“文明城市”政策促進了污染控制嗎？
——來自中國城市面板數據的實證

楊樹旺，盧廷帥，王 超，張 昊

（中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢 430074）

一、引言

改革開放以來，我國GDP 總量從1978 年的3 678.7億元增加到2018 年的90.03 萬億元，經濟年均增長率為9.4%。與此同時，我國生態(tài)環(huán)境問題變得日益嚴重，同高速增長的經濟形成鮮明的對比。據耶魯大學等單位發(fā)布的2018 年全球環(huán)境績效指數（EPI）報告顯示，中國以50.74 分在全球參與排名的180 個國家和地區(qū)中位列第120 位。生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞已成為制約我國經濟發(fā)展和現代化社會建設的瓶頸，因而環(huán)境問題成為中外學者研究中國問題的熱點之一。生活環(huán)境的不斷惡化，必然會降低人們的生活質量[1]。我國淮河以北地區(qū)長期使用煤炭取暖，燃煤造成的空氣污染使北方人口平均壽命下降5.5 歲[2]。此外，環(huán)境污染較為嚴重的地區(qū)可能面臨無法吸引高層次人才和新興技術產業(yè)的困境，進而導致經濟停滯甚至衰退[3]。所以，減少污染物排放、改善生態(tài)環(huán)境已成為我國政府的緊迫任務[4]。

1999 年9 月，中央精神文明建設指導委員會公布了第一批共58 個全國“文明城市”建設先進城市，2002 年公布了第二批全國“文明城市”建設先進城市。2003 年，中央精神文明建設指導委員會發(fā)布《中央文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位評選表彰暫行辦法》，規(guī)定申請全國“文明城市”的條件之一是完成國務院下達的節(jié)能減排任務。2005—2017 年，中央精神文明建設指導委員會共評選出5 批136 個全國“文明城市”，其中2005 年8 個，2009 年9 個，2011年23 個，2015 年28 個，2017 年68 個（此處僅指地級市，下同）。值得注意的是，雖然評選條件極為嚴格，但每個城市參與評選的熱情依然很高，這說明“文明城市”的評選存在著有效的激勵機制。在生態(tài)文明建設方面，2011 年全國“文明城市”評選的基本指標中明確要求生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，具體包括城市污水處理率大于60%、生活垃圾無害化處理率大于80%、環(huán)保投入指數大于2%等，這說明全國“文明城市”評選可能減少環(huán)境污染。“十三五”規(guī)劃提出要以改善環(huán)境質量為核心，全面推進節(jié)能減排，進一步加強環(huán)境治理。范子英和趙仁杰（2019）[5]認為環(huán)保法庭有效降低了工業(yè)污染物的排放總量和人均排放量；石大千等（2018）[6]通過實證研究證實了智慧城市建設顯著降低了城市環(huán)境污染。而“文明城市”的評選對生態(tài)環(huán)境提出了更高的要求。本文不禁要問，“文明城市”政策能否有效減少環(huán)境污染？

基于以上的分析，本文可能的邊際貢獻如下：第一，目前為止，關于我國“文明城市”政策的研究還很少，而且大多是定性分析，本文基于2003—2017年我國260 個地級市的面板數據，系統(tǒng)分析“文明城市”評選政策對污染控制的影響，并盡可能地探索其機制，為“文明城市”的長遠發(fā)展提供了有益的參考；第二，本文研究了“文明城市”污染控制的動態(tài)效應，以及不同城市人口規(guī)模異質性影響，為地方政府部門實施宏觀經濟政策提供了有益的政策借鑒。

二、研究設計與數據來源

（一）提出假說

作為我國含金量較高的城市品牌，“文明城市”的評選標準比較嚴格，對生態(tài)環(huán)境、經濟建設等方面都提出了明確要求。為了達到“文明城市”評選的標準，候選城市需要在環(huán)境保護和民生方面投入大量資源。“文明城市”的評選有著一套規(guī)范清晰的復查機制——中央精神文明建設指導委員會定期采取“回頭看”措施，這意味著如果“文明城市”能夠減少環(huán)境污染，那么其影響很可能長期存在。

“文明城市”評選的初衷是為了建設更加文明和諧的社會，探索具有中國特色的可持續(xù)的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，這具體反映在其測評體系中。2011 年全國“文明城市”測評體系對環(huán)境保護、城市綠化、單位GDP 能耗等指標都有詳細的要求，具體內容如表1所示。自我國政府實施“文明城市”政策以來，隨著社會的發(fā)展，“文明城市”的評價體系越來越嚴格。2017 年的全國“文明城市”測評體系中，生活垃圾無害化處理率提高到95%以上，綠化覆蓋率提高到36%以上，人均公園綠地面積提高到10m2以上。

