基層黨組織制度優勢轉化為治理效能的機制與路徑

摘 要：加強和創新基層治理關系到黨執政的社會基礎和國家政權根基的穩固。基于政黨在基層治理中的領導地位以及基層治理中群眾性缺乏的困境，運用群眾路線的分析視角，剖析新時代基層黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為治理效能的有效實現路徑與機制。通過對陜西省石泉縣“書記民情三本賬”制度運行的研究表明：基層黨組織為破解懸浮化的困境，聚焦和回應基層群眾需求，構建了黨組織統攬全局、跨部門協同、群眾共治的治理結構，通過自下而上地收集與界定問題來啟動治理流程，建立以有效回應和群眾參與為導向的基層治理機制，實現了自上而下的治理資源供給與自下而上的治理需求的有效互動，推進了治理方式的深刻變革。推進基層治理現代化要堅持以回應和參與為導向，以群眾路線制度為載體，充分將黨的基層組織的制度優勢轉化為治理效能，打造共建共治共享基層治理共同體。

關鍵詞：基層黨組織;政治優勢;組織優勢;群眾路線;基層治理;治理效能

中圖分類號：D267" """"""""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）03-0040-09

收稿日期：2021-10-13" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.03.05

基金項目：國家社會科學基金青年項目（21CZZ17）;西北農林科技大學“鳳崗培優”科研支持項目（RWYJS2111）

作者簡介：何得桂，男，西北農林科技大學人文社會發展學院公共管理系主任、博士生導師、副教授，主要研究方向為公共政策與地方治理。

一、研究背景與問題的提出

改革開放以來，中國社會結構發生了深刻的變化，圍繞我國社會轉型的治理實踐，學界提出一系列論斷，為研究國家與社會關系提供了有益啟示。研究范式開始超越西方經典社會科學理論“國家-社會”關系的視角更多轉向了“政黨-國家-社會”三維關系的視角，這種“將政黨帶進來”[1]的分析理路體現出對基層治理形態的深刻理解與獨到觀察。在中國社會，政黨治理既是聯結國家與社會的關鍵環節[2]，也是挖掘執政黨執政歷史和理論中值得進一步制度化的資源。在基層治理精細化與高效能治理的情勢下，激活和發揮基層黨組織治理優勢的重要性和緊要性進一步凸顯。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面。黨建引領基層治理的實踐在全國迅速展開，這為觀察基層治理的中國范式提供了重要的實踐依據和豐富的本土資源。學界從內在邏輯、理論闡釋、實踐邏輯等方面對黨建引領基層治理議題展開深入研究。

關于黨建引領基層治理內在邏輯的研究。當代中國基層治理體系的形成是多種因素共同作用和長期演進的結果。從歷史的角度看，黨建引領基層治理是基于黨的領導成效和政治傳統。現代國家與社會在中國的成長過程中，中國共產黨始終是領導核心，通過人事和組織等機制，政黨深嵌于國家的運行與治理之中。從社會發展背景來看，基層治理朝著網格化、精準化方向發展，社會組織數量快速增長，黨建引領獲得一定的成效;但是在基層治理場域中依然存在基層黨組織動員能力不足[3]、治理資源匱乏[4]、治理懸浮化等問題[5]。面對治理情景日趨復雜以及治理精細化的迫切需求，由哪個主體在其中扮演統籌協調角色，引領相關職能部門以及社會組織協同共治，成為十分重要的議題。基于中國共產黨在國家和社會中的領導優勢，以黨建引領化解基層治理困境，成為實現基層治理現代化的客觀要求和必然選擇。

關于黨建引領基層治理的理論闡釋。基于對各地黨建引領基層治理創新實踐的觀察，有學者在對國家社會關系理論、社會資本理論和治理理論展開闡釋的基礎上，增加了“政黨”關系在基層治理中的重要內涵[6]。學界通過深描與探尋行動動態，注重在基層治理實踐中把握國家、政黨與社會關系的本質。典型的研究進路包括“政黨形塑社會”視角，關注政黨組織社會/引領社會的實現路徑[7];關注基層治理中政黨激活社會、社會助推治理效能的雙向運作機制[8]。

