河長制對村域河流治理績效的影響及作用機制

摘 要：基于江蘇、湖北、寧夏三省（區）106個村莊的實地調查數據，采用傾向得分匹配法（PSM）構建反事實框架，實證分析了河長制對村域河流治理績效的影響效應及其作用機制。研究發現，河長制顯著地提升了村域河流治理的環境績效和社會績效，而對經濟績效未產生顯著影響，且使用工具變量法克服內生性問題后這一結論依然成立。河長制對村域河流治理績效的提升作用依地理區位、村級河長權威、河長制推行時間的差異而存在異質性。機制分析發現，河長制可以通過增強激勵問責、提升環境規制與促進公眾參與三種渠道影響村域河流治理績效。上述研究為河長制全面推行這一主題提供了理論解釋和經驗證據，也為增強河長制在末端場域的治理效能提供了政策啟示。

關鍵詞：河長制;村域河流;治理績效;PSM模型

中圖分類號：F323.213;F323.22" """"""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）03-0121-09

收稿日期：2021-08-19" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.03.15

基金項目：國家社會科學基金重點項目（18AZD003）

作者簡介：馬鵬超，男，西北農林科技大學經濟管理學院博士研究生，主要研究方向為公共資源治理。

治國如治水，善治國者必先治水。流域是國家治理的重要場域，為解決河流污染問題，2016年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于全面推行河長制的意見》，使治理的權責落實到地方黨政主要負責人，由其擔任河長負責轄區內流域資源的保護和管理，重塑“權力”結構和“責任”結構，進而達到推動河流生態環境有效治理的目的，可謂“古有大禹治水，今有河長治河”[1-2]。截至2018年6月底，全國共設立省市縣鄉四級河長30多萬名，全面建立起縱橫協同的四級河長制治理體系，并且河長制鏈條仍在不斷向村莊延伸[3-4]。村域河流資源的有效治理是建設生態宜居的美麗鄉村至關重要的一環。近十年來，伴隨著農業產業化、城鄉一體化進程加快，大量污染物排入河流，加之農村生活污染加劇、畜禽養殖污染嚴重等問題相互交織，致使農村水資源、水環境、水生態問題日益突出[5]。河流污染所帶來的可用水資源短缺、農業生態環境失衡等問題，嚴重制約農業與農村可持續發展[6]。2021年中央一號文件提出進一步強化河長制、湖長制，開展水系連通及水美鄉村建設。作為近年來一項重要的流域治理制度，河長制釋放了顯著的政治勢能，但因監測和表征農村水環境、水生態、水資源等河流資源數據的缺乏，迄今鮮有學者評估河長制在農村基層治水中的政策效應。河長制效果評估顯著影響水系連通及水美鄉村建設的及時性和有效性，對當前的政策執行和未來的政策制定十分重要。那么，河長制是如何對流域末端場域、輸出端口和薄弱環節的村域河流進行治理的呢？對這一問題的回答，可為破解治水“最后一公里”難題探尋有效解決方案，為實現“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管理目標提供科學的實踐依據。

本文可能的邊際貢獻在于：一是聚焦河長制推行中的村域河流治理績效問題，并從“環境、社會、經濟”三個方面解構河流治理績效，拓寬了河長制與村域河流治理績效研究的視角與維度;二是有別于已有實證檢驗的水質監測數據和工業企業數據，本文從末端政策執行者和公眾視角切入，采用我國東中西部村級隨機抽樣微觀調查數據，綜合運用五種傾向得分匹配法，實證檢驗河長制對村域河流治理績效的影響效應，并進一步揭示河長制這一制度優勢如何轉化為治理效能，即可能存在的影響機制。

一、文獻綜述與機理分析

（一）文獻綜述

流域生態環境長期存在邊治理邊衰退的一個重要原因，在于地方政府在經濟發展和環境保護的權衡中較多選擇默許水污染行為，導致環境政策低效率執行[2-3]。2007年太湖藍藻事件爆發后，江蘇省無錫市率先出臺河長制，將水污染治理權下放至地方核心官員，負責轄區內河流管理和保護，推動地方官員將注意力由原來的經濟發展轉移到環境保護上來，將自身利益與環境保護緊密聯系在一起，解決地方政府治污內生動力不足的痼疾，克服傳統環境政策在執行過程中容易出現的“委托代理”問題[7-8]。此后，隨著流域治理效果凸顯，河長制逐步推廣到全國。然而，河長制與流域治理之間的關系在學界一直備受爭議，學者們采用不同數據、運用不同分析方法，針對不同區域進行了研究，但結論并未達成一致。樂觀者認為河長制通過領導干部“包干制”從制度上解決了激勵的問題，促進了縱橫向府際間分工協作，降低了水域中化學需氧量和氨氮含量，顯著改善了水環境質量，在GDP較高的城市和環保法規更嚴格的城市中，河長制的污染減排效應更為明顯[9-10];而悲觀者則強調河長制過于依賴人治，缺乏社會監督，難以問責，雖然一定程度上改善了地區水環境質量，但并未改善水域中的化學需氧量，政策效果低于預期，在“平行擴散”地區未能產生顯著的減排效應，地方政府存在粉飾性治污行為的可能，常規化后可能面臨動力不足的困境[11-15]。兩種觀點的辯爭呼應著河長制政策執行的差異化結果。已有研究充分關注了河長制對流域生態治理績效的影響，但研究也主要集中在環境績效，缺乏對經濟績效和社會績效的關注。短期來看，河長制倒逼地方政府把更多精力投入到環境治理當中，也造成部分地方“不惜一切代價治水”的高成本問題[16]。河長制能否實現“環境社會經濟”紅利效應，仍需要進一步實證檢驗。已有研究鮮有將河長制與村域河流治理置于統一的框架下進行系統分析，缺少從微觀層面研究河長制與村域河流治理績效之間的關系，而河長制如何影響村域河流治理績效更是有待打開的“黑箱”。

