社區治理中的共同生產研究

曹楊楊

[摘要]傳統社區治理面臨基層社會活力不足、治理績效不佳等困境，中國的社區治理應該回歸居民自主性的建設，推動構建多元共治的治理格局。S市M社區通過發展社會組織，激發社會自治力量，實現了從“垃圾村”到模范村的轉變。其社區治理實踐體現出合法性、資源性、志愿性、自治性等特征。在此過程中，構建了具有精英吸納、資源整合、協商共治等鮮明特征的治理機制：吸納精英，激活了社會自治力量;整合資源，改善了社區弱資源稟賦境況，為常態化治理奠定基礎;協商共治，大大化解了社區的許多矛盾。

[關鍵詞]社區治理共同生產社會組織

[中圖分類號]C91281[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2022）040038-05

一、問題的提出

單位制背景下，人歸屬于一個個單位。國家通過自上而下的條線，實現對單位的全面控制與管理，繼而達成對社會成員的管理，使得國家的意志能經由單位傳達到社會基層。在這一時期，國家掌握著上升通道和治理資源，實現了對社會的整合。改革開放后，單位制所契合的社會基礎發生變化，社區逐漸成為城市治理的基本單元。社區治理的焦點在于解決日益復雜的社區問題，為居民提供盡可能優質的公共產品。但其行政化的治理方式往往會導致政府治理壓力大、治理成本高、社區居民容易產生“靠、要”思想。2017年，中共中央、國務院下發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，要求增強基層自治組織服務群眾的能力，大力發展社區社會組織和其他社會組織。社會組織在社區治理中的重要性逐漸凸顯，也逐漸成為社區治理的主體。社會組織嵌入社區治理能夠有效鏈接政府、社會、市場等不同主體，推動社區合作治理，達成社區的“善治”。

S市M社區在短短十數年間實現了從“垃圾村”到模范村的轉變，其社區治理工作在全國范圍內獲得諸多肯定，是基層治理領域的典型案例。以S市M社區為研究對象，試圖回答：M社區如何通過政府、社會組織和居民等多主體之間的合作實現有效治理？這種共同生產行為背后的機制又是什么？據此，通過共同生產理論，對M社區治理實踐進行個案研究，并對M社區共同生產機制進行歸納總結，以期為其他地方的實踐提供參考。

二、文獻回顧與理論視角

（一）關于“社區治理”的研究

德國學者滕尼斯首先提出了“社區”這一概念，認為“社區”是與社會不同、富有情義的社會團體。國內也有很多關于社會治理的研究，大致是從以下兩個視角展開。

基層政權建設視角。這種視角更為關注國家權力在社區的滲透，研究國家推動社區建設的種種行為與目的，將社區視為國家政權建設中的要素。迄今為止的社會改革，其根本目的是國家政權的建設而非社會自主性的構建，所以中國的社區治理是一種“威權式的治理”[1]，是高度行政化、政治化的。這種威權式治理表現為管控與政府權力的無邊界蔓延。盡管市場化改革后，政府對社會資源的支配變為有限支配，但長期政黨中心主義的發展慣性，依然使得如今中國社區治理表現出“政黨整合治理”[2]的特征。在社會發育薄弱的條件下，國家以黨建引領社區自治組織，培育發展社會組織，從而彌補社區治理短板，推動社區建設，達到“國家創制社會”[3]的效果，也未嘗不可。XUEHUI學會2022年第4期2022年第4期社區治理中的共同生產研究XUEHUI

基層社會發育視角。這種視角更關注社區共同體的形成，研究社區內生因素推動社區建設的行為與意圖，將社區看成社區內各個主體互動的場域。社區治理秩序構建的過程實際上是“多元主體互動”[4]的過程，在這一過程中多元主體有序互動，構建“合作網絡”[5]，共同推進社區的有效治理。部分社區治理實踐中政府、社會、企業關系惡化，社區治理呈現行政化、碎片化等結構性問題，其根本原因在于社區治理場域中多元主體之間的“利益性關系”[6]尚未厘清。只有明確各主體的權力與責任，才能推動社區治理走向正軌，促進社區治理共同體的形成。