關于黨建引領基層治理實踐邏輯的研究。其一，關注政黨的整合功能在基層社會再組織化過程中的釋放與實現，探究政黨的社會整合力，優化和提升基層治理有效性的發展路徑。從政黨內部整合、社區社會整合、基層行政整合和異度空間整合[9]方面構建以黨建推動社會建設的可行路徑;以政黨整合機制來解決基層治理問題是“中國之治”的重要展現。其二，重視以政黨服務功能的發揮來提升基層治理的整體效能。基層黨組織通過對社會力量的積極吸納和有效整合達到推動社會進步、鞏固拓展執政基礎以及擴充服務資源等目標;有學者將“推動政黨去官僚化”以及“激發黨員群體服務社會作用”歸納為“服務引領制”的實現路徑[10]。其三，把基層黨組織當作基層治理的重要主體，基于共建共治共享社會治理新格局的要求，著重研究以“協同治理”的理念來積極構建基層黨建深度融入基層治理內在機理的可行路徑。

基層黨組織的優勢與基層治理效能之間存在嵌構關系，但基層黨建的制度優勢并不會自動轉化為治理效能。要積極探索基層黨組織的政治優勢和組織優勢與基層有效治理之間的中間機制。既有研究存在以下局限性：（1）在實證研究方面，案例研究考察的治理實踐多集中于治理需求明顯、治理資源豐富的大城市和特大城市，鄉村治理領域的經驗案例較少呈現。（2）從研究視角看，政黨整合和服務引領等視角下的研究較為充分地揭示了黨的基層組織作為強有力的領導主體，發揮其整合功能有效引領基層治理的運作邏輯與實踐機制，但也因專注于黨的領導與統籌地位而相對忽視基層治理的群眾性的一面，導致基層治理體現出單向治理和群眾被動參與的局面。（3）既有研究對“基層黨建引領”組織和動員群眾的實踐維度重視不夠，難以對基層治理中基層黨建引領如何轉化為治理效能問題提供系統解釋。

基于上述分析和判斷，本文通過對陜西省安康市石泉縣“書記民情三本賬”制度實踐的觀察發現，當地2016年以前基層治理存在著群眾利益表達路徑分散化、治理效能不理想等困境。2016年后發生巨大變化，石泉縣在基層治理中加強和創新群眾工作機制，主動聯系和服務群眾，將蘊藏于人民群眾的力量有效激活，探索形成了以人民為中心的基層高效能治理樣本。本文的核心問題在于：“書記民情三本賬”制度是如何形成和如何運作的？這一治理創新體現了基層黨組織的優勢向治理效能轉化的哪些深層機理？

二、群眾路線：推進黨建引領基層治理的基本思路

（一）在基層治理中“找回群眾”

作為黨根本的政治路線和組織路線，群眾路線主要包含群眾觀點、群眾工作方法兩個相互聯系的部分。黨的七大將群眾路線的基本精神寫入黨章，從此群眾路線成為治國理政的重要組成部分，也是一種有效的治理方式。改革開放以來，基層治理不斷轉型，社會流動性的增強與傳統社會整合機制的消解，使基層治理朝著行政理性化、專業化的方向發展，群眾路線逐漸放棄群眾動員而側重官僚體系的內部動員，群眾路線日益強調領導的作風和方法問題，群眾淪為治理的客體和對象[11]。只有堅持“從群眾中來，到群眾中去”，才能使民眾以實際行動支持基層社會改革與發展，增強民眾的幸福感、獲得感以及安全感，加快推進基層治理現代化[12]。

群眾路線在基層治理中的實踐，可簡要歸納為“領導和群眾的相結合”。這意味著群眾路線擁有互為聯系和相互促進的兩個面向。具體而言，在領導層面上，群眾路線不僅僅包括官僚體系的內部動員（在基層治理中體現為黨建的政治引領、全黨動員），也包括采用運動式治理、官僚制建設等工作方法。在群眾工作層面上，它包括以宣傳教育工作為代表的群眾動員，也包括構建黨群協商渠道、黨聯系和服務群眾制度化平臺等互動機制。兩個面向呈現出群眾路線發揮作用的路徑。