表1 “文明城市”測評體系中的環(huán)境規(guī)制要求

鑒于以上的分析，本文提出第一個假設：

假設1：“文明城市”政策顯著減少了環(huán)境污染。

如果“文明城市”可以實現污染減排，那么是通過什么方式實現的？機制又是什么？進一步梳理“文明城市”評選的評價指標，本文發(fā)現，全國“文明城市”評價體系設有對服務業(yè)的要求，設置了污水處理率、煙塵控制區(qū)域覆蓋率等與產業(yè)升級相關的指標。特別是測評體系中設置了多項關于生態(tài)環(huán)境的指標（見表1），這將對企業(yè)的生產經營活動起到很大程度的調節(jié)作用。地方政府要想獲得“文明城市”的候選資格，首先必須要達到“文明城市”評價體系中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境最低要求。為此，地方政府將引導以勞動密集型、高污染、高能耗、低效益為特征的產業(yè)向以技術和資金密集型、低污染、低能耗、高效率為特征的產業(yè)調整和升級。

另一方面，測評體系中設置互聯網普及率、科教經費占比、研發(fā)經費占比等與技術創(chuàng)新相關的指標，這意味著“文明城市”可以通過激發(fā)科技創(chuàng)新來產生新發(fā)展動力。作為一種新的城市發(fā)展戰(zhàn)略，“文明城市”可以利用信息技術來提高城市資源的配置和利用效率，改善城市治理模式。

現有的研究已經證明產業(yè)升級和技術創(chuàng)新可以顯著降低環(huán)境污染。Stern（2020）[7]對大氣污染排放的影響因素進行分解，結果表明產業(yè)升級有助于降低環(huán)境污染。同樣，Zhang 和cheng（2009）[8]采用投入產出模型對我國產業(yè)結構調整的碳排放進行了分析，發(fā)現污染密集型企業(yè)比例的下降顯著降低了碳排放。當然，產業(yè)升級不一定能減少環(huán)境污染。以亞洲國家為研究對象，Grossman 和Krueger（1995）[9]發(fā)現，產業(yè)升級與環(huán)境污染呈現倒U 型關系。一般來說，技術創(chuàng)新會提高生產過程中資源的利用效率，進而減少污染物的排放。李虹和鄒慶（2018）[10]通過對汽車行業(yè)的研究發(fā)現，綠色技術的開發(fā)和應用可以顯著減少環(huán)境污染，提高企業(yè)績效。面對政府部門的環(huán)境監(jiān)管壓力，企業(yè)將更加重視和加快生產技術、環(huán)保技術、節(jié)能技術的研發(fā)創(chuàng)新和應用。可見，“文明城市”有可能通過產業(yè)升級和技術創(chuàng)新的途徑來減少環(huán)境污染。

在以上分析的基礎上，本文進而提出第二個假設：

假設2a：“文明城市”可以通過產業(yè)升級減少環(huán)境污染；

假設2b：“文明城市”可以通過技術創(chuàng)新減少環(huán)境污染。

（二）數據和樣本

本文實證部分利用的部分指標缺失2003 年以前的數據，而其最新數據只更新到2017 年，考慮到數據的完整性，本文采用數據的時間跨度為2003—2017年。如前所述，2005—2017 年，中央精神文明建設指導委員會評選了5 批共136 個全國“文明城市”。本文的實驗組樣本只包括第二、三、四批“文明城市”，主要是考慮到第一批“文明城市”數量較少，評選規(guī)則不夠完善，部分數據缺失。如果以2005 年為政策實施年份，政策實施前的年份數量較少，使得回歸結果沒有說服力，因此將第一批“文明城市”剔除；2017 年11 月選取第五批“文明城市”，數量為68 個。由于政策效果往往具有滯后性，本文最新數據只更新到2017 年，因此將第五批“文明城市”納入對照組。此外，為了保證數據的平穩(wěn)和完整，本文還剔除了4 個數據缺失較多的城市。對于數據缺失較少的城市，本文通過內插法進行數據填充，最終得到260個城市，其中實驗組58 個城市，對照組202 個城市。接下來，本文將對收集到的數據進行實證分析，以說明“文明城市”是否能減少環(huán)境污染。

（三）模型設計

“文明城市”評選可以看作是一項準自然實驗，在現有文獻的指導下，本文采用政策評價的主流方法—雙重差分法（DID）[11]。DID 法可以準確識別“文明城市”污染減排的凈效果，有效解決內生問題[12]。“文明城市”的評選也是一項分階段實施的政策。與一般的DID 模型不同，本文的DID 模型是漸進式的。參考Beck 等（2010）[13]、Albalate 和Fageda（2016）[14]、Zhang 等（2020）[15]，本文建立雙向固定效應模型，是DID 模型的略微擴展。