總體而言，學者們對于社區治理的研究已經非常豐富，但多元主體有序互動，共同促進社區善治依然是社區治理研究中的核心問題。所以有必要從個案出發，深入分析多元主體如何發揮協同效應，促進社區治理穩妥有效。

（二）關于“共同生產”的研究

共同生產概念由埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出，并將共同生產（Coproduction）定義為“不屬于同一組織的個人的投入轉化為商品和服務的過程”[7]。21世紀，公共服務提供的復雜性使得其難以通過公共政策或者政府治理收到較好的績效。服務是無形的，服務的生產和消費的不可分離性決定了客戶也是服務的“共同生產者”[8]，客戶對服務的期望和在服務過程中的感知會影響服務的質量。在政府壟斷公共服務的供給模式下，往往會出現“命令—服從”的權力結構。在這種權力結構下，政府成為公共服務計劃、供給、評估各個環節的主導者，并且是唯一的供給者。公民盡管是服務的使用者，卻成為邊緣角色。這實際上是忽視了在公共服務供給中公民的權利，共同生產便是以尊重公民權為基礎的“合作生產”[9]。

共同生產理論已成為公共服務研究領域的重要理論成果，因其“舶來品”身份，在將其運用到中國的實踐情景時，難免會有能否適用的問題。在本文的研究情境下，它毫無疑問是適用的。第一，已經有很多學者運用共同生產理論來分析中國的公共服務問題，例如“社會治安服務研究”[10]等。這些研究成果證明共同生產理論是可以用來解釋中國的治理實踐的。第二，共同生產存在于絕大多數公共服務供給中，關鍵不是我們是否需要共同生產，而是如何適應共同生產、管理共同生產。第三，本文選取的是通過共同生產改善社區公共服務供給的典型案例，政府、社會組織、居民的合作使得社區實現了從“垃圾村”到模范村的蛻變。

本文根據共同生產理論，以S市M社區為例，分析政府、社會組織和居民如何通過多主體之間的協作改善社區環境，提升社區治理績效，并對其背后的具體機制進行了總結。三、合作共治：S市M社區的治理實踐

（一）案例概況

M社區位于S市X區LY街道的西南部，是一個建設于20世紀90年代初期的拆遷安置小區。其人員結構復雜，包括退休職工、失業人員、吸毒者和刑滿釋放人員。2007年，M社區再次動遷，未能很好解決利益分配難題，導致上訪頻發。這樣的社會背景使得M社區治理基礎薄弱，生活環境臟、亂、差，是遠近聞名的“垃圾村”。M社區的轉變發生在2011年。那時，一位姓姜的環保人士來到M社區，向社區黨總支書記S說明想要在社區開展垃圾減量活動的意愿，得到了這位書記的支持。在黨總支和居委會的支持下，社區內幾位對環保活動感興趣的婦女成立“綠主婦，我當家”行動小組。小組成員身體力行，并帶動、影響大家參與環境治理，垃圾滿天飛的狀況不復存在，M社區實現了從“垃圾村”到模范村的轉變。

（二）S市M社區治理實踐

1合法性：注冊成立民辦非企業組織

2012年，“綠主婦，我當家”先是與北京“地球村”組織開展垃圾分類合作，并將這個項目推廣到L街道的其他社區。爾后，承接了當地婦聯“家庭一平方米小菜園”項目，動員社區花卉小組成員和其他志愿者成立“綠主婦，我當家”種植小組。在項目推進過程中，由于缺乏合法的身份，與其他組織的交流有很多局限。2012年7月，行動小組登記注冊為社區組織，獲得合法身份。2016年，成立“綠主婦”聯盟，并在民政部進行變更登記，不再掛靠在街道名下，成為相對獨立的社會組織。

