城鄉融合發展中宅基地使用權流轉的必要限制與合理擴張

摘 要：宅基地三權分置改革背景下，推進農村宅基地使用權流轉是大勢所趨。在城鄉融合發展中，宅基地使用權流轉的必要限制與合理擴張是宅基地使用權流轉制度發展的關鍵，土地增值收益公平補償和合理共享是土地發展權分析視角的核心要義。宅基地使用權流轉制度的構建需體現以土地資源可持續發展為核心的生態功能、以土地利益分配正義為核心的社會功能以及以土地財產屬性彰顯為核心的經濟功能內涵。同時，應妥善應對土地資源利用中存在著的生態風險和社會風險。在推進農村宅基地盤活利用中，須在把握差異性的基礎上適度突破限制，構建合理的宅基地增值收益分配機制以達成分配正義，完善宅基地退出補償機制以提高農民滿意度，更應注重政府干預的合理邊界以減輕政策風險，從而保障農民合法的土地權益。

關鍵詞：城鄉融合;宅基地使用權流轉;土地發展權;必要限制與合理擴張

中圖分類號：F301.24" """"""""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）03-0057-08

收稿日期：2021-07-28" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.03.07

基金項目：國家社會科學基金重大項目（18ZDA166）;陜西省社會科學基金項目（2021R031）;西北農林科技大學人才項目（Z111022001）

作者簡介：李玲玲，女，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為“三農”法治。

一、問題的提出與文獻綜述

長期以來，城市偏向的發展戰略、市民偏向的分配制度等因素加深了城鄉割裂、人地分離、土地分治的“三分”矛盾，這也是當前農村空心化、“鄉村病”的癥結。隨著新一輪土地改革與城鎮化的同步進行，城鄉深度融合已是大勢所趨。但大量農村人口流入城市，造成城鎮土地資源擠占和農村土地資源閑置的情況，過度城鎮化和空心村的風險也隨之增加。面對現實的窘境，如何盤活農村閑置土地成為當前土地制度改革中新的難題，而宅基地使用權流轉制度的構建正是盤活農村閑置土地的重要一環。在此背景下，中央一號文件多次提出要進一步加深農村土地制度改革，研究設計農村宅基地法規、條例，開展閑置宅基地復墾試點，為進一步發展和完善宅基地使用權流轉提供政策指導和政策環境。

當前宅基地使用權流轉制度尚未構建完成。在理論層面，是否允許宅基地使用權流轉存在極大的爭議。持禁止流轉說的學者認為：首先，農村集體經濟組織之外成員獲取宅基地使用權的行為侵犯了內部成員的成員權，甚至增加組織本身的瓦解風險;其次，中國農民缺乏足夠抵御風險能力，非理性轉讓宅基地使用權可能會引發圈地行為，導致弱勢群體受損，違背政策初衷;最后，宅基地使用權流轉可能會對鄉村微觀層面產生影響，如鄉土文化受損、加劇農村內部以及城鄉之間不平等現象[1-3]。持自由流轉說的學者認為：當前農村集約化生產趨勢、城市建設用地緊缺等客觀條件致使市場迫切需求農村土地開放，進而激活農地資源以吸引資本、人才流入來滿足農村經濟社會發展的需要[4];農村宅基地使用權入市不僅可以讓農民獲取經濟價值，同時也為進城務工人員提供居住選擇，保障遷移農民的利益，促進改革紅利的惠及[5-6]。持限制流轉說的學者認為：基于當前農村社會保障制度的現狀，全面開放宅基地使用權流轉的時機未到[7]，不加限制地推進宅基地使用權流轉制度實則是對其社會保障屬性的違背[8]，因此，需要對宅基地使用權流轉的權利主體、流轉的范圍、流轉后的用途等方面進行必要的限制。