為檢驗“文明城市”評選對污染治理的影響，本文構建起虛擬變量。將2003—2017 年間入選的第二、三、四批“文明城市”，共58 個地級市作為實驗組，設置為1；其他城市為對照組，設置為0，建立分組虛擬變量。將“文明城市”政策實施前的年份設置為0，政策實施后的年份設置為1，建立年份虛擬變量。考慮到第三批“文明城市”于2011 年11 月發(fā)布，發(fā)布時間較晚，本文將2012 年作為第三批“文明城市”的實施年。回歸模型如下所示：

在公式（1）中，i代表城市，t代表年份，pollutionit代表環(huán)境污染水平；α為常數項；du×dt為虛擬變量，也是本模型的關鍵解釋變量，其系數β為“文明城市”評選的政策效應；Control代表表2 所列的幾個控制變量；μi代表城市固定效應，γt代表年份固定效應；εit為隨機誤差項。

（四）數據說明

污染是本文的因變量。在我國，除了大氣污染外，水污染是最受關注的污染類型[16]。由于我國在2010 年改變了工業(yè)煙塵的統(tǒng)計口徑，參考石大千等（2018）[6]的觀點，本文選取工業(yè)二氧化硫（So2）和工業(yè)廢水（Water）作為環(huán)境污染的指標。

同時，本文的模型還控制了其他可能影響環(huán)境污染的因素。經濟發(fā)展水平被認為是影響區(qū)域環(huán)境污染的重要因素，同時政府財政支出占GDP 的比例，工業(yè)企業(yè)數量等因素也會對地方的環(huán)境污染產生較大影響。因此本文取人均GDP 的對數（lnpgdp）、產業(yè)結構[17]（istructure）、政府規(guī)模[18-19]（gscale）、第二產業(yè)從業(yè)人員比例（temployee）、工業(yè)企業(yè)每萬人均占有量（pfirm）作為控制變量。

為了研究“文明城市”降低環(huán)境污染的作用機制，本文選取產業(yè)升級和技術創(chuàng)新兩個變量作為中介變量。對于產業(yè)升級，參照李虹和鄒慶（2018）[10]的觀點，本文將第三產業(yè)增加值除以第二產業(yè)增加值作為產業(yè)升級的衡量指標。技術創(chuàng)新通常用科學支出和科技人員數量等指標來衡量。有效的科學支出是技術創(chuàng)新的主要因素。在本文的研究中，使用科學支出強度來衡量技術創(chuàng)新，即地方科學支出除以地方GDP。所有變量定義如表2 所示。

表2 變量定義表

工業(yè)廢水和工業(yè)二氧化硫排放的數據，以及地級市的相關指標（如人均GDP、總人口和GDP、科學支出等）大多從經濟預測系統(tǒng)（EPS）數據庫、《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各城市的年度統(tǒng)計公報和年度政府工作報告等多個數據庫中收集。變量的描述性統(tǒng)計如表3 所示。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計

三、實證結果與分析

（一）基準回歸

基準回歸結果如表4 所示。模型（1）與模型（3）是未加入控制變量時的回歸結果，當以工業(yè)二氧化硫和工業(yè)廢水為被解釋變量時，DID 的對應系數β分別為-15 018.52 和-3 145.49；模型（2）與模型（4）是加入控制變量時的回歸結果，當以工業(yè)二氧化硫和工業(yè)廢水為被解釋變量時，DID 的對應系數β分別為-11 827.59 和-3 096.54。無論是否加入控制變量，DID 的系數β都是在1%的水平上負顯著。如前文所說，良好空氣比率、城市污水處理率都是“文明城市”評選的重要指標，提高這兩個指標的最直接方法就是減少工業(yè)二氧化硫與工業(yè)廢水的排放。作為城市建設中的一項重要措施，“文明城市”顯著降低了環(huán)境污染。該結果有力地支持了本文的假設1。

表4 基準回歸結果

（二）穩(wěn)健性檢驗

本文采用人均二氧化硫（PSO2）和人均廢水（PWater）來代替SO2排放總量和廢水排放總量，替換核心變量，進行再次回歸估計。實證檢驗結果如表5所示。雖然加入控制變量后，β系數值有所上升，但在1%的水平上仍顯著為負。證明基準回歸結果是穩(wěn)健的。