（二）分析框架

作為由組織動員機制進行驅動、基于基層治理共同體協同運作的一種整體性治理模式，“書記民情三本賬”制度的治理實踐除了自上而下的政策供給之外，還包括了自下而上的積極動員和有效參與。它的顯著特點在于，借助官僚體系動員以及群眾動員，在聚焦治理目標和治理對象中，黨政權力發揮著機制整合的作用。換言之，它既重塑了科層內部的條塊關系與部門之間不夠協同的狀況，也積極促成基層群眾致力于實現共同治理目標而采取協同行動的治理機制。治理結構的優化有助于盤活不同主體的治理要素與機能，從而使基層治理的實踐和共同體的建設相結合，確保基層治理效能。

群眾路線之于基層治理主要有三個方面的重要含義：一是在治理理念層面上，群眾是基層治理的積極參與者，也是基層治理和服務的主要對象，“以人民為中心”的立場則體現出基層治理的價值關懷。二是在治理結構層面上，公共治理行為主要是通過認真踐行群眾路線來呈現的，它體現為基層黨建引領下群眾廣泛參與的治理行為或治理活動。三是在治理機制的層面上，創新群眾工作機制主要包括那些旨在實現官僚體系內部動員、群眾動員以及有效治理的制度化行為。圍繞黨組織如何通過踐行群眾路線構建以人民為中心的基層治理實踐，本文將群眾路線的分析路徑劃分成三個環節，構建相應的分析框架（見圖1）。

1.人民性的價值導向。任何治理活動都有其蘊藏的價值意蘊，這些價值觀念決定了治理的本質屬性和發展方向，也提供了判斷治理成效的價值標準。民心是中國最大的政治，中國共產黨始終把群眾路線當作黨的根本工作路線。以人民為中心是黨的基本政治立場，契合了基層治理的人民性價值邏輯。通過在治理過程中貫徹“以人民為中心”的政治立場，有效提升黨建引領實現治理價值目標的能力，有效回應基層治理“為誰治理”的問題，破解黨建引領和基層治理兩張皮和脫嵌化的低效狀態。

2.積極動員機制。作為黨組織體系的末梢神經，基層黨組織是打通公共治理“最后一公里”的核心主體。他們執行黨的路線、方針和政策的結果將直接作用于基層的群眾，也是影響治理效能以及群眾對黨和政府認同的主要因素。要轉變基層黨組織“內向型”屬性，強化對民眾的服務職能[13]。注重發揮黨組織的領導核心作用，也要保證群眾主體性的參與合作，激發基層群眾的公共參與效能感。在群眾路線的意義上，這意味著需要有效的官僚體系內部動員與群眾動員的雙重機制來實現。實現“領導”和“群眾”以及“領導”和“回應”的有機結合是踐行群眾路線、創新基層治理機制的必要條件。

3.群眾路線的穩固機制。任何形式的治理方式都要通過良好的制度保障與強有力的政策執行相結合，也才能更好地轉化為治理效能。作為矛盾結合體的群眾路線，它不僅有群眾動員的主要基因，還有官僚制建設的重要成分。不論是行政體系的動員，還是群眾動員，也不論是運動式的治理，還是科層制工作方法，都是群眾路線的重要部分，不可或缺。因此，通過哪些制度性策略和方法來鞏固拓展官僚體系內部動員的結果，從而不斷增強群眾動員的整體效果是重點要研究的問題。

三、群眾路線視角下“書記民情三本賬”的實踐探索

（一）人民至上：“書記民情三本賬”的價值導向

人民群眾是歷史的創造者。以人民為中心的發展思想是對群眾路線的重要闡釋和生動展現。面對群眾利益訴求的復雜化、基層治理“信任困境”等情勢，基層的改革創新要堅持以人民為中心，樹立“治理成果更多惠及基層群眾”的目標導向。“書記民情三本賬”制度既是貫徹落實中共中央辦公廳《關于做好黨員聯系和服務群眾工作的意見》精神，也是對習近平總書記關于“縣委書記”要做到“心中有黨、心中有民、心中有責，心中有戒”要求的積極回應和實踐探索。在人民至上立場的引導下，石泉縣堅持民意導向，主動成立聯系群眾和服務群眾工作領導機構、創新黨聯系群眾服務群眾的各項機制，把“民情賬”做成“治理賬”“發展賬”“黨建賬”，確保群眾利益訴求及時暢通并有效解決，在治理過程中實現以人民群眾利益至上的根本宗旨。