伴隨著學界對于土地增值利益的分配以及土地管理與土地財產權的研究，土地發展權理論逐漸得到重視。土地發展權起源于1947年英國《城鄉規劃法令》，后逐漸演變為“歸公”的英國模式、“歸私”的美國模式以及介于兩者的法國模式。其強調的土地再利用、再發展理念逐漸得到學界的認同[9]。隨著理論的不斷發展，學界對于土地發展權的權利體系構架也有不同的理解。針對土地發展權的價值取向，既有主張土地發展權歸公的學者提出土地發展權權益源于土地管理規劃的學說，主張土地發展權歸私的學者提出土地發展權權益源于土地所有權的學說，也有基于兩者基礎提出的土地發展權價值的二元論。

結合當前農地制度，筆者認為土地發展權價值的二元論更符合國情。從應然角度分析，當市場處于自由競爭的情況下，宅基地的增值價值受到距離城市中心、土地地形等因素影響。宅基地距離城市中心越近，其開發強度越大，從而導致土地增值利益與距城市遠近等因素呈現逐漸的、連續的正比例增長變化;但在規劃管制的情況下，國家基于耕地保護、農民權益等多方面考慮，通過控制土地用途轉變、降低土地開發強度來限制農村宅基地的開發與利用，導致宅基地開發強度變化受政策影響明顯，由此造成宅基地增值利益曲線在諸如城鄉結合部等地區出現了明顯價值斷層?；诖丝梢缘贸觯氐脑鲋道娌⒉粏渭儊碜杂谕恋亻_發與利用，仍有一部分來源于對其他土地開發限制而導致的土地價值轉移，即價值轉移理論所解釋的土地價值從開發受限的“發送區”到“接受區”的價值轉移;從實然角度分析，當今城鎮住房用地的開發強度限制與宅基地的開發強度存在明顯差別，基于國家政策的考量，我國的宅基地流轉并沒有完全采取市場競爭的模式，而是在土地管理制度下有條件地開展宅基地使用權流轉?；诖耍恋匕l展權的二元價值理論更符合我國國情。

綜上所述，現有文獻對農村宅基地使用權合理流轉的必要性和風險性已有充分的討論，但缺乏針對宅基地的合理擴張與必要限制的權源分析以及宅基地流轉制度與土地增值收益再分配之間深層關系的探討。土地發展權理論對農地可持續利用以及土地增值利益分配等方面發揮著重要作用，其所強調的土地再利用理念實質是對土地資源的盤活，更側重于經濟價值的開發。而土地發展權“權利”化的過程中所體現的對農民在土地增值分配以及對于土地補償等方面的考量，更側重于社會價值的保障。土地發展權實現的分析維度實際表現為：既關注土地發展權的經濟價值以彰顯土地開發產生的土地增值收益，也關注土地發展權的社會效益以回應土地價值轉移而導致的土地增值收益。據此，本研究贊同限制流轉學說，并以土地發展權二元性的價值維度為視角，剖析宅基地使用權流轉的合理擴張與必要限制內在發展權權源邏輯。在具體分析中，以城鄉融合發展為背景，通過切入土地發展權的基本理論，進一步兼顧宅基地使用權流轉在制度設計層面的合理擴張與必要限制的銜接與平衡，以期有效彌補現有研究中單一探究流轉必要性或單一闡釋風險的不足。為城鄉融合發展中宅基地使用權合理、穩定與有效流轉提供可借鑒的對策建議。

二、土地發展權經濟功能的再開發：城鄉融合發展與宅基地使用權流轉的合理擴張

土地發展權中強調土地再發展、再利用的理念逐步得到學界的認可，而其內涵便是對于土地資源的激活，回應土地發展權的經濟價值。土地發展權的經濟功能實際表現為對土地資源優化配置，其實質是實現土地產權平等自愿的等價交易。城鄉融合發展及鄉村振興離不開“人口”“土地”“產業”的協調耦合，宅基地使用權的合理擴張不僅能吸引城鎮勞動力回流農村，為產業興旺提供人口支持，同時也為促進農業產業化、集約化生產提供制度平臺與保障（見圖1）。