2資源性：項目化運作

社區具有弱資源稟賦的特征，其發展需要上級政府輸送資源。在M社區治理實踐中，M社區不僅承接了政府的資源，還和其他社會組織、企業協作，拓寬了自身的資源渠道，在橫向和縱向上整合了資源，為社區合作生產奠定了物質基礎。例如，“綠主婦”與北京地球村環保公益組織合作開展“綠創家”垃圾減量項目，地球村為“綠主婦”提供1000元資金，對志愿者進行環保培訓，引入垃圾處理設備。“綠主婦”將每月最后一周的星期四定為垃圾減量回收日，向居民發放“零廢棄回收卡”，根據卡里所記錄的數據對居民的環保行為進行獎勵。經過“綠主婦”不斷的宣傳動員，一年間約有300戶家庭參與到垃圾減量活動中來，垃圾回收量迅速增加，現在一年能回收約3800斤垃圾。除了垃圾減量項目，“綠主婦”還申請并中標婦聯的“家庭一平米小菜園”項目，利用居民自家的陽臺打造純天然無公害的小菜園。“綠主婦”將這兩個項目結合起來，將廚余垃圾堆肥用于小菜園的種植，完成垃圾減量目標，積分充裕的居民還可以獲得菜種，使大家真切地感受到環保帶來的好處。項目化的運作方式削弱了社區資源稟賦的劣勢，給社區帶來了資金、技術，并為后續的運作打下了物質基礎。

3志愿性：動員居民參與環境治理

“綠主婦”開始僅是由幾位興趣愛好一致的成員組成的小社團，其后的發展離不開對社區居民的動員。居民積極參與社區環境治理，才能實現社區環境治理的常態化，保持環境治理的質量。在社區黨組織和居委會的支持下，“綠主婦”首先對積極分子進行動員，將退休黨員、干部，以及社區的樓組長、工作者和在校學生吸納到志愿者隊伍中來，志愿開展相關工作。例如，垃圾減量工作剛開始時，動員20名老年志愿者在樓道內進行環保宣傳，安排18名年輕志愿者在垃圾分類箱旁指導居民垃圾分類。除了對社區積極分子進行動員，“綠主婦”成員還借助私人網絡，動員友人、熟人參加環保行動。“綠主婦”的影響力越來越大，越來越多的居民參與到環保實踐中。

4自治性：議事會的成立

“綠主婦”對于化解社區矛盾有獨特的辦法，這主要是由于其成員多是家庭主婦。她們在日常的閑聊、溝通中，了解居民之間的沖突矛盾，并充當調解員。“綠主婦”成立之初只有10名骨干成員，后來發展到18名。隨著組織的發展成熟，“綠主婦”議事會正式成立。每月12日，“綠主婦”的18名骨干成員定期召開議事會，商議幫助居民解決生活中的痛點、難點問題。經過幾年的發展，“綠主婦”議事會有了自己的章程，處理居民矛盾也有了應對方法，業務范圍已經不再局限于環保。議事會的成立也為社區內部環境問題的處理提供了一個公共平臺，政府、社會組織、居民都能參與其中。“綠主婦”在其中充當了居民利益代言人和政府“傳聲筒”雙重角色。

四、吸納、整合、協商：S市M社區治理機制

M社區治理實踐具有合法性、自愿性、志愿性和自治性等表征，其共同生產行為的背后體現出精英吸納、資源整合、協商共治等內在邏輯：通過精英吸納，激活社會自治力量;通過橫向縱向整合資源，改善社區弱資源稟賦，為常態化治理奠定基礎;通過協商共治，化解社區矛盾。

