約與協調[4]。石亞軍等著力研究了通過有機整合政府職能、科學配置部門人員以實現規范、透明、高效的行政運行和高水平政府管理的內涵式大部制改革[5]。馮貴霞認為十八大以后的大部制改革應當是以提高治理能力為導向、在國家治理體系的整體架構中推進的內涵式大部制改革[6]。不過，在改革實踐中，職能整合與轉變、部門內部統一協調等涉及實質內容的內涵式改革則舉步維艱。

基于此，學術界意識到機構改革的未來必須著眼于推動政府部門職能的有機整合，促使機構改革從外延式改革向內涵式改革轉軌，推動政府履職盡責。相關研究總結了國外政府部門內部執行機構設置的不同模式，并對執行機構的運行及其控制進行了大量研究[7]，杜倩博對比美國事業部型組織結構，提出中國政府部門內部是一種典型的分散化機構設置模式，具有自身邏輯自洽性、較穩定的組織體系與制度優勢，機構改革應遵循精簡機構設置，優化權力配置，推進平行專業化、垂直專業化融合發展的雙重邏輯[8]。此外，Kim等國外學者研究了組織內部官僚自主權與控制之間的關系，為本文提供了理論上的借鑒[9]。

然而，上述研究具有初步性，關于如何構建政府部門內部制約與協調機制的研究尚待深入，鮮有研究將 “內設機構權力”與“部門內部制約”相聯系，且以內部制約與協調助力機構整合的觀點有待系統論述;研究過多強調執行機構模式，對行政組織基本結構的原理與規律的運用不充分;部門內部監督權研究較多限于審計學，政治學與行政學分析尚待加強。因此，本文旨在運用組織結構框架與基本原理，以權力制約理論、組織協調理論為基礎，基于對H省三個省級政府部門的實地調研，討論如何通過政府部門內部制約和協調機制的構建與完善，推動政府提升行政效能與服務水平。

二、 政府部門內部的基本結構與權力運行現狀

（一） H省政府部門內部的基本結構

本文以H省自然資源廳、生態環境廳以及農業農村廳為案例，探析H省政府部門制改革后部門內部的基本結構以及內部權力運行狀況。選擇以上三個部門為例的主要原因在于這三個部門各有側重地對應了市場監管、宏觀調控、社會管理、公共服務、環境保護五大政府職能。另外，這三個部門都屬于新組建的“大部門”，可以說是吸取了以往機構改革經驗的最新成果。相對來說，這三個部門的改革必然更加完善，因此也具有更為顯著的研究意義。

1. H省政府部門的機關內部基本結構

本文根據機關內部職責范圍與工作性質的不同，將政府部門的機關內部劃分為領導班子、業務類內設機構、監督類內設機構、決策支持類內設機構、綜合控制類內設機構。

政府部門領導班子主要包括廳長、副廳長、部分黨組成員等部門主要領導，掌握部門各項事務的最終決策權，并對各種內設機構擁有監督控制權。業務類內設機構主要負責處理與機構職能直接相關的核心業務，具有執行自主權與一定的決策建議權。監督類內設機構的主要職能是對部門內部及直屬單位或管轄范圍內的下級機構的工作進行監督，以提升工作效率，同時防范腐敗，比如紀檢監察室、審計處等。決策支持類內設機構主要負責機關內部的日常運轉工作，包括安全保密、新聞宣傳、起草重要文件文稿等支持性工作。常見的決策支持類內設機構有辦公室、政策法規處、研究室、信息處等，享有決策建議權。綜合控制類內設機構主要負責機關內部的后勤保障工作，如人事、財務等事項的管理，對其他內設機構的正常運轉起到支持與保障作用。以下是H省政府部門內部基本結構表（見表1）。

2. 直屬機構的四種類型

部門的基本組成結構除內部機構以外，還包括部門的直屬機構。根據直屬機構承擔的職能與功能不同，本文同樣將其劃分為公共服務提供、內部服務提供、市場與社會監管、政策研究這四種類型。