（一）宅基地使用權流轉的合理擴張促進土地整治，為鄉村振興盤活宅基地資源提供產權保障

鄉村振興戰略是國家在總結以往城鄉關系的基礎上，針對新時期鄉村的矛盾變化和發展實際作出的重大決策部署。重塑城鄉關系、建立健全城鄉融合發展體制機制是實現鄉村振興的根本路徑[10]。然而城鄉關系從分離到融合并不能一蹴而就，從城鄉發展規律看，當前我國經濟實力和綜合國力顯著增強，已然到了工業反哺農業、城市支持鄉村的發展階段[11]。這就意味著更多關注耕地面積、提高耕地質量，以保障穩定糧食供給的傳統土地整治思維應該改變。

宅基地的集約整治不僅為城市建設提供空間，同時也可實現鄉村資源不同層次的盤活：對于規劃較差、大量宅基地空閑的鄉村，可流轉使用權，拆除閑置房屋，對失地農民重新統一安置，使原住民在享用更好的公共服務的同時，也促進土地資源集約利用;對于面臨舊村改造的鄉村，宅基地使用權的流轉利于村內低效利用土地的挖掘，助力土地盤活以便新村改造;對于傳統特色村落，宅基地的整合為其景觀優化、質量提升以及設施完善提供了土地資源，同時也為鄉村居民的收入水平提高與就業選擇提供了資源機遇，促使鄉村產業結構及人力資源結構的轉型[12]。

（二）宅基地使用權流轉合理擴張能夠促進核心要素的合理流動，為城鄉融合發展中土地資源優化配置提供制度平臺

農村的穩定是基于農村經濟社會的不斷發展，而禁止宅基地使用權流轉則會加深城鄉二元體制。尤其是城鄉融合的大背景下，農村的發展急需城市資本、人才、資源的注入。宅基地使用權流轉制度的設立不僅有利于土地資源的合理配置，而且也有助于土地盤活以促進城鄉資源流通。盡管國家明令禁止宅基地使用權私下流轉，但在實踐中，城市周邊村落以及城中村存在著大量宅基地及其地上房屋的隱性流轉問題。隱性交易等外部性問題既是對法律政策權威的挑戰、也體現因產權得不到法律的保障而出現法律隱患。宅基地使用權和小產權房的隱性流轉使得宅基地使用權流轉制度的社會效益無法有效保障，農民的產權也得不到有效滿足[13]。依據科斯定律，產權不明確就無法確定外部經濟效應的后果承擔主體或獲得收益主體，而宅基地使用權流轉制度的完善能夠通過明細權利邊界、細化市場準入制度、完善流轉的具體流程等方式來明晰宅基地產權，使權利主體更好參與分配，緩和土地發展效益與經濟效益之間的矛盾，促進宅基地資源在法律調整的范圍內合理配置。

城鄉融合發展背景下，宅基地使用權合理擴張有利于與城鄉融合發展形成良性制度互動，促進資源要素之間的流動與優化配置?，F階段城鄉之間資源流轉通道不暢已經嚴重阻礙了我國經濟社會的發展，也阻礙鄉土文化的傳承[14]。宅基地使用權流轉市場的開放與擴大，能夠更好地促進資源流入農村，疏通城鄉之間的資源流轉通道。在城鄉二元發展模式下，農村資源市場環境很難吸引城鎮人口和資源流入，而開放宅基地市場，有利于吸引以開發新型農業、農家樂以及鄉土文化有關的旅游業為目的的資本流入，從而加快農村基礎設施的建設。鄉村憑借更加完善的基礎設施能夠吸引更多的城市資源與人才流入農村，以此促進城鄉融合的資本流通。同樣，城鄉融合發展也為宅基地的流轉提供了政策背景與機遇。如新型城鎮化為宅基地流轉提供了市場和基礎建設的支持，資本人才下鄉也為宅基地流轉提供市場需求[15]。

