公立醫院招標采購管理模式的探索與思考

付 敏，任 婷，張 濤

(重慶醫科大學附屬兒童醫院，重慶 400014)

根據財政部印發的《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會〔2015〕24號)《公立醫院內部控制管理辦法》(國衛財務發〔2020〕31號)等文件，公立醫院作為非營利性事業單位，業務活動復雜、資金規模大，急需深入推進內部控制建設工作，增強內部控制意識，規范內部經濟和業務活動，強化內部權力運行制約。采購管理作為公立醫院重要的經濟活動和管理工作中的重要領域，其管理水平的高低對醫院的運行效率和內部控制建設有較大的影響。招標采購管理模式的不同也對采購活動實施的效率、采購風險防控及監督有直接的影響。目前，公立醫院在招標采購活動中存在制度與流程不夠規范、專業人才隊伍建設有待加強、招標采購組織架構尚未健全、監管體系不夠完善[1]等問題。如何在保證招標采購活動合規性的同時提高招標采購工作效率，有效防范內部控制風險，值得深入探討。本文結合重慶市某公立醫院(以下簡稱A醫院)招標采購管理的實際工作進行探索和思考。

1 公立醫院招標采購的管理模式

目前，根據研究文獻及實際經驗，公立醫院招標采購的管理模式主要分為3種：分散管理模式、集中管理模式和部分集中管理模式[2]。其主要特點及優、缺點總結見表1。

表1 公立醫院招標采購的管理模式主要特點及優、缺點

以上3種管理模式都存在其優缺點，目前大部分公立醫院主要采用的部分集中管理模式。管理模式對招標采購工作存在一定的影響，但關鍵在于職能定位和責權劃分。

根據實際工作中的調研了解，部分集中管理模式又可以分為2種形式：一是根據采購類型劃分，如工程類項目由基建部門組織采購，藥品由藥學部組織采購，其他類型的采購由招標辦公室組織采購；二是根據采購金額劃分，比如5萬元以上的由招標辦公室組織采購，5萬元以下的由各歸口管理部門組織采購。

部分集中管理模式下設置的招標辦公室(采購中心)，有的醫院隸屬于某財務部門以外的職能部門，有的則直接隸屬于財務部門。不同的公立醫院對招標辦公室(采購中心)的定位和分工也有較大的區別。有的醫院招標辦公室(采購中心)負責招標和執行采購，包括月度采購計劃和日常零星采購；有的醫院招標辦公室(采購中心)只負責未確定成交供應商的項目，對月度執行采購部分由相應職能部門根據合同執行。

2 A醫院招標采購管理的現狀及問題

為了加強醫院招標采購管理，提高采購效率，減少采購環節的風險，A醫院于2019年初在財務處下設招標辦公室，屬于比較典型的部分集中管理模式。因藥品采購一直由藥學部組織，且已實現藥交所平臺統一采購，以下將不再對藥品采購進行討論。

2.1A醫院招標采購情況 A醫院2020年設備采購量3 929臺件，價值26 984萬元，其中專業設備1 994臺件，價值18 082萬元；服務項目招標采購71項，采購金額5 696.67萬元；家具招標采購26項，采購金額568.55萬元；另有試劑耗材招標項目86項。

2.2A醫院招標采購管理現狀

2.2.1采購類型劃分 根據采購組織形式，A醫院將采購分為委托采購和自行采購。其中對達到采購限額標準以上的項目進行委托采購，可能為集中采購或分散采購；對采購限額以下的項目進行自行采購。根據采購項目性質，將醫院采購分為了貨物、服務及工程采購。

2.2.2采購任務分工 在招標辦公室成立前后，A醫院對采購分工主要見表2。

表2 A醫院對采購分工情況

2.2.3招標采購流程 招標采購流程見圖1。

2.2.4招標辦公室舉措 自招標辦公室成立后，牽頭修訂醫院招標采購制度，并按采購類別(家具、設備、耗材、信息化軟件、服務類)設置技術需求模板，形成標準書面檔案，在運行中根據實際需要不斷改進和完善需求表模板。為了規范招標工作流程，在醫院內網制定“招標立項申請工作流程”，招標辦實時響應，使得制度和流程公開化、透明化，進一步提升招標工作效率，保證招標工作時效。完善公開信息，公布招標項目技術參數文件，公示中標結果，營造公開公平公正的招投標環境；定期公示招標工作進展，讓申購部門及時了解招標進度。牽頭構建電子招標系統，盡快實現招標全流程可追溯、可監管，減少內部控制風險，提高招標采購工作效率。