第一，公共服務提供類直屬機構，主要負責直接面向社會，為公民或組織辦理有關事務或者提供其他幫助。例如H省自然資源廳下屬的負責提供公共服務的直屬機構是省自然資源事務中心、省地質博物館。第二，內部服務提供類直屬機構，指的是面向部門內部提供服務或負責后勤保障工作，為機關工作提供便利的支持性機構，與綜合保障類內部機構的職能相近。例如H省農業農村廳則由省農業農村廳機關后勤服務中心向部門內部提供服務。第三，市場與社會監管類直屬機構，主要承擔政府職能中的市場監管、社會管理職能。加強和改善市場監管，是政府職能轉變的重要方向，市場與社會監管類直屬機構的建設也因此受到各部門的重視。H省自然資源廳在改革后下屬的市場與社會監管類直屬機構是省不動產登記中心與省土地綜合整治局。第四，政策研究類直屬機構，一般指為所屬部門培養研究人才、提供政策制定或業務發展建議與咨詢的單位，例如研究中心或學校。

（二） 政府部門內部制約與協調現狀

1. 政府部門相關領域“統一決策權”開始或初步形成。

政府機構改革的實質，更多在于實現職能的有機統一。H省改革取得的首要成效正是體現在“統一”之上，主要表現就是部門相關行業的領導班子“統一決策權”開始或初步形成。尤其是H省生態環境廳的環境管理領域所涉及的水生態環境、大氣環境、土壤生態環境等方面，過去是職能分散、多頭治理，經過此次改革，可以說初步實現了環境管理與決策權的相對集中。

2. 政府部門內部“決策支持權”不健全。

政府部門改革后，理想狀態是部門內統一決策權與決策支持權相互配合、相互制約與協調，以防止決策權的過于集中。但是，H省現行的部門內部決策支持機構并不具有本應有的制約協調能力。首先，我國現有的政府組織機制并未賦予其充分的協調職權。如部門所屬的辦公室只是承擔機關文電、日常工作的協調督查、政務公開、新聞發布等一些日常管理工作，而未被正式賦予決策建議中心的地位。其次，現行決策支持機制還不夠完善，還未建立起明晰的決策支持路徑，各決策支持機構并不能站在部門全局的位置完全適應改革后的新要求。最后，現有決策支持機構地位較低、決策支持的專業化水平不高，面對紛繁多變的社會事務及部門內復雜繁多的協調事項常常無力應對。

3. 政府部門內部監督權較弱、獨立性不足。

合并后的政府部門集決策、執行、監督于一身，職能更寬、權力更大，加大了監督失控和新部門利益化的風險，這種情況下設立獨立監管機構的必要性就更加凸顯。國外機構改革的一個成功經驗就是，在內閣機構外還設立眾多的獨立監管機構，這些機構對執行過程及結果進行監督并有權對執行中的違法行為進行處罰[10]。監督權的強化很大程度上可以維護部門內部的平衡與和諧。而H省機構改革后部門內部監督權在組織結構層面被弱化，例如生態環境廳與農業農村廳都僅設1個監督類機構，且這些機構現實運行中對業務類機構與其他機構的依附性較強，其獨立性還有待提高。除此之外，監督類機構的管轄事務范圍都僅限于部門內綜合性事務，權力界限有待拓寬。

4. 內設業務機構的正式權不足與事實權失范。

一方面，內設業務機構正式自主權不足。業務類機構的正式權力僅被局限于處理部門相關行業的業務類事項，且基本是對領導意見和政策文件的執行。相較于改革之前，改革后由于一味注重對統一決策權的強化，部門內部機構的法定權力的自主性被忽視。另一方面，內設業務機構的事實權力失范。雖然正式權力中的自主權較弱，但在事實上，由于業務類機構的事務專業化水平高，外部的非專業人員很難準確理解與監控，因而難以受到其他內設機構的實質制約，導致事實權力失范情況頻發。

5. 內設機構與直屬機構關系有待梳理。

部門內設機構與直屬機構從橫向上來說在業務上存在部分交叉重疊，例如部分業務類內設機構與某些公共服務提供類直屬機構或某些市場與社會監管類直屬機構、綜合控制類內部機構與內部服務類直屬機構之間均存在業務交叉。為了集中決策權，內設機構試圖加強對直屬機構的制約，然而直屬機構的自主權又大大強于內設機構，因此現實中機關內設機構對直屬機構的制約作用往往差強人意。內設機構與直屬機構之間強力制約與制約不力的關系，說明二者的職能關系矛盾重重，亟待梳理與優化。

三、 機構整合對制約協調機制提出新訴求

（一） 機構整合要求強化部門內部制約

1. 集權趨勢對強化部門內部下級自主權的新訴求

機構改革中的職能歸并意味著部門權力邊界的拓展和資源的集中，加大了監督失控和超級大部門利益化的風險，這要求強化各部門自主權，以加強對政府部門內部尤其是領導班子的制約。