（三）宅基地使用權流轉的合理擴張是宅基地財產屬性的應有之義，有助力于城鄉融合發展中農民財產性收入的增長

作為稀缺資源，土地體現了多主體之間的利益博弈，特別是數千年的小農經濟與傳統思想使得農民對于農村土地有強烈占有意愿[16]，故宅基地使用權流轉制度的完善需要充分考慮農民財產性權利，理性處理秩序與效率、公權與私權、生存要素功能與生產要素功能等多個矛盾甚至價值的沖突。要根據現實基礎與發展情況分清首要價值，逐步促進農民財產性利益的增加。宅基地使用權合理擴張是其財產屬性的必然驅使，其依據是羅爾斯正義論提出的最大均等自由原則與差異原則[17]。在權利配置層面，宅基地使用權相比于同屬用益物權的建設用地使用權缺少相對應的部分權能，建設用地使用權涵蓋轉讓、互換、出資、贈與或者抵押等權能，而宅基地使用權的相關權能在制度設立上并不明確。另依據物權法所確定的平等原則，應對任何主體之同類型物權一視同仁地加以保護。但在實際的權利安排和制度架構上并沒有完全遵循，這體現了對于最大的均等自由原則的違背;在權利限制層面，因宅基地使用權流轉限制與房地一體原則存在，農民對房屋行使收益、處分等相關所有權權能時受到層層限制。其體現著制度設計上基于社會效益而對于農民財產權的侵害，違背了最大的均等自由原則與差異原則，因此宅基地使用權的制度設置存在權利配置公平問題。從某種意義上，不具有內生平衡性的秩序可以理解為一種未體現正義的秩序。宅基地使用權的合理擴張是彰顯財產權屬性、保障權利配置公平的結果，且宅基地使用權流轉勢必帶來土地開發強度的擴大以及土地增值。農民可基于宅基地使用權，通過土地流轉等行為參與土地增值利益的分配，從而促進農民財產性權益的增長，以此分享改革紅利。

三、土地發展權生態、社會功能的權益風險：宅基地使用權流轉的必要限制與土地資源的可持續發展

如果說宅基地使用權流轉的合理擴張是基于土地發展權的經濟功能，表現的是對土地資源優化配置以及發揮宅基地財產性功能作用的追求，那對于流轉的必要限制則是基于土地發展權的生態功能和社會功能，表現的是對宅基地資源可持續開發以及宅基地增值收益分配的公平正義的追求。從價值來源層面上考察，宅基地的增值收益不僅來自于土地開發所帶來的土地價值增長，還來源于土地政策所帶來的價值轉移，因此宅基地使用權流轉仍需考慮基于土地利益補償等因素帶來的生態、社會功能的維護。從權利角度上考量，宅基地使用權是農民基于集體成員身份而無償獲取，故在宅基地使用權制度設立之初便具有社會保障制度屬性，這就要求宅基地使用權流轉應當受到必要的限制。該制度改革對農村社會乃至國家的穩定起到重要的作用，因此，需要對當前流轉中產生的不可持續開發的風險、生態環境風險、土地增值收益分配不公風險、損害農民權益風險進行分析，并對宅基地使用權流轉進行必要限制（見圖2）。

