用“四問該不該”把好預算關讓人民美好生活更有保障

薛睿杰

一般公共預算收支情況、政府性基金收支情況、國有資本經營預算收支情況、社保基金收支情況……五十多個財政收支情況報表、兩千六百多個收支項目、兩萬余個數據指標、一尺厚的文件材料，這是每年北京市人代會批準預算報告時，代表要審閱的文件體量，加上一些材料“事”和“錢”關系表述不夠清晰，曾讓一些非財經領域代表“看不懂、讀不完”，感嘆“借我一雙慧眼”。

為了推動政府編制好預算報告，解決好每項民生工作“事該怎么干、錢該怎么花”的問題，發揮好政府、市場、社會作用，安排好項目輕重緩急次序，本屆市人大常委會提出預算審查“四問該不該”指南，并逐步發展成為工作理念、經驗做法、報告體例和工作機制。

在“錢該不該花、該不該政府花、該不該花這么多、該不該當下花”的審視下，一筆筆民生該花的錢補足到位，一項項重復支出的錢統籌管理，一件件不該政府花錢的事重新論證，一批批民生急需的事向前推進，一個個民生保障細化標準形成，預算編制更加科學，“事”和“錢”的關系更加清晰，人民群眾的幸福生活更可度量、更有預期。

一問“錢該不該花”：推動民生該花的錢補足到位

“錢該不該花”既是市人大及其常委會預算監督關注的問題，也是審議相關議題時研究的問題。市人大及其常委會2021年組織12539人次市人大代表參加調研座談和議題審議活動，帶著“四問該不該”提出意見建議，推動政府梳理“該干的事”“該花的錢”，讓群眾“七有”“五性”需求得到更好保障。

解決群眾“急難愁盼”問題的錢舍得花。“一人失能，全家受累。”長期護理問題是全市約四十萬失能半失能老年人的痛點，是群眾普遍關注的“急難愁盼”問題。本屆市人大及其常委會通過議案督辦、審議報告、專題調研等方式，推動市區政府整合財政撥款、非財政撥款、部門存量資金等各類資金資源，不遺余力啃下這塊“硬骨頭”。2021年初在市十五屆人大四次會議上批準通過的預算報告，要求按照每人每月200元至600元標準，為全市14萬重度失能老年人發放護理補貼6億元。

而在11月召開的市十五屆人大常委會第三十五次會議上，結合專題詢問長期護理保險制度試點情況，推動政府對標對表國家有關構建“以居家長期護理為基礎、社區長期護理為依托、機構長期護理為支撐的養老護理體系”的目標，梳理“該干的事”“該花的錢”，以實現城鄉居民應保盡保、積極發展家庭護理型養老床位為重點，推進各項優質服務資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集，把該花的錢補足到位。參加專題詢問的施穎秀代表說：“為了老年人幸福生活，政府舍得花錢。比如，代表指出安寧療護院數量不足，政府答復每區將至少新建一個安寧院。”

穩定群眾幸福生活預期的錢舍得花。2018年至2020年，本市每年投入36億元實施學前教育三年行動計劃，新增23萬個學位。不少代表擔心相關投入“告一段落”，剩余10%適齡兒童不能就近入園問題被耽擱。2020年，市人大常委會通過審議學前教育三年行動計劃情況報告，指出“入園難”仍然存在、財政補貼不能覆蓋辦園成本、公辦民辦園教師待遇差別大等問題，推動政府在2021年投入37億元，繼續增學位、提質量。而在2021年初審2022年預算報告時，相關安排提升至46.4億元，為家長和幼兒園吃下“定心丸”。

安麗娟、張曉艷代表多年來為推動解決“天價園”讀不起、“平價園”入園難問題奔走呼吁，參加了相關報告審議工作，見證全市幼兒園收費基本降到每生每月750元左右。在2021年底參加預算初審工作時，給教育部門提出的問題是：“以發展優質均衡學前教育為核心，怎樣構建符合需要的支出標準？”教育部門給出讓她們滿意的細化標準：市級財政提供1000元/月生均定額補助、5元/天·平方米租金補助、10000元/生一次性擴學位補助等。“在明年市人代會上，將重點關注新政策，推動學前教育高質量發展有更加穩定預期”。

效果不好要重估、不該花的要壓減。近年來，本市在全國率先開展全成本預算績效管理，績效節支261.4億元，壓減一般性支出159億元，三公經費減少39.8%。連續四年參加預算初審的劉峰代表說，這些成績有代表監督推動的貢獻。“比如，2020年代表們帶著‘錢該不該花的理念，圍繞‘十四五規劃編制開展了公共財政發展專題調研。”代表們提出的“改變課題按科室固定分配、按照需要申請、壓縮經費用于民生”等建議得到采納，當年壓縮市級黨政機關課題經費1.5億元。