（二）積極動員機制：官僚體系的內部動員與群眾動員的雙重路徑

1. 官僚體系內部動員。2016年8月18日，在前期推行干部包聯制度等直接聯系和服務群眾機制的基礎上，石泉縣正式印發《關于推行縣鎮書記民情“三本賬”制度的暫時辦法》（石辦發〔2016〕46號），明確要求縣鎮兩級書記充分發揮聯系群眾的統籌協調作用和示范帶頭作用，形成以民意和問題為導向的執政思維和工作方法。縣級成立由縣委書記擔任組長的“直接聯系和服務群眾工作領導小組”，設立直接聯系和服務群眾工作領導小組辦公室（簡稱“聯系辦”）專門機構，直接向縣委一把手負責，協調縣域內各方力量做好“群眾意見建議、群眾利益訴求、群眾投訴舉報”縣鎮村（社區）各級黨組織“書記民情三本賬”制度的建賬和管理工作。直接聯系和服務群眾工作領導小組的成立遵循事本主義的邏輯，在著力破除部門利益并組織動員全縣力量的前提下，以有效解決在縣域內群眾自下而上的多元利益訴求。各鎮也參照縣委書記“群眾意見建議、群眾利益訴求、群眾投訴舉報”三本賬的運行要求和相關規則，設置鎮黨委“書記民情三本賬”的日常管理機構;此外，村（社區）在支部則常態化構建“書記民情三本賬”的登記受理平臺，從而更好地辦理轄區的群眾意見建議、投訴舉報以及他們的利益訴求。

2018年1月30日，在縣和鎮兩級書記探索施行“書記民情三本賬”制度的基礎上，石泉縣印發《關于全面推行書記“民情三本賬”制度的通知》（石辦發〔2018〕7號），建立縣、鎮、部門、村（社區）各級黨組織書記直接聯系服務群眾的組織體系，構建起“黨委統攬、上下銜接、權責明晰、運行高效”的新時代群眾工作格局。以官僚體系內部動員為基礎的直接服務群眾工作體系再造了基層機構的內部關系，使縣域成為基層治理共同體。聯系和服務群眾的工作不再是信訪工作或單一部門工作，而是成為基層治理的“中心工作”，縣聯系辦成為樞紐機構，這帶來了治理機制的顯著變化。“書記民情三本賬”制度的這一動員策略體現了群眾路線的要點，實現常規治理與運動式治理的有機結合，形成了兩種治理機制互嵌的體制，為基層治理創建出上下貫通、高效聯動的環境。這種治理方式破解了基層黨組織在治理中能力不足與資源有限的困境，黨組織和黨員干部有機嵌入到基層社會之中并持續發揮積極作用。

在踐行“書記民情三本賬”制度的過程中，官僚體系的內部動員以目標管理責任制等制度建設為保證。石泉縣通過“縣聯系辦、縣委常委、縣委書記”三線督辦機制的建立，從而實現了民情重大問題由縣委常委對各自聯系分管的鎮（部門）予以實時督辦;至于對于辦理不力的單位負責人，則由縣委書記親自約談;如果造成嚴重后果的，則要移交縣紀委監委從嚴問責。2017年12月28日出臺的《關于印發石泉縣直接聯系和服務群眾工作目標責任考核辦法（試行）的通知》（石辦發〔2017〕81號）要求“直接聯系和服務群眾工作既實行單項考核，納入縣委、縣政府年度綜合目標責任考核，并實行評優評先‘一票否決’。”這反映在“書記民情三本賬”的工作中，便是明確將聯系和服務群眾的任務分解到鎮、部門、村（社區）黨組織書記及縣級領導，以目標責任考核保證實施（目標責任考核的重要指標有限時辦結率、辦理結果、群眾回訪滿意度、檔案管理等）。

2.群眾動員。基層治理具有天然的群眾性。黨在革命和建設時期就十分注重依靠強大的動員能力來加強群眾基礎;注重以宣傳教育、價值輸入或其他手段廣泛地發動群眾積極參與社會建設或完成其他任務。在官僚體系動員起來后，群眾動員成為“領導”和“回應”有效結合的關鍵一環。暢通民情民意表達渠道、增加群眾評價權重，使人民群眾的治理智慧更多地為打破治理困境、提升治理效能提供支持;群眾對治理行為結果的反饋、民主評價也更多地進入到基層黨政系統的治理決策和政策調整中，使治理政策與人民的現實需求、接受偏好等愈益契合，提升基層治理水平。