（一）違背土地發展權的生態功能：土地資源的開發與利用難以持續的風險

土地發展權的生態功能體現為發揮土地資源作為生態系統基本組成部分的協調和平衡作用，其實質是通過土地制度改革，創新人地關系，加強對生態的保護[18]。

首先，不合理的擴張存在著擠占農村資源的風險。從近五年的試點實踐來看，隨著流轉條件逐漸放寬，宅基地用途從單一的住房用途擴張為住宿、餐飲、農家樂等經營性用途，這使得農村人員流動量不斷增加，宅基地開發強度與土地承載量之間的矛盾也不斷加大，隨之帶來的是生產生活用水激增、道路大范圍擴建以及垃圾處理困難等一系列危害土地不可持續利用的負面影響。一方面，現有土地資源與基礎設施面對激增的垃圾處理需求呈現出過載的局面，從而增加垃圾、污水未完全處理的風險，易對周圍耕地造成難以逆轉的影響;另一方面，土地開發帶來的大量資源需求會導致農村用電緊張，基礎設施建設占用農村耕地資源等公共資源被擠占。其次，宅基地使用權不合理擴張亦存在危害民俗文化、破壞城鄉格局等社會風險。基于市場的逐利性，土地開發者為追求經濟利益而大規模開發鄉村，從而擠占民俗文化發展的空間，極易導致民俗文化破壞;除此之外，宅基地使用權流轉的不合理擴張也會對城市建設用地市場帶來一定的沖擊風險。宅基地使用權流轉擴張必然會導致“小產權房”合法化流轉的擴張，隨著城鄉交通體系的完善特別是地鐵、高架等交通網絡的發展，“小產權房”在價格等方面的比較優勢正不斷凸顯。一旦“小產權房”流轉合法化，就會導致農村住宅房屋流入市場，這對城市土地政策將會產生較大風險[19]。一方面易造成引流城市購房需求的效果，沖擊商品房市場，增加依靠土地財政的地方政府的財政風險;另一方面，開發商為獲取農村土地非農使用的級差收益而加大農村宅基地的開發，從而導致郊區廉價房屋市場擴大、城市房屋市場衰退。這不僅會導致相關城市資源使用的引流，使得地鐵設施等城市資源難以發揮其應有作用，還會增加城市建設格局被破壞的風險，甚至可能導致城市規劃無序。

（二）違背土地發展權的社會功能：農民土地權益受損風險

土地發展權的社會功能表現為公平分享土地增值收益，解決人地矛盾，維護社會公平，其實質是建立科學合理的土地利益分配機制。基于國家政策以及市場的逐利性，我國農業資源投入與城市資源投入長期處于“剪刀差”的狀態，造成農民在宅基地流轉市場以及分配格局中處于不利地位。加之政策變動導致的體制差別，農民在承擔自然風險與社會風險的同時，還承擔著體制風險。

在此條件下，農村宅基地使用權流轉的開放限度過大則可能增加農民權益受損風險。首先，農民在宅基地使用權流轉市場中處于弱勢地位，在流轉過程中面臨著土地權益保障與社會權益保障不足等雙重風險[20]。如農民因信息獲取難度大，易導致其在交易過程中因信息不對稱而處于弱勢地位。其次，宅基地使用權流轉易產生農民集體成員權受損風險[21]，隨著宅基地流轉的不斷開放，宅基地使用權人僅為農村集體經濟組織內部成員的局面勢必會被打破。如宅基地使用權基于入股成為公司資產，因破產清算或債務執行等情形，極易出現外來人員與集體經濟組織內部成員共享宅基地相關權能的局面，如果集體成員權制度設置不合理，則極易造成其他成員因資格權得不到體現而致使農民土地權利被侵犯的后果，甚至加大農村集體經濟組織瓦解的風險[22]。再次，農民在經濟和資源上的弱勢地位，導致農民在增值利益分配過程中難以成為最終受益人。在試點實踐中，還暴露出宅基地增值利益分配比例不合理、入市分配內部監管制度缺失、稅收調節機制缺失等諸多問題。如在集體股份經濟合作社中，村委會成員往往同時擔任法定代表人，從而使村民自治權與企業經營管理權相互混淆，難以區分，加之農民對農村土地的利益分配極為敏感，對分配公平的訴求極高，宅基地使用權流轉收益如果分配不公平，很可能會導致群體性事件的發生，增加社會風險。