（1） 強化部門內部相對獨立的監督權。機構改革后，部門內部監督權仍然相對弱勢，例如農業農村廳只有駐廳紀檢組負責監督工作，并且對領導班子有較強的依附性。國外政府機構改革的經驗表明了相對獨立的監督權有利于部門內部結構的平衡并減少權力運行失范。因而，構建部門內部相對獨立的監督權是深化改革的一條重要思路。

（2） 強化業務類內設機構的自主權。業務類內設機構負責處理部門內的核心業務，其設置符合公共管理專業化、精細化的趨勢。賦予業務類內設機構執行自主權和一定程度上的決策自主權，可以有效避免領導班子隨意干涉帶來的執行失范問題。當然，對業務類內設機構自主權的監督與制約同樣不可或缺。

（3） 強化直屬機構的自主權。直屬機構在公共服務供給、市場與社會監管、政策研究等方面作出巨大貢獻，還起到一定的橫向分權作用，例如H省自然資源事務中心分擔了自然資源廳在自然資源管理形勢分析研究、自然生態系統保護研究等方面的職權。在落實 “統一決策權”的前提下，保障直屬機構在其主管領域的自主權可以有效沖抵機構改革后集權趨勢帶來的負面影響。

（4） 強化決策支持類機構的建議權。職能的歸并雖然有利于相關領域“統一決策權”的形成，但是也帶來了“外行管內行”的問題，例如非專業背景的領導對自然資源調查檢測業務的隨意指揮，將極大影響自然資源管理工作的專業化程度。為避免因專業知識的欠缺或拍腦袋決策導致的公共利益受損，需要提高決策支持類機構的專業化水平并賦予其制度化的決策建議權。

2. “外行管內行”問題對維護部門內部專業權的新訴求

職能歸并后，一些部門的職能范圍大幅拓展，且往往包含一些專業門檻較高的領域，例如2018年新成立的H省衛生健康委員會就包含原衛生和計劃生育委員會的原有職能、原省安全生產監督管理局的職業健康安全監管職責與省老齡工作委員會辦公室的職責。這背離了現代公共管理的專業化趨勢，導致新的部門領導難以對部門內每項職能都有比較深入的認識，帶來“外行管內行”的問題。此外，對部門內機構融合的重視可能導致對部門內權力分立與監督的忽視[11]，特別是一些核心業務類內設機構集決策權、執行權甚至是監督權于一身。但是這三項權力擁有各自的運行邏輯，對工作人員的知識結構、心理特質、能力偏向都有不同的要求，將其簡單合于某一機構往往導致權力結構的“跛足”。

面對“外行管內行”問題以及決策、執行、監督三項權力不同的邏輯，政府部門需要加強專業性建設并將權力進行適當的分立，通過健全優化部門內部機構設置、完善決策支持體系來發展專業性決策建議、專業性政策執行、專業性監督與評價等專業性權力，保障專業權的高效運行。

3. 下級事實自主權失范對強化部門內部監督權的新訴求

在現實中，內設機構通過政策制定的建議權、領導班子宏觀決策的承辦權、具體行政行為的決定權這三項輔助性權力，以及借助自身處于組織較低層次，便于與公民、社會組織、企業等社會力量進行溝通的優勢，擁有更多的事實自主權。而領導班子尤其是正職領導的管理幅度又相對較大，這對部門領導的管理和控制能力形成挑戰。尤其是一些專業性較強的領域，內設機構通過技術壟斷來對信息進行篩選，在事實上影響甚至主導部門領導的決策;同時在執行過程中對領導意志進行過濾，形成政策的“中梗阻”現象。在利益的驅使下，政府權力部門化的趨勢向下級蔓延，形成“處長治國”的現象，帶來利益部門化、政策扭曲等權力運行失范問題。這要求通過強化領導決策權與監控權、獨立監督權來加強對部門內設機構事實自主權的制約。