“書記民情三本賬”制度推行伊始，石泉縣就打造民意民情表達多種渠道：縣鎮村三級書記公布信箱、微信、手機號碼以及在日常工作中直接收集;印發《石泉縣民情聯絡員管理辦法》（石辦發〔2017〕51號），設置“民情聯絡員”一職專門負責收集報告社情民意;從黨代表、人大代表、政協委員和公道正派的社會人士中考察和確定聯絡員，確保每個建制村（社區）至少選聘1～2名聯絡員;積極開通民情“110”熱線，24小時接聽民情電話;開辦“石泉民聲”微信公眾號、微博，通過網絡平臺直接與群眾交流溝通;把人大代表建議意見以及政協委員提案、信訪接待中心憑借信訪渠道收到的信訪、網信部門所掌握的網絡輿情信息、民調中心民意調查所收集的民情民意全部納入到“書記民情三本賬”收集范圍，從而做到民情收集無死角、全覆蓋，取得了良好效果（見表1）。實踐表明，“書記民情三本賬”制度的實施，在直面群眾需求和解決群眾問題的過程中激發基層黨組織及黨員干部的主體意識和治理責任，基層治理效能最終也以民眾政治認同的方式轉化為基層黨組織的凝聚力和戰斗力，進而形成基層黨建與基層治理良性互動的態勢。

（三）“書記民情三本賬”的穩固機制

官僚體系的內部動員與群眾動員奠定了人民至上的治理基礎，但個別鎮、部門與黨員干部還不同程度存在諸如辦理程序不夠規范、解決問題不徹底、工作方法較為簡單等行為。為此，石泉縣設計一套旨在保障“書記民情三本賬”有效落地的制度安排，促進治理流程精細化、規范化、程序化，實現對民情民意的有效回應，過程管理和分類治理成為增強群眾工作成效的兩大穩固機制。

1.以過程管理提升治理效能。在黨和國家的有力推動下，社會治理的制度化建設成效顯著。上級對基層政府及其領導干部的管理方式不斷優化、方法日益科學。在這種大趨勢下，石泉縣形成了各種形式的過程管理機制，有力地促進基層組織回應群眾訴求、破解治理難題、及時糾偏基層黨員干部行為等方面的工作。

在“書記民情三本賬”制度的運行中，村（社區）級組織的治理過程可以被劃分為三個環節：一是治理需求信息的獲取。基層群眾借助民情民意表達渠道來反映訴求，形成治理臺賬。二是治理責任主體的界定。縣、鎮（部門）、村（社區）委書記依據臺賬內容提出批示意見，然后按照屬地責任及處理責任將臺賬移交到特定的組織或者承辦人。三是回應型治理和治理需求的解決。各鎮（部門）和各村（社區），在收到“民情三本賬”批辦單后，及時核實情況，確保合理合法的群眾訴求得以落實，及時核查回復監督投訴，及時采納合理的意見建議，負面、不實的信息及時進行澄清。若承辦單位或承辦人確需延期辦理，應書面說明情況或理由，明確辦理計劃和承諾辦理時限。“民情三本賬”按照“誰辦理誰回復”的原則，將辦理結果及時反饋給群眾并形成書面回復函。在收到承辦人的回復資料之后，“民情三本賬”專職管理人員以電話或當面征詢的形式進行回訪測評，并將辦理結果和回訪情況，以及附辦理回復印證資料，一并交由書記審定。直至群眾訴求徹底解決或辦理到位才能進行銷號，對銷號的事項做到一件一卷、分類歸檔。在此情況下，基層社會的治理過程達到可供循跡和追蹤的狀況，黨員干部治理惠民的行為和活動被全景化監督（見圖2）。

過程管理促使基層治理日益高效，基層干部依法行政意識增強。對黨員干部參與基層治理過程管理的加強，使基層干部亂作為、消極作為的現象明顯減少，增進了干群之間的相互信任。注重過程管理并不意味著對結果管理的摒棄。“書記民情三本賬”制度的運行過程中，群眾訴求的辦結率和滿意率作為實際的治理績效是各級書記實績考核、單位年度目標責任考核雙掛鉤的重要指標。直接聯系和服務群眾工作的考核結果與黨員干部的評優評先和晉升直接掛鉤。過程管理和結果管理的有效結合，既保障了群眾工作目標和治理責任的落實，也鞏固了官僚體系內部動員和群眾動員的成果。