四、土地發展權的實現：宅基地使用權流轉必要限制與合理擴張的有效兼顧

在土地發展權經濟功能、生態功能以及社會功能的視域下，宅基地制度的改革思路應從單純對財產性功能或社會保障性功能的追求，轉變為對土地資源的可持續性利用的追求。其內涵不僅包括土地經濟開發、農民土地財產性收入的增加、城鄉融合發展等層面的發展，也應包括土地可持續利用和土地利益的公平分配等方面。

（一）區域差異性基礎上適當突破主體和土地用途的制度限制，以激活宅基地的盤活利用

基于對農地發展權經濟屬性的彰顯，宅基地使用權勢必要淡化其限制流轉的屬性，但合理擴張并不意味著立刻、直接、不加限制地開放。目前城鄉戶籍制度、城鄉居民社會保障制度以及土地生態容載量的現狀迫使對流轉主體資格、流轉后土地用途有一定的限制。同時我國農村社會存在復雜性與多樣性，宅基地使用權市場的差別性也十分明顯[23]。在制度設計方面，采取“一刀切”的政策做法會導致主體利益訴求難以滿足，因此應在把握地區差異性的基礎上對宅基地流轉限制的主體、使用目的等因素適當放開。在傳統農業區，因人口較為集中，耕作土地較為分散，故難以開展大規模的機械化生產。農村社會具有較強的排外心理，大面積地推行企業生產模式或雇傭生產模式難度較大，難以提高單位農地的生產效益。相反在家庭承包的生產方式中，農地產出與農民利益直接掛鉤，農民會不計成本地向土地投入人力以及物力成本。因此，在傳統農業區，宅基地使用權流轉更多的是為了解決經濟組織之間或內部資源調劑的問題，應更加注重合理配置資源，滿足聯產聯耕的需求。城鄉結合地區、東部沿海地區等城鄉融合快速發展的地區對宅基地使用權的流轉需求十分旺盛。從城鄉融合發展的角度考察，該類地區新型城鎮化發展的瓶頸在于發展方式固化以及缺乏社會資本和人才的流入。如果流轉只停留在農村內部進行循環，則始終難以打破城鄉壁壘，不利于城鎮資源流入農村;如果宅基地的使用僅停留在居住層面，則壓縮了發展農業旅游項目、農家樂、民俗酒店等經營性用途的新產業的發展空間，影響土地流轉活力[24]。對于此類地區，合理開放宅基地使用權流轉主體與土地用途的限制是大勢所趨。

對于宅基地使用權開放需求較大的地區，適度放開宅基地使用權主體和使用限制要充分考慮客觀實際和政策階段性的差異。同時在政策制定過程中應當充分考慮農村土地的生態承載量、農民的可接受程度、改革配套措施的完善程度以及對農民生存保障的影響。流轉開放應以農村集體經濟內部流轉、農村集體經濟組織之間流轉、對企業和城鎮居民開放流轉作為劃分順序，分步驟分階段逐步擴大;同時，也應對宅基地使用權經營形式適度擴張。一方面可采取共享共建、資產經營等對外合作方式，鼓勵農民與集體經濟組織、社會投資主體等多方主體采取入股或聯營等方式;另一方面可適度擴張宅基地使用權人合法利用宅基地使用權的范圍，適度開放經營性用途，通過法律法規、政策規章來明晰對于宅基地經營性使用的開放邊界。在考慮土地可持續發展的基礎上適度、合理、分階段對宅基地使用權流轉的主體、用途等條件進行限縮。

（二）構建以利益分享為基礎的增值收益分配機制，以促進宅基地增值收益分配正義

土地增值收益本質是對于土地發展利益的平衡，宅基地的增值收益不僅來自于土地開發帶來的土地增值，也包含基于土地管理而產生的土地價值轉移，單純采取“漲價歸公”或者“漲價歸農”的利益分配模式在實踐中極易導致農村集體土地的發展權益被侵害以及“拆遷暴富”等負面現象產生。因此土地發展權的二元性也決定了宅基地增值利益分配主體既包括基于所有權人而參與分配的農民集體經濟組織、基于集體成員權而參與分配的農民、基于土地使用權而參與分配的土地開發者，也包括基于土地管理權、土地開發權而參與分配的國家。而由于宅基地的土地管理模式、土地征收補償模式在事實層面上造成公法上的土地發展權對私法上的土地發展權擠占的局面，完善宅基地增值利益分配格局的重點則在于平衡國家與農村經濟集體經濟組織的利益沖突。宅基地增值收益應以利益分享為基礎，妥善處理主體之間的利益沖突，構建各依其權、各獲其利的公私共享分配格局。