連續十四年參加預算初審工作的衛愛民代表深有感觸地說，“四問該不該”就像一雙“慧眼”，不僅讓代表增加了思考的維度，而且讓各領域代表都能發聲、發出有分量的聲音，將監督工作切實變成增進民生福祉過程。

為推動政府編制好預算報告，2021年10月至12月，在預算初審工作基礎上，還開展了為期三個月的市人大專門委員會審查對口部門預算活動。通過這個“季審”，壓縮不必要花的錢近3億元。市人大監察和司法委發現，某單位數字證書更新費用今年執行率為66.67%，執行效果不好，在沒有分析原因的情況下，明年預算安排卻增加10%。市人大民宗僑外委也發現個別項目績效指標設置不合理、預算編制硬約束要求不到位等問題。根據人大反饋意見，相關單位按照“零基預算”和“改變不合理固化投入”要求，對項目預算進行了重新評估和調減。

二問“該不該政府花”：堅持財政支出公共性、公平性、公益性

預算監督工作，監督的是“錢”，推動的是“事”，理順的是政府、市場、社會關系。市人大代表帶著“四問該不該”參加立法監督調研，推動政府解決好各方角色“錯位”問題，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用和社會作用，更好滿足人民對美好生活向往。

堅持財政支出公共性，避免濫用“政策傾斜”。一些支出本應由市場主體承擔，卻以“政策傾斜”為由轉嫁給政府，這是預算監督中屢審屢有的問題。杜海霞代表在2021年10月參加公共文化服務保障條例立法調研時，發現有的部門直接出資幫助市場主體開展戲劇演出、文化宣傳、表演活動，造成對其他市場主體的不平等待遇。在“季審”時，她把相關事例作為典型，建議政府進一步劃清政府和市場邊界，營造公平有序市場環境和營商環境。“市場的事情交由市場主體，政府要做好市場秩序的監管者和公共服務的提供者。這樣更有利于激發市場主體活力，增強經濟發展動力。”

堅持財政支出公平性，同等情況同等對待。一些工作由于缺乏市區統籌、部門統籌，形成同等情況不同政策的現象。劉穎代表在2021年5月至7月醫院安全管理秩序管理規定執法檢查中，發現同樣是安裝安檢門，市屬醫院購進成本得到市里補貼，區屬醫院有的得到所在區補貼，但是有的醫院自己承擔，建議統一補貼標準。鄭紅強代表在檢查中建議政府出臺統一支出政策，推動醫院社工制度在全市各類各級醫院普及。“醫院社工幫助患者解決對癥掛號、報銷手續方面難題，起到很好作用，建議政府研究推動相關工作發展。”

堅持財政支出公益性，提供更多公益服務。公益服務在滿足群眾“七有”“五性”需求方面有獨特優勢。在生活垃圾管理條例和物業管理執法檢查中，陳芳代表發現解決社區“飛線充電”正反兩方面經驗。“同樣是財政資金建設新能源車充電樁，有的社區作為商品出租給居民個人，其他居民不能使用，造成‘充電難。有的社區公益服務項目面向全體居民，得到群眾普遍接受。”根據代表反饋的情況，市里出臺政策明確小區等公共場所只能安裝公益性充電樁，解決過去個人“搶裝”充電樁問題。

市人大預算工委主任劉星表示，“四問該不該”既是工作理念、指南、做法、經驗，也是市人大財經委、預算工委預算監督報告的視角和切入點。2021年“季審”活動中，市人大財經委按照“四問該不該”+“問題清單”體例形成初審報告，反饋給政府研究辦理，進一步理順預算報告中“事”和“錢”的關系，切實增強正式提交大會審查的預算報告的可讀性和可審性。

市委人大工作會議對本市人大預算監督“四問該不該”理念和實踐創新給予明確肯定。劉星說，在市委領導下，市人大常委會將審議通過關于加強市級預算審查監督的決定，進一步健全“年審+季審”為主要形式、“四問該不該”為切入點的預算審查監督工作機制。

三問“該不該花這么多”：推動重復支出的錢統籌管理

重復支出也是屢審屢有問題，2021年“季審”就發現不少部門存在信息化項目重復建設問題。市人大財經委建議財政部門建章立制，從源頭減少重復投入。推動各部門在編制預算報告時，加強項目前后、部門內部、部門之間、市區之間“事”和“錢”的統籌。