2.3A醫院招標采購管理存在的問題 雖然獨立成立招標辦(采購中心)是目前多數醫院采用的加強招標采購管理的重要方式，A醫院也獨立成立了招標辦，但實際工作中仍然存在以下的問題。

2.3.1招標采購職能分散，管理效率較低 雖然A醫院成立了單獨的招標辦公室，負責院內自行采購項目的招標工作，但采購限額以上的項目及5萬元以下的項目采購權仍在各歸口管理部門，該部分管理模式與傳統的分散管理無異。A醫院的部分集中管理模式，實際上醫院對整體的招標采購工作未設置統一的領導和管理[5]，不能有效形成管理合力，管理效率偏低，且不利于降低內部控制風險。未按照采購項目進行分工，各部門采購信息不能實時傳遞，可能導致不同部門采購同一貨物的價格存在差異。

2.3.2采購計劃性不強，預算執行不嚴 A醫院對采購項目未進行全面統籌計劃管理，招標辦公室被動接收項目管理部門提交的采購需求，項目歸口管理部門被動接收使用科室的采購需求，導致重復性采購情況較多，也容易出現拆分采購項目的風險。比如A部門在年度采購預算中申報了購買5臺脈動真空滅菌器，預算總額150萬元；B部門也申報了2臺脈動真空滅菌器，預算金額45萬元，但因技術參數提交時間不一樣，預算單價不一樣，項目管理部門將B部門的真空滅菌器提交醫院自行采購。但醫院作為一個采購主體，同類貨物可進行打包采購，既可以提高工作效率，又可以規避政策風險。另外，醫院對年度采購預算執行考核不嚴，經常出現執行上年度甚至以前年度的采購計劃，導致采購計劃混亂，重復采購現象增加[6]。

2.3.3對采購項目前期論證和調查不充分 無論是委托采購還是自行采購，啟動前期對需求、參數、預算、現狀等進行全面細致地論證和市場調查十分必要。技術參數的確定作為招標采購過程中的關鍵環節，技術參數制定的好壞直接關系到采購項目能否滿足使用科室需要。A醫院項目歸口管理部門還未完全轉變管理角色，重視采購進度，往往忽略采購項目的前期調查，尤其是院內自采部分。對采購項目前期市場調查不充分，使用科室和項目歸口管理部門對采購項目的市場情況不了解，未進行市場調查就直接進入采購環節，可能導致對采購結果不滿意，可能導致資源浪費或因采購需求變更退回重新制定技術參數，二次或多次采購，影響采購工作效率；有的簡單聽從臨床科室的要求，對比分析不到位，可能導致采購性價比不高，增加醫院支出。

3 對A醫院加強招標采購管理的建議

針對以上問題，作者結合A醫院實際情況，借鑒醫療衛生行業內外相關單位招標采購管理工作的經驗，提出以下的建議供A醫院參考。

3.1建立健全組織架構，明確部門職責

3.1.1成立招標采購領導小組[7]A醫院決策機構為院辦公會和黨委會，但因采購職能分散，缺乏固定的議事機構和領導機構。為規范招標采購活動，A醫院應該建立健全招標采購管理組織機構，加強對招標采購項目的統一監管，按照“組織領導、職能分離、相互制約”的思路，強化領導班子的民主集中決策，落實招標采購工作組的多部門集體評議[8]。醫院應成立招標采購領導小組，全面負責醫院招標采購管理工作，對招標采購過程中出現的問題及時進行討論和協調。

3.1.2明確各部門職責 招標辦在醫院招標采購領導小組的領導下，歸口管理招標工作，牽頭修訂完善醫院招標采購管理制度，在制度中應明確醫院招標采購工作的組織機構及職責等。醫院采購相關部門作為項目歸口管理部門，按照職責分工，負責各類招標采購項目的論證、立項，以及項目需求參數的編制和合同的起草、簽訂等工作。審計部門負責采購活動的監督。紀檢部門負責調查處理招標采購過程中工作人員違紀違法問題的檢舉控告。

3.2統籌計劃采購，嚴格預算管理

3.2.1集中上報采購需求 年度采購預算項目，使用科室提交技術參數時間應盡量統一，以便于醫院制定采購計劃和實施采購。對不熟悉的產品，使用科室可以提出由歸口管理部門組織市場調查，待市場調查后進行參數設置。使用科室參數設置應經過科室管理小組或科管會集體討論決定并形成記錄簽字留存。