（一）精英吸納

單位制解體后，社會成員從單位人變為社會人，個體逐漸從組織中脫離，個人與組織的關系弱化甚至斷裂。面對松散的個體，國家的治理成本是高額的。如何將原子化的個體性重新組織起來成為社區治理中的焦點之一。社區精英在社區治理中扮演關鍵角色，精英群體以自治能動性帶領社區居民參與公共事務，緩解集體行動的困窘，使之成為社區自治的重要力量。將原子化的個體再組織，關鍵在于構建組織社區治理的精英吸納機制，通過社區精英的領導，促進廣大居民群眾參與社區公共事務的治理。M社區治理實踐中便體現出這樣的治理邏輯。M社區的S書記是一位能人，憑借其豐富閱歷，她敏銳地察覺到社區中家庭主婦這一群體的重要性。家庭主婦相較于其他人群，空閑時間多，熟悉社區事務，是社區治理中一股不可忽視的力量。S書記便通過自身的威望，將社區中的家庭主婦組織起來，成立“綠主婦”。“綠主婦”在之后的發展中先是吸納社區干部、黨員、樓長等關鍵成員，之后設立許多興趣小組，“招兵買馬”，形成“滾雪球”效應，將越來越來多的社區居民吸納到“綠主婦”中來，從而緩解了社區治理中“人”的問題。

（二）資源整合

社區由于其弱資源稟賦特質，往往需要上級政府的“輸血”，才能發展起來，但這逐漸產生了一個發展悖論，即社區資源越是缺乏，越需要政府“輸血”，政府“輸血”越多，社區的行政化趨勢加強，自治空間被壓縮。社區發展需要資金、項目的支持，在中國的社區治理實踐中，以上級政府的資源輸入來推動社區的建設并非一件壞事，政府權力的適當介入，能夠推動社會偏好和國家偏好的有機結合，提高社區治理現代化水平。關鍵在于社區自身能夠對輸入的資源進行有效整合，并擁有一定的造血能力。M社區在治理實踐中，實現了對社區資源橫向和縱向兩個層面的整合。

1橫向整合。“綠主婦”與其他社會組織、企業單位合作，實現了彼此間的互惠共贏。例如，與北京的一個社會組織合作垃圾減量項目，該組織為“綠主婦”提供資金、技術、人員上的支持。“綠主婦”還與S市當地企業合作，將廚余垃圾轉化為有機肥。

2縱向整合。“綠主婦”的領導人是社區書記，其成員也有社區工作人員，這使得“綠主婦”在申請政府項目時具有一定優勢。“一平方米小菜園”便是承接婦聯的項目，后來便成為“綠主婦”的標志性項目。“綠主婦”通過橫向和縱向兩個層面的資源整合，改變了社區資源匱乏的狀況，又由于自身的發展獲取了更多的資源，降低了對上級政府的依賴。

（三）協商共治

傳統社區治理加劇了政府權力介入與社區自治之間的矛盾，抑制了社區自治的活力，社區治理未能取得相應的成效。社區治理現代化不應延續過往威權式治理方式，而應構建協商共治的治理格局。威權式治理使得基層社會日益萎縮，社區內生力量得不到激發，政府與民眾之間無法建立有效的雙向溝通渠道，從而導致社區矛盾外溢，進而影響社會安定。社會組織是社區治理的重要主體，以社會組織嵌入社區治理，能改變政府權力介入方式，促使政府以柔性手段介入治理，提升社區內部自組織化水平，激發社區自治活力。M社區“綠主婦”聯盟及議事會，具有典型的民間性與自治性特征，它的有效運作提升了社區居民對公共事務的參與度，通過協商共治方式，解決了居民生活中的許多難題，化解了許多社區矛盾。

五、結論

社區治理應該回歸居民自主性建設，發揮多元主體的協同作用，構建共商共治共享的治理格局。M社區環境治理體現為政府、社會組織、居民之間的共同生產。在這一過程中，“綠主婦”發揮了不可或缺的作用，其作為治理主體之一，搭建起政府和居民溝通、聯系的橋梁。M社區將“綠主婦”注冊為社會組織使其獲得合法性，并借由項目化運作獲得資源，通過成立議事會開展協商，推進社會治理。這一過程體現了吸納、整合、協商的運作邏輯，構建了精英吸納、資源整合、協商共治的治理機制，實現了社區的善治。

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