表5 核心變量的替換

四、影響機制分析

經過前文的實證檢驗，假設1 得到驗證。那么“文明城市”是通過什么機制來實現污染治理呢？正如前文假設2a、2b 所說，“文明城市”可能通過產業(yè)升級與技術創(chuàng)新的渠道來改善環(huán)境。為此，本文對產業(yè)升級與技術創(chuàng)新的中介效應進行檢驗。檢驗中介效應最常用的方法是Baron 和Kenny（1986）[20]的因果步驟法，但近年來因果步驟法受到很多批評和質疑[21-22]。因此，本文采用Sobel（1982）[23]提出的Sobel檢驗法，這種方法比因果步驟法更有效[24]。

回歸結果如表6 所示。當把產業(yè)升級作為中介變量時，無論污染物是工業(yè)SO2還是工業(yè)廢水，“文明城市”的評選并沒有顯著減少污染物的排放。產業(yè)升級的中介效應不顯著，這可能是因為我國經濟正經歷著一個新舊動能更替的艱難過程。當我國工業(yè)化進程進入中后期時，為了實現工業(yè)現代化，主要任務是加速產業(yè)升級，優(yōu)化產業(yè)結構。此時，產業(yè)升級能夠有力地促進技術創(chuàng)新，從而減少環(huán)境污染。但是，當前我國工業(yè)化水平還比較低，產業(yè)升級空間較大，產業(yè)升級帶來的技術創(chuàng)新效應不明顯，導致產業(yè)升級不能顯著減少環(huán)境污染。同樣，Cole和Elliott（2003）[25]的研究也表明，產業(yè)結構調整并沒有明顯改善生態(tài)環(huán)境。當把技術創(chuàng)新作為中介因素時，中介效應顯著，“文明城市”評選能顯著減少工業(yè)SO2和工業(yè)廢水排放。所以，假設2a 不成立，假設2b 成立。

表6 產業(yè)結構升級與技術創(chuàng)新的中介效應

五、異質性檢驗

考慮到城市人口規(guī)模對“文明城市”政策減排影響，本文按照城市規(guī)模劃分進行異質性檢驗。2014年11 月，國務院發(fā)布《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，將城市按人口規(guī)模進行分類：市區(qū)常住人口小于50 萬的為小城市（small cities）；市區(qū)常住人口大于50 萬小于100 萬的為中等城市（medium cities）；常住人口大于100 萬小于500 萬的為大城市（large cities）；常住人口大于500 萬小于1 000 萬的為特大城市（mega cities）。為考察城市人口規(guī)模對減排量的影響，本文基于DID 方法，將樣本城市按上述人口規(guī)模分類進行分組回歸。回歸結果如表7 所示，通過模型（1）、模型（2）和模型（7）、模型（8）的回歸結果可知，“文明城市”的評選對小城市和特大城市減排效果明顯。這可能是因為小城市的工業(yè)發(fā)展相對較弱，工業(yè)產值相對較小，導致污染物排放量較少且易于治理；特大城市在技術創(chuàng)新和人力資源方面具有集聚優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，因此對污染物的處理水平較高。但對于大中型城市而言，第二產業(yè)增加值占GDP 比重較大，而技術創(chuàng)新水平落后于特大城市，導致對工業(yè)SO2的減排效果不顯著。

表7 城市人口規(guī)模異質性的檢驗結果

六、結論和政策建議

（一）結論

本文基于2003—2017 年我國260 個地級市的面板數據，運用DID 法，考察了“文明城市”評選對環(huán)境污染的政策影響，并且通過替換核心解釋變量的方法來進行穩(wěn)健性檢驗。在此基礎上，本文進一步研究了“文明城市”減排的作用機制，考察了城市人口規(guī)模異質性影響。得到的主要結論如下：第一，“文明城市”的評選顯著降低了工業(yè)廢水和工業(yè)SO2的排放量，有效抑制了環(huán)境污染；第二，“文明城市”的評選通過技術創(chuàng)新的中介渠道，顯著降低了環(huán)境污染；第三，異質性研究結果表明，特大城市和小城市的減排效果相較于大中城市更明顯。

（二）建議

這些結論對我國以及其他國家都有一定的借鑒意義。基于以上結論，本文提出以下建議：第一，科技是第一生產力。作為一種中介機制，技術創(chuàng)新可以有效減少環(huán)境污染。政府和企業(yè)應加大科學支出投入，以技術創(chuàng)新引領經濟發(fā)展，最終實現污染減排的目標。值得反思的是，產業(yè)升級并沒有明顯減少環(huán)境污染，說明政府部門在推動城市綠色產業(yè)和現代服務業(yè)發(fā)展方面還有很大的改進空間。第二，推進低碳城市的評價指標體系建設，對于我國的大中城市來說，地方政府不應盲目追求經濟增長，而應注重各產業(yè)的協調發(fā)展，加快產業(yè)升級的步伐，推動綠色產業(yè)發(fā)展，實現經濟可持續(xù)發(fā)展。