2. 以分類治理增強治理能力。能否有效地對治理內容進行正確分類并采取有針對性的措施，將決定行政力量能否轉化為治理效能。作為群眾路線的重要組成部分，分類治理深嵌于基層治理體系的運行和實踐之中。中國政府在公共事務管理中有出色的分類控制能力[14]。在聯系和服務群眾的工作中，石泉縣針對不同類型的民情民意實施分類治理的策略。在通過多種渠道收集民情民意后，依據群眾反映問題的性質差異，將民情民意劃分為群眾“意見建議、利益訴求、投訴舉報”三種類型，并采取不同治理手段。“群眾意見建議賬”已經成為了黨委和政府進行民主決策和科學決策的重要支撐。例如，石泉縣曾面臨公立幼兒園資源不足、私立幼兒園收費過高導致教育不公平問題，接到群眾反映后，當地多方籌措，全面推行學前三年免費教育政策。反映群眾個人利益訴求的事情及時交辦相關部門解決，“群眾投訴舉報賬”打通民主監督與黨風廉政建設渠道，為全面從嚴治黨的工作與基層治理的政治過程的匯合提供關聯機制，使群眾成為黨風廉政監督員。而因現實條件制約難以被采納的意見建議、要求過高不合理的利益訴求或者查證不符合事實的投訴舉報，石泉縣聯系辦按照流程進行處理，但件件都要辦、件件有結果、件件要滿意，不是一刀切解決問題。

通過劃分群眾訴求類型，匹配相應的治理策略，群眾工作有效落實，基層社會治理取得顯著成效。2016年8月-2020年12月，石泉縣縣鎮兩級“書記民情三本賬”累計受理各類民情達8 307件，累計辦結數量為8 149件，群眾滿意率超過99%，石泉縣多次被評為全國信訪“三無”縣，公眾社會治安滿意度測評多年位居全省前列，2020年度社會公眾安全感滿意度測評位列全省各縣（區）第1名。

四、優勢轉化：基層黨組織的優勢轉化為治理效能的路徑

當下，基層黨建的邏輯不再只是政黨自身的建設或黨組織覆蓋率的增加，更重要的是將黨建引領與基層治理有效聯結，有效整合社會資源、組織社會力量。基層黨組織的政治優勢、組織優勢生成治理優勢乃至進一步轉化為治理效能的深層機理在于通過黨的全面領導（政治引領和組織、意識形態層面全面嵌入基層組織體系）和協同整合，能彌補“正式行政”的制度慣性、回應不足，體現出政黨整合治理領導性與行政科層治理規范性的有機融合，蘊化出專業治理與綜合治理、實質正義與程序正義、基層黨建創新、治理機制革新與基層善治的獨特優勢和效能。實現基層黨組織的優勢向治理效能的轉化需要具備一定的條件和形式，即基層黨組織的政治優勢和組織優勢在一定條件下（治理理念、治理主體、治理機制等要素的融合）可以轉化為治理效能（見圖3）。

（一）治理理念：把以人民為中心的理念優勢轉變為強化人民執政思維的治理效能

治理理念是治理機制運行的內在動力。以人民為中心的理念注重破解基層治理主要依靠誰、主要為了誰以及成果主要由誰共享的問題，體現黨的根本政治立場和價值取向，為優化治理機制的效能提供理念指引。人民至上是基層治理轉型取得長足進展的顯著優勢。石泉縣在“書記民情三本賬”制度的引領下，推動“縣鎮村三個層級之間的無縫對接”以及“縣、鎮、村層級的黨組織書記直接聯系群眾和服務群眾”工作機制的形成;各級黨組織書記統籌協調以及示范帶動作用下，確保各鎮（部門）、村（社區）聯系群眾和服務群眾的責任落實。不論是基層治理重心的下沉、還是為民服務的下移，都彰顯出人民至上的制度優勢[15]。基層黨組織作為黨的“群眾路線基礎”，憑借其政治資源與組織優勢建構直接聯系和服務群眾的制度化平臺，主動回應群眾關切的問題，有效地緩解了基層治理中治理需求與供給資源之間的矛盾，推進基層黨組織的優勢向治理效能的轉化[16]。