在農村集體經濟組織分配層面上，增值收益分配應結合宅基地使用權流轉方式的特殊性，建立起完善的利益分配機制以保障農民、農村集體經濟組織的分配利益。根據試點經驗來看，單一的以現金分配方式難以滿足企業的發展需要，也難以使農民獲得持續增長的收益。除此之外，還存在著農村集體經濟組織難以參與利益分配的問題[25]。對此應以尊重農民的意愿為前提，鼓勵建立起現金分配、股權分配等多種利益分配制度，通過提留公益金、管理費等方式來保障農村集體經濟組織利益。在國家的分配層面，增值收益分配應更注重初次分配與再分配的利益體現。針對初次分配方面，應側重于國家在宅基地增值收益分配格局中的參與?；谕恋亻_發權以及公共基礎設施的提供，國家應通過依法收取土地出讓金等方式參與土地增值利益的初次分配，以實現宅基地增值收益社會共享的政策目標。當前國家和各地政府雖有過土地增值收益調節金等類似嘗試，但因立法層面分散、層次低，且在內容上均留很多空白，需要各地方政府補充立法方能適用，導致各地區法律使用的不統一，可操作性差，因此需要提高法律制度的立法層次和可操作性，應由全國人大制定或增設土地出讓金等相關制度，同時注意與土地稅收制度以及與土地管理法等法律的銜接，盡量避免矛盾和重復現象。而在再分配層面，面對宅基地使用權流轉的逐步開放，相應的稅收政策也應逐步完善。國家應通過完善宅基地使用權流轉的增值稅、所得稅等稅收制度來彌補初次分配格局中的利益失衡，確保二次分配正義，以此保證宅基地使用權流轉所產生的社會效益實現。

（三）注重保護農民宅基地流轉的合法權益，以防范土地發展權的社會和生態風險

1.完善宅基地自愿退出補償機制以提高農民宅基地流轉的滿意度。在試點地區，流轉騰退的宅基地十分有限，其癥結多源于宅基地自愿退出補償機制的不完善。當前宅基地退出補償主要由政府主導，農民往往處于被動接受的地位，實踐中也未充分尊重農民意愿，甚至漠視農民訴求，因此，應完善退出補償機制，激活農民退出宅基地的積極性，讓退出宅基地成為符合條件農民的主動選擇。在補償標準層面，宅基地退出補償不應只對宅基地的地上建筑物進行補償，也應包含對農民宅基地使用權價值的補償。同時，為保障退出機制的風險可控，可設立準入門檻標準，設置農戶在使用權退出時須有固定住所或愿意接受安置，且承諾不再回農村建房等限制性規范，以此保障退出補償機制有序進行。如浙江義烏坑口村要求退宅基地戶須人均有15平方米的合法住宅。在農民基本生存權益滿足的基礎下才能更好地激發農民的騰退意愿[26]，在宅基地退出補償方式層面，應構建多層次的退出補償標準，應考慮諸如住房、就業等農民基本生存權保障訴求。依據農戶意愿、需求以及集體經濟組織條件，實現貨幣補償、住房安置、就業培訓安置與養老補助等多層次補償方式，在鼓勵農民退出宅基地的同時，促進農民生活水平的提高。此外，還應構建政策問詢機制、聽證機制，確保對農民意愿、權益及時反饋，增強農民參與感、獲得感，全面提高農民宅基地流轉的滿意度。