3.2.2匯總采購需求并立項 醫院作為預算主體，采購預算應按年度匯總，項目歸口管理部門在招標立項前，對同類貨物或服務應盡量進行集中采購，不同使用科室的同類設備應進行分包或打包，超過采購限額的進行政府采購，在提供工作效率的同時規避政策風險。

3.2.3嚴格預算管理和執行 項目歸口管理部門嚴格按照醫院預算管理辦法，科學合理制定項目預算，并報醫院審批同意。醫院應優先執行預算內的采購計劃，并建立完善緊急采購申報制度。未執行完的采購計劃應經醫院同意后轉入下一年采購計劃，并同時納入醫院年度預算，未納入年度采購預算的項目不再執行采購。

3.3規范采購程序，嚴格合規采購

3.3.1重視論證調研[9]，嚴格立項審批 醫院各使用部門有采購需求的應向項目歸口管理部門提交采購需求申請，由項目歸口管理部門組織論證。項目歸口管理部門對采購需求申請進行審核，明確項目預算、資金來源、招標采購方式、各種技術參數等基礎性內容。對不了解的采購項目，項目歸口管理部門應在提請招標立項前組織市場調查和調研考察等工作，對項目的必要性、可行性、成本效益等做好分析論證，并制定項目預算控制價。重視技術參數的制定，對重大或復雜項目組織專家對技術參數進行集中會審，剔除否決性條款和傾向性條款[10]，與使用部門協商一致后確定技術參數，滿足使用科室需求。

項目歸口管理部門對采購需求進行論證分析后，對具備招標采購條件的項目發起招標立項申請，由項目歸口管理部門、財務、審計等相關部門負責人進行審核，并報院領導審批。大額資金項目及重要事項需經醫院院長辦公會、黨委會討論同意。在組織招標采購活動前，招標辦對項目歸口管理部門提交的立項材料進行嚴格審核，對立項審批程序把關。

3.3.2規范采購組織形式，選擇合理合規的采購方式 嚴格執行政府采購法律法規，對達到采購限額標準的項目委托政府采購中心或委托代理機構組織采購。對自行采購的項目，項目歸口管理部門應結合項目的特點選擇合適的采購方式[11]。如醫用耗材采購，采用常規招標采購方式明顯不適用，結合臨床實際需要，醫院應制定醫用耗材遴選流程，由業務科室和歸口管理部門共同制定遴選規則。對多科室使用的同類設備，建議業務管理部門和歸口職能部門共同確定需同質化管理的設備目錄。對需多批次采購，但年采購量低于采購限額的設備，以框架協議的方式執行采購[12]，在提高工作效率的同時避免重復低效采購。

3.3.3加強采購公開，嚴格專家評審 為加強公眾監督，醫院公開掛網招標的項目，對標書文件進行一并公示，潛在投標人對技術參數有質疑的，由參數制定部門在規定時間內進行回復。對滿足開標條件的項目，由招標辦根據制度要求對評審專家進行抽選。采用詢價采購方式的，詢價小組成員由申購部門、歸口管理部門、招標采購部門人員組成。評審小組由3人及以上單數組成。單次采購金額50萬元以下的一次性采購項目、或預計年采購金額在100萬元以下的定點采購項目，評審成員原則為3人組成，申購部門選派1人，評審專家2人。預計年采購金額100萬元以上的定點采購項目，評審成員原則為5人組成，申購部門和歸口管理部門各選派1人作為評審成員，評審專家3人(院外專家不少于1人)。

3.4強化采購信息公開，建立信息管理平臺 為了進一步規范醫院采購流程，實現陽光采購，實現全流程透明可追溯，消除多部門之間、醫院與供應商之間協同障礙，提高采購工作效率，加強采購監管，招標辦公室正在牽頭構建獨立的招標管理系統。其內容主要包括預算管理、需求管理、采購計劃、信息發布管理、合同協議管理、供應商管理、專家管理等模塊，信息系統可以對招標采購活動進行全面、科學的信息化監管。通過實現與其他信息系統之間的互聯互通，形成采購管理信息閉環[13]，分析采購業務數據，輔助及改善采購策略。

總之，公立醫院采購范圍涉及基建工程、醫療設備、醫用耗材、通用設備、通用耗材、外包服務等各個領域，招標采購是一項系統的、規范的工作，離不開組織保障、制度約束、流程規范、人員專業與信息化支撐。構建五位一體的招標采購管理體系，是招標采購工作前行的動力保障。