（二） 機構整合要求完善部門內部協調機制

1. “外部沖突內部化”對優化部門內部協調能力的新訴求

理想化的機構改革應該是通過將機構職責的調整優化與制度機制的健全完善有機統一起來，最終形成精簡效能的政府部門組織。但現實中的機構改革由于各種原因難以做到一步到位，往往只能暫時呈現為一種單純的“物理反應”：僅僅將許多小部門合并起來“拼湊”成一個新部門，組成了一個“大規?！辈块T。這種改革不僅沒有解決原來部際之間職能交叉、職責不清的外部矛盾與隔閡，反而使新成立的部門內部機構臃腫、職責分工混亂。將外部矛盾內部化，從另一種意義上來說是將外部協調成本轉嫁到內部，這樣一來，必然增加部門內協調的壓力和難度，優化政府部門內部協調能力的必要性就更加凸顯。

2. 政府部門規模擴大對提升部門內部協調效率的新訴求

組織規模越大、內部機構越多，組織結構越復雜，相應的對組織內部協調能力的訴求也就越強烈。這一方面是因為在組織的勞動分工方面更加需要加強內部協調。組織理論認為，組織在進行結構重組后，其面臨的核心問題是組織結構內部各要素之間的分工與協調[12]。實踐中亦是如此，H省大部制改革后，復雜的組織結構使政府部門組織內部協調的事務增多，從而需要進一步提升組織縱向和橫向協調效率。另一方面是由于改革后H省政府部門內部的管理成本變高而更需要有效的協調。改革后，由于機構數量的增多，部門必然要投入更多的時間、精力和預算來進行綜合管理。另外，對于政府部門內部需要多個機構參與的綜合性行政事項，或是采用因事設立專門性協調機構的辦法，也將增加行政管理成本。因此對于改革后的政府部門來說，高效的組織內部協調必不可少。

3. 整合力不足對加強領導班子“統一協調權”的新訴求

政府部門內部整合力不足的缺陷需要通過領導班子行使“統一協調權”來彌補。統一協調權是在決策權、監控權行使中的協調，是一種等級型協調。這種自上而下的協調方式往往可以更有效率地整合和統一組織的力量，完成組織目標。而且，H省政府部門利益之間的沖突不利于政府職能轉變;部門內部各機構把持一定的人、財、物資源，部門整合力相對不足;在職責相對交叉或合理交叉的領域，各機構還可能因資源嚴重割據而難以聯動，增加協調成本，折損行政效率。這些問題都呼吁強有力的領導班子通過行使“統一決策權、監控權”，對內部進行統一協調和指揮，實現利益的有效整合與合理劃分，平息內部各方利益的矛盾沖突，提升部門內聚力與決策效率。

四、 政府部門內部制約與協調機制的構建與完善

（一） 以強化自主權為重心加強政府部門內部制約

本文根據機構職責與功能不同，對四類內設機構自主權提出強化策略，以期發揮兩個方面的制約作用：一是對領導班子的制約作用;二是內部機構之間的制約作用。

1. 強化內部業務類機構的自主權

內部業務類機構一般是指業務類內設機構、公共服務類直屬機構、市場和社會監管類直屬機構，這些機構負責大部門的核心業務。構建內部業務類機構的自主權機制，可以從以下幾方面入手：

第一，構建規范、明確、具體的內部業務類機構“法定管轄權”保障機制。從日本等國的成功經驗來看，法治在推動機構改革和鞏固成果方面成效顯著[13]，而我國的組織法體系從1982年《國務院組織法》制定以來并無突破性進展，對部門內部機構設置、職權劃分的法律規定十分欠缺[14]。在全面依法治國的背景下，要不斷完善部門組織法律體系，以法律法規的形式明確部門內部的職權分配和運行程序，為內設機構、直屬機構提供法定的、明確的執行自主權空間，防止部門領導的隨意干涉。

第二，構建體現科學性、民主性、專業性、程序性的部門內部業務類機構決策建議擬訂機制。立法保障業務類機構決策建議擬制權力，并明確決策建議的擬制程序、進入決策的機制和決策過程中的約束力等，制約領導班子的決策權，確保決策的公共價值。

第三，構建涵蓋多元性、平等性、參與性、共識性的政策聯盟機制，壯大業務類機構決策建議的社會支持力量。內部業務類機構應充分發揮處于組織的較低層次和職能相對單一的優勢，搭建與企業、社會組織、公民等社會力量溝通交流的制度化平臺，在專業知識、民意反饋、利益整合等方面積極爭取社會力量的支持[15]，提升自身在相關領域的代表性，提高決策建議被采納的概率。

2. 強化監督類內設機構的自主權

監督類內設機構是政府部門內部專職監督的機構，在部門內部制約中應當發揮主導作用，這要求完善監督類內設機構的組織架構、職責范圍、監督標準與程序等必要條件，并保障其相對獨立的權力運行機制。