（二）治理主體：把基層黨組織的組織優勢轉換為高效動員的治理效能

治理主體是治理的施動者。黨的基層組織體系具有政治性和社會性雙重意涵。黨將社會動員與群眾路線作為一種國家治理方式，通過運用其自上而下的組織網絡，對基層社會進行有效整合和廣泛動員。黨的基層組織體系可以為基層治理場域中的不同主體提供合作平臺與制度空間，藉由其包容性和開放性優勢實現對基層社會各方力量、資源的協調整合，促進其共同行動，增強社會共識和社會凝聚力。

在黨的領導下，縣、鎮（部門）、村（社區）各級層面自上而下地構建起嚴密高效的直接聯系和服務群眾工作組織體系，形成了民情民意收集“縱向到底、橫向到邊”的利益表達格局。直接聯系和服務群眾的組織化和網格化，提高了基層黨組織的社會動員能力;把黨組織在政治和組織方面的優勢、特別是密切聯系群眾的優勢轉變成為基層治理的綜合優勢，構筑起縣域治理的強大合力。一方面，在直接聯系和服務群眾工作組織化方面，基層黨組織直接對接群眾，黨員干部積極落實“書記民情三本賬”制度，基層黨組織和民意溝通渠道全面覆蓋基層社會，廣泛動員群眾表達意見建議，有力提升民意收集的組織化程度，增強社會公眾對基層治理目標、理念、方式的理解和認同，激活群眾參與基層治理的潛能。另一方面，基層黨建運用自上而下的組織化力量，健全立體網格化治理機制。整合組織資源使基層黨組織嵌入治理結構之中。面向群眾的基層治理既是群眾工作法培養的重要載體，也是黨群關系具體化的實踐載體。與“書記民情三本賬”制度相配套，石泉縣推進民情直通車制度、代辦服務制度、干部包聯制度、實事暖民制度、民意調查制度、矛盾排查化解制度等各項制度，黨員干部在這些制度中參與民聲收集與民意回應的情況與黨員干部工作評議打分相掛鉤，以調動黨員干部參與基層治理的積極性。這些舉措以密集的群眾工作內容推動了黨群關系的制度化，使黨員身份嵌入基層治理全過程和各方面，黨員的先進性在動員和服務群眾的過程中得以顯化，基層黨建也通過鄉村治理實踐塑造了通達民眾人心的政治，為構建基層治理共同體夯實了根基。

（三）治理機制：把基層黨組織的政治優勢與群眾路線優勢轉換為基層治理共同體的治理效能

將基層黨組織的優勢轉化為治理效能，關鍵在于創新群眾路線的實現機制，重塑官僚體制內條塊關系、基層黨組織與鄉村社會關系，從而在治理實踐中構建起基層黨組織、政府組織與群眾的“治理共同體”治理機制。“書記民情三本賬”制度本質上是基層黨組織和基層政權圍繞基層治理目標對權力和資源進行再組織化的一種協同機制，黨政體制在此打造多元治理主體協同參與的治理模式來提升基層治理效能。這種實踐既有來自縣委政府的自上而下的策劃與推動，又有來自基層社會自下而上的治理機制的創新與促進，有機融合了運動式治理與科層制工作方法、行政體系動員與群眾動員，為治理主體間的有效合作與治理效能提升創造了條件。

1.發揮基層黨組織協同性政治優勢。在“書記民情三本賬”制度中，石泉縣通過釋放黨的基層組織的政治勢能，將群眾工作從諸多日常性行政事務中遴選出來設定為“中心工作”，以黨的組織體系進行政治動員、治理整合等，調動和整合跨部門、跨層級的資源，有效促進條塊協同治理機制的形成。直接聯系和服務群眾工作領導小組的設立以及“書記民情三本賬”制度長效機制的構建為基層協調能力增強提供了政治基礎，民意從多頭管理、末端治理轉變為源頭治理、綜合治理、分類治理，提高了基層治理的協調性。在有效發揮基層黨組織的主導性作用、動員體制內資源和力量的同時，“書記民情三本賬”制度還將村支部書記、村干部甚至村民吸納進治理體系之中，形成基層治理的條塊、政社協同。