2.設立優先購買權制度以彰顯農民集體成員權。在宅基地使用權流轉改革過程中，農民的財產權利實現與其他成員的集體成員權的沖突時常發生，在實務中往往通過限制農民財產權，以保障農村集體經濟組織的穩定性。但為了集體成員權的完整性而過度限制宅基地使用權的行使不僅是對權利人財產權的侵犯，也影響權利人對于地上房屋的處分。面對財產權與成員權的沖突，可以通過設立優先購買權制度來進行協調。如比照股權優先購買權制度，可賦予農村集體經濟組織以及內部成員在同等條件下優先購買擬轉讓的宅基地使用權的權利，且宅基地使用權流轉應征得一定的農村經濟體內部成員同意，固定期限內未答復的，視為同意。不同意的內部成員應當購買該轉讓的宅基地使用權，不購買的視為同意。而在順位制度設立方面，可以將農村集體經濟組織設置為第一順位，內部成員設置為第二順位，以便于農村土地的整合，促進集約化生產以及聯產聯耕進程。該制度設想在保障房地一體制度原則基礎上，極大程度滿足農民集體成員權，這是對于“三權分置”下宅基地資格權權能的有益探索。

3.注重把握政府干預宅基地使用權流轉的合理邊界以減輕農民政策風險。作為宅基地使用權流轉制度的重要參與者以及相關規章政策的制定者，政府的職能定位在制度完善與落實的過程中具有重要的意義。宅基地使用權流轉制度的改革應考慮政策之間的相容性問題，穩步推進規章政策的系統性構建。這也是政策的動態性與階段性的必然選擇。首先，政府在宅基地使用權流轉過程中更應扮演好“穩定器”的作用。面對市場風險，政府應切實履行公共服務職能，以此來彌補農民在宅基地使用權流轉市場的資源弱勢和地位弱勢。如義烏建立了首個宅基地基準地價體系[27]，農民在宅基地置換、調劑、抵押時能夠獲得更多的市場信息，以便彌補自身交易中的不利地位，提高了農民對宅基地使用權流轉的接受程度。其次，政府應在流轉過程中扮演好“引路人”的角色。對于法律、規章、政策的制定應保持一致性，否則會導致政策掣肘現象[28]。如自然資源部發布的《自然資源部對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》中明確表示城鎮子女可以繼承農村宅基地使用權，而在農業農村部編印的《農村宅基地管理法律政策問答》卻給出了否定性答復，規章政策之間的沖突會加深農民對政策的不信任，降低農民改革熱情。因此，政府在制定政策時，應更加嚴謹，可通過改進職能部門間的協調溝通機制，提高政策間的契合度，明晰交叉部門的權責劃分，對管理力度小、職能不配套等進行適應性改革。

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Necessary Restrictions and Reasonable Expansions of Homestead Use Right Circulation in Integrated Urban and Rural Development

LI Lingling，HE Yansong

（College of Humanities and Social Development，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：In the background of rural land contract reform，it is a general trend to promote the circulation of right to the use of curtilage.How to balance expansion and restriction of the circulation of right to the use of curtilage has become a key to constructing the circulation system of right to the use of curtilage.The key point of land development rights is fair compensation and reasonable sharing of land value-added income. In the realization of land development right under the analytical dimension，the construction of right to the use of curtilage system should reflect three connotations.The first one is ecological functions，which is based on sustainable development of land resources.The second one is social functions，which mainly talk about the justice of land interests distribution.The third one is economic functions，which focus on the property of land estate.At the same time， we should properly deal with the ecological and social risks in the utilization of land resources.In promoting the revitalization and utilization of rural homesteads，we need to break through the limitation properly on the basis of grasping the difference，and also should focus on farmers and protect their interests.

Key words：urban-rural integration;circulation of homestead use rights;land development rights;necessary restrictions and reasonable expansion

（責任編輯：董應才）