第一，要加強監督類內設機構的組織建設。長期以來，監督類內設機構的組織設置和人員編制十分簡單，例如H省農業農村廳只有駐廳紀檢組負責監督工作，這導致部門內部特別是一些專業領域存在大量監督空白。強化監督類內設機構的自主權，應適度細化監督職能并完善機構、充實人員[16]，配齊行政投訴處、審計處、績效評估處、責任追究處等處室或優化完善相關監督職能，并聘用具有會計學、法學等專業知識背景的人員負責各具體領域的監督。

第二，增強監督類內設機構的獨立性。一些西方國家的歷史經驗表明，監督類內設機構制約作用的發揮，很大程度上取決于其獨立程度與權威性[17]。因而，首先要構建監督機構負責人的外部產生機制、任職資格制度，并由當地監委負責相應的人員編制管理;同時，要單獨制定監督機構的財政預算，從人事和財政上切斷其對部門的依賴。其次，要建立監督機構獨立審查機制、領導約束機制，并不斷完善監督機構直接向紀檢監察機關報告工作制度，避免領導班子對具體案件的隨意干涉，同時提升對領導班子的制約與震懾作用。

第三，促進監督的全覆蓋。應當建立部門決策監督機制，通過決策程序監督、合法性審查、決策效果評估等措施，加強部門內部制約，減少決策失范;完善執行監督機制，通過政策目標審查、行政行為合規性審查、績效監管來對執行過程進行全面的監控，預防自由裁量權被濫用從而損害公共利益。

3. 發揮內部決策支持類機構的制約作用

第一，完善內部決策類支持機構的機構設置，并提升其在部門內部的地位。應當不斷完善決策類支持機構的組織設置和人才選拔、培養機制?？梢钥紤]在領導班子里設置專門的政策副職分管甚至由一把手直接管理決策支持類機構，以便于多個決策支持類機構之間組織、職能的整合與協調。

第二，完善決策支持體系，提升決策支持類機構在決策過程中的作用。首先要提升決策建議本身的質量，優化決策支持類機構的人員素質、研究設備、研究方法，對決策涉及的相關問題做出深入有效的研究，并形成具有科學性、回應性、可操作性的決策建議。其次要建立決策咨詢程序、決策方案擬訂程序等制度，可以參考港澳地區公共決策咨詢委員會的經驗，明確規定重大決策必須經過決策支持類機構的審查，以制約領導班子。

4. 發揮內部綜合控制與服務類機構的制約作用

第一，發揮政府部門內部人事、財務機構的控制與制約功能。內部人事機構應當嚴格遵守人事制度的要求，依法對內設機構和直屬機構的人事編制、績效考核與獎懲、人員培訓、職稱考核等方面的工作進行管理;財務機構應當加強對內部機構預算編制、執行、反饋的全方位監控[18]，以維護部門決策的公共屬性。

第二，發揮后勤、機關黨委等部門的制約與監督作用。應當加強后勤服務機構建設，促進后勤工作法治化、規范化，通過對辦公設備的科學化、信息化管理來監控部門內部的職權運行，為部門內部的制約和監督提供重要支撐。機關黨委應積極充當部門黨組與各個黨支部溝通的橋梁，在部門重大事項中積極吸收黨員群眾意見，對各內部機構的權力運行與業務活動進行監督與制約。

（二） 以全面綜合為導向優化政府部門內部協調

分工與協調是組織結構設計的兩個最基本、最核心的問題，組織結構重組之后，其運行的主要困境就是不同結構之間的協調及各專業分工機構之間的整合問題。因此應從理順部門內部協調關系，優化協調方式、機制與標準出發，保障部門內部協調的全面性與綜合性。

1. 理順政府部門內部協調的主要關系

一方面，必須優化部門內部機關主要關系，保障內部機構的溝通協調順暢。其中需要重點注意以下四組關系：一是內設業務機構與其他內設機構之間應注重相互提供業務信息支持。例如加快建立業務信息共享制度的腳步，積極提供工作信息與情報。二是內設監督機構與其他內設機構之間應注重緩解被監督機構的抵觸心理，推動部門內部監督制度化程序化常態化，保證其他內設機構適應、理解并配合監督機制。三是內設決策支持機構與其他內設機構之間應提升對決策支持職能的重視與配合程度。通過明確的責任劃分與制度規定，賦予決策支持機構在行使職能時的必要協調權。四是綜合控制機構與其他內設機構之間更加注重對綜合性事務的協調。加強部門內綜合性事務管理的制度化透明化，降低綜合性事務管理協調成本。