加強項目前后財政支出統籌。在2020年開展學前教育三年行動計劃落實情況的監督調研中，市人大教科文衛委發現，一些幼兒園新建教學樓存在重復投入和資金浪費的問題。住建部門按照基本使用標準裝修教學樓，但是一些幼兒園接收項目后會按照新標準重新裝修。原來的裝修沒有任何利用就被鏟除，造成了較大浪費。市人大教科文衛委提出這個問題，并持續關注后續整改情況。一年來，政府加大項目前后裝修工作統籌管理，避免了重復裝修問題，有效節約了國家資源。

加強部門內部財政支出統籌。市人大農村委發現，一個部門內部圍繞“鄉村振興科技”重復設立17個項目，圍繞“創新團隊建設工作”重復設立11個項目，建議統籌解決“小”“散”問題。市人大城建環保委也發現，有的部門申報信息化項目多達20余項，申報宣傳項目10余個，檔案整理分散在各業務處室，僅申報檔案整理項目將近10個，建議做好“事”和“錢”的統籌管理。

加強部門之間財政支出統籌。市人大財經委發現，圍繞“人工智能”一個非關鍵技術，五個科研單位相同路徑重復研究，建議加大整合統籌力度。市人大農村委也發現，都市型現代農業發展政策統籌力度不夠，重復投入與投入不足問題并存，建議市區強化政策集成和資金協同，建立涉農資金統籌整合長效機制。

建立健全項目支出監督機制。具體項目支出監督機制不健全也是屢審屢有問題。某單位一次原本只需要解決馬賽克松動問題的“外墻裝修”，由于增加保暖項目，裝修費用一下增加到499萬元。為此，市人大財經委建議政府“以案為鑒”，完善點面結合的支出監督機制，將“大賬”和“細賬”全面納入監管體系。

為了讓代表有更充分時間審查賬本，“算清大賬、算精細賬”，本屆市人大及其常委會除了建立“季審”制度，還建立季度經濟形勢分析制度、市區人大預算聯網監督系統、第三方會計師事務所輔助審查機制，為代表“看懂、看清”賬本提供“放大鏡”。

四問“該不該當下花”：推動民生急需的事向前推進

從圍繞市委“戰疫”部署制定實施“強化公共衛生法治地方立法修法計劃”，到落實國家“三孩”政策修訂計劃生育條例，地方立法推動“當下該辦的事”“當下該花的錢”的落實。市人大代表帶著“四問該不該”指南，積極推動地方立法與法規實施，保障黨中央決策部署和市委工作要求落實。

推動全市中心任務的落實。冬奧籌辦，國之大事。代表帶著“四問該不該”指南積極調研相關工作，發現公共場所外語標識更新是“當下該花的錢”，加強“窗口部門”外語服務是“當下該辦的事”，提出相關法規案，推動出臺全國首個國際交往語言環境建設地方立法，塑造開放包容和熱情好客城市印象，為冬奧盛會營造了良好的城市環境。生態涵養區是新版北京城市總體規劃最大亮點。代表在相關法規執法檢查中發現多元化生態補償是“當下該辦的事”，推動政府在2022年市級政策性轉移支付資金中增加份額。

推動法規各項規定的落實。2021年開展的突發公共衛生事件應急條例執法檢查，緊扣法規有關疫情防控“四方責任”展開，五千多名市、區人大代表參加。針對織密基層公共衛生網底這個“當下該辦的事”，推動“一刻鐘公共衛生服務圈”以及基層應急能力建設。根據本市2021年新修訂計劃生育條例關于“本市對提供普惠托育服務的機構給予補助”“生育夫妻享受規定的獎勵與社會保障等待遇”等規定，推動政府完善相關補貼標準和發放方式，保障了“三孩”政策落實。

推動“接訴即辦”訴求的落實。12345熱線充分記錄群眾反映的“當下該辦的事”。在專題詢問“以迎冬奧為契機推進群眾體育健身活動情況”時，把一萬余群眾集中反映的“增加公共健身場所、加強科學健身指導、建立健身設施維護機制、保障兒童老人健身安全”等作為重點，推動政府解答和解決好相關問題。在專題詢問長期護理保險試點進展時，推動政府把兩萬余名群眾的關切作為重點，加快建設人人享有、公平可及的長期護理服務體系。

市人大常委會主任李偉在2021年12月2日召開的市人大財經委擴大會議上，對“季審”活動成效和“四問該不該”指南作用給予肯定，提出要深化人大預算審查監督重點拓展改革，聚焦“四問該不該”，以“年審+季審”為抓手，用好預算聯網監督平臺，創新方式方法，提高預算審查監督的質量和效益，督促和支持政府制定好政策，編制好、執行好預算，確保黨中央決策部署和市委工作要求得到有效貫徹落實，增強人民群眾獲得感。

（作者單位：北京市人大常委會研究室）