2.發揮群眾路線的制度性優勢。創新和完善黨組織聯系群眾、服務群眾的制度化平臺，及時獲取群眾各種訴求，以更好地確保基層治理秩序和活力。基層黨組織有效回應群眾合理訴求，有助于切實激發群眾的政治參與效能感，強化他們對公共事務的積極參與，形成基層黨組織與群眾之間的良性互動，發揮群眾路線的制度優勢[17]。石泉縣把“書記民情三本賬”作為基層黨建工作和縣域經濟社會發展的重要指標并落實到具體行動中，將群眾需求、群眾呼聲、群眾福祉置于首位，真正實現問政于民、問計于民、問需于民;群眾也從開始不信任轉變為積極主動，從訴求者轉變為建言人，積極參與基層治理;“民情賬”的有效互動，助推了共建共治共享社會治理新格局的形成。

五、結 語

治理和服務重心下移是社會治理在新發展階段的著力點。充分挖掘基層黨組織的治理優勢，將治理優勢進一步轉化為治理效能的深層機理，有助于構筑共建共治共享的基層治理新格局。本文基于“書記民情三本賬”制度的分析，呈現基層黨組織立足“黨的領導制度體系”，在源頭治理和群眾路線的實踐過程中推動其自身優勢轉化為治理效能的路徑與機制。研究表明，激活并釋放基層黨組織在保持群眾路線方面的政治優勢和組織優勢，能較好破解基層治理領域“被動參與”與“被動治理”的現實困境。作為一種有效治理方式，“書記民情三本賬”制度以人民至上的治理理念為價值導向;通過“縱向到底、橫向到邊”的黨的組織架構與基層黨組織協同性政治優勢的發揮，實現治理結構與治理關系圍繞群眾工作從條塊結構轉向整體性、功能性的再構建;以群眾路線制度優勢的充分發揮助力基層治理共同體治理機制形成，以集成治理提升基層治理效能。這一治理實踐是政黨體制發揮基礎乃至決定性作用，創造和整合制度、權力和資源以及凝聚群眾參與的過程，體現出中國基層治理體系得以有效運轉的政治邏輯和中國政黨體制的獨特優勢。

基層黨組織是國家介入基層治理與城鄉社會的渠道，也是實現基層治理現代化的主導性力量。在充分發揮黨組織領導作用和柔性嵌入基層治理的過程中，要防止可能出現的結構性偏差。譬如，立足國家政黨社會的多維關系以及黨的領導制度體系的功能機理，推進基層黨組織的優勢轉化為治理效能要在政黨治理領導性和科層治理規范性之間尋求平衡。加強和創新基層治理要持續推進黨組織的各種優勢，特別是密切聯系群眾優勢的制度化，使法治化治理與政黨整合治理有機結合。只有如此，基層治理現代化的美好愿景才能更好地轉化為現實，進而推動社會進步。

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The Mechanism of Transforming the Advantages of the Primary Party Organizations Into Governance Effectiveness From the Perspective of the Mass Line

HE Degui1，LI Xiang2

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest Aamp;F University;2.Center for Rural Social Research，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Strengthening and innovating grassroots governance is related to the stability of the Party’s social foundation and the foundation of state power.Based on the leadership position of the Party and the lack of masses in the grassroots governance，this article， from the perspective of the mass line，analyzes the path and mechanism of how the political advantages and organizational advantages of the grassroots Party organizations are effectively transformed to governance efficiency in the new era.A study on the operation of the “Secretary’s Three Accounts” system in Shiquan County，Shaanxi Province showed that：in order to get out the dilemma of working away from grassroots and failing to reach facts，the grassroots Party organizations focused on and responded to the needs of the grassroots people and built a structure of Party organization controlling the overall situation and facilitating inter-departmental coordination and common governance by the masses;it established a grassroots governance mechanism guided by effective response and mass participation，starting the governance process by collecting and defining issues from the bottom to the top.This realized the effective interaction of top-down governance resource supply and bottom-up governance demand，promoting the reform of governance.To strengthen the modernization of the grassroots governance system and governance capabilities in the new era，we shall，on the basis of the mass line system，stick to the response and participation and fully transform the institutional advantages of the grassroots Party organizations into governance efficiency and build a new grassroots governance climate featuring co-construction，co-governance and co-sharing.

Key words：grassroots party organization;political advantage;organizational advantage;mass line;grassroots governance;effectiveness of grassroots governance

（責任編輯：董應才）