另一方面，要優化機關與直屬機構之間的主要關系，處理好整體和局部的關系。一是優化領導班子與直屬機構的關系。領導班子對直屬機構應適當加強統一協調權，對各類直屬機關進行適度的監管，保障部門制度與意志的貫徹實施。二是優化四類內設機構與直屬機構的關系。對于職能相似的內設機構與直屬機構，在合理交叉的職能范圍必須對各方的合作方式與具體責任進行細致規定。三是優化直屬機構之間的關系。在合理分工的基礎上清楚劃定直屬機構各自的職責，處理好合理分工與權責一致的關系，加強政府部門直屬機構之間的聯系與配合。

2. 優化政府部門內部協調的方式

一方面要加強政府部門領導班子對各種內部機構縱向的等級型協調。一是通過對內部機構績效的標準設定、結果評估與鑒定機制建設，發揮領導班子的縱向協調力;二是健全領導對內部機構的目標審查與目標管理機制，突出領導對內設機構的目標導向控制，增強領導的實質影響力與協調力;三是配置綜合協調工作的分管領導，構建綜合協調與整合機制，例如H省政府部門可以在部長負責制與部長辦公會議制度的基礎上，建立由部長、決策司負責人、管理局與執行局負責人等核心分管領導組成的類似于理事會制的協調整合機制。

另一方面應完善平級之間的橫向平等型協調。一是建立政府部門平級間的工作交流制度，加強部門內部的日常工作交流與協調，并將之制度化程序化;二是健全信息橫向傳遞機制，例如定期召開各內設機構橫向的工作交流會議等。

3. 優化政府部門內部協調的機制

常態化的部門內部協調合作機制建設，能有效整合行政資源，緩解部門內部沖突：第一，優化溝通協商機制。引導非正式溝通渠道發揮積極作用，例如定期舉辦座談會，給予有思想的基層干部與高層領導直接溝通交流的機會。第二，優化信息共享機制。以H省農業農村廳為例，可以在農業農村資源信息管理機構與其他機構之間通過外網平臺和內網平臺的信息網絡互聯互通，建立業務協作關系，實現部門內部的信息交換與共享。同時，制定專門的農業農村信息共享的政策性規定，為信息共享機制有效運行奠定制度性基礎。第三，優化共同學習機制。行政組織的知識結構完整程度對其管理和服務質量好壞至關重要[19]，同時，也間接關系到組織內部的相互信任程度和協調成本。因此必須加快政府部門內部的共同學習機制建設，例如多個內部機構共同舉辦知識講座等。第四，業務流程電子化。加強信息系統的整合和互動信息的檢索，在政府部門內部建立業務流程系統的集合，將業務辦理過程透明化留痕化，以便于各個業務部門的交流合作。第五，健全臨時工作團隊制度。為提高臨時工作團隊建立和運作的規范性和有效性，必須制定和完善相關制度，例如具體規定臨時工作團隊的組建方式、權責分配、注意事項等等，來保障工作順利進行。

4. 優化政府部門內部協調的標準

隨著組織的改革和進一步發展，組織結構走向復雜，這時部門可能會逐漸采用標準化的方式來協調工作：第一，流程標準化?；ū匾臅r間將政府部門內部各種工作流程化，融入部門的業務流程、各單位工作流程、財務結算流程等一系列程序，同時將部門的業務流程及管理流程細化到每一步可操作、易管控的流程。第二，產出標準化?？梢詫a出標準化理解為結果的標準化和統一化。根據新公共管理理論，政府部門內部協調可以借鑒企業結果導向和講求績效的控制機制，例如通過設定嚴格的業務績效標準、根據具體情況調整產出目標等來進行控制與協調。第三，技能標準化。可以通過內容清晰的崗前培訓、定期的崗位培訓、進修，間接實現工作流程和工作輸出標準化所直接實現的目標，也實現了大部分的協調工作。第四，價值標準化。政府部門可以利用好宣傳媒體，宣傳組織文化的內容和精要、創造濃厚的環境氛圍、培養和樹立典型、進行有目的的系統化培訓與教育等，形成統一價值觀，降低工作協調成本。

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（責任編輯：徐 鳴）

（校? 對：木 子）