（二）機理分析

河長制的內在邏輯是利用科層制體系下的“命令-控制”體系推動各級政府承擔治理責任，建立可信承諾，提升治理效能。理論上，河長制在縱向激勵機制、問責機制、規制機制、橫向參與機制等方面的制度優勢，對扭轉流域生態系統衰退的局面有著積極的作用[17]。本文在借鑒已有成果的基礎上，對河長制影響村域河流治理績效的作用機制進行分析。

第一，河長制向農村基層推廣強化了縱向激勵問責機制，進而推動村域河流治理績效的提升。河流資源通常隸屬于公共物品范疇，具有很強的外部性，容易催生“機會主義”“公地悲劇”問題，而科學合理的激勵問責機制能夠有效地降低代理人的行為偏差，是提升制度執行有效性的關鍵[6]。河長制帶有深厚的運動式治理特征，激勵問責是其有效運行的方式之一。河長制通過對治水有效的河長進行資金獎勵、評獎評優和政治晉升，發揮正向激勵作用;對治水工作出現嚴重紕漏的河長進行嚴厲的問責與懲罰，發揮負向問責作用，實現治理責任的誘因倒逼。進一步地，河長制向農村基層推廣能夠激發村莊之間的“標尺競爭”，入選“最美河長”獎勵名單會在村莊之間產生標桿激勵效應。由于村域河流治理存在空間關聯性和依賴性，受到表彰、獎勵的基層河長傾向于加強與其他基層河長的交流與合作，通過協同治理克服村莊之間的以鄰為壑行為，進而提升村莊之間的河流治理績效。

第二，河長制向農村基層推廣提升了環境規制強度，降低了企業和農戶亂占、亂采、亂堆、亂建等“四亂”行為的發生，從而推動村域河流治理績效的提升。村域河流資源是作為公共物品而存在的，產權難以界定，具有消費的競爭性和非排他性，而通過市場機制解決環境污染的負外部性問題存在一定的局限性[3]，政府需要實施環境規制[18-19]。河長制視域下環境規制的具體措施可以分為激勵性規制和約束性規制。激勵性規制旨在借助市場信號引導微觀主體行為，最大程度上降低微觀主體參與村域河流治理的成本預期，提高收益預期，增強微觀主體對河長制政策的知曉度以及參與流域治理的積極性。約束型規制下政府通過加強水污染法律法規的執行力度，對微觀主體行為進行制度約束，企業、農戶等微觀主體行為一旦背離規制目標，將會面臨罰款、批評等形式的懲罰，作為“理性經濟人”的微觀主體，充分權衡違規成本后會順應規制目標。

第三，河長制向農村基層推廣通過動員效應、規制認同效應和技術嵌入效應，增強了公眾參與的廣度、深度和效度，而公眾有效參與能夠提升村域河流治理績效。河長制推行中，公眾通過監督、舉報、治理等方式參與河長制治理，有利于打破政府與市場在監管失靈和信息不對稱背景下的環境負外部均衡，有助于克服河長制政策執行中的高治理成本、形式主義、社會動員不足等弊端，推動河長制從應急管理制度設計轉向長效化制度實踐[20]。在農村熟人或半熟人社會的情境下，由基層黨政一把手擔任的河長有其天然的在地優勢，村莊所特有的熟人關系網、人情機制、面子觀念及河長權威，能夠有效凝聚共同利益，對公眾參與具有動員效應和規則認同效應[3]。與此同時，以“互聯網+河長制”為代表的技術平臺賦予了公眾更加多元化的參與表達和溝通渠道，有助于培養和強化公眾對河流資源管護的意識，為有效參與村域河流資源監督、管護、治理、決策提供新的契機[7]。

基于以上理論分析，本文認為河長制的實施能夠增強激勵問責，提升環境規制和促進公眾參與，并最終推動村域河流治理績效的提升。但村域河流作為流域治理體系中的末端場域和薄弱環節，是政策容易失靈且極具復雜性的實踐空間，時常與政策執行理想狀態存在差距，河長制能否如理論所述有效提升村域河流治理績效，需要在考慮其他影響因素的基礎上運用計量模型進行嚴謹的檢驗。

二、研究設計

（一）計量模型設定

本文實證檢驗中最理想的方法是通過比較處理組（推行河長制的村莊）在推行與不推行河長制時村域河流治理績效之間的差異，進而揭示出河長制對村域河流治理績效的影響效應。但現實情境中，很難觀測到處理組如果沒有推行河長制時村域河流治理績效的差異，因為這是一個反事實。傾向得分匹配法（PSM）是處理上述問題較為有效的分析模型，其基本思想是構建“反事實”框架，通過尋找與處理組相似的反事實控制組，最大限度克服非隨機試驗的樣本選擇偏誤，這種偏誤可能會夸大或者減小政策沖擊的效應。假定Y1i為處理組的村域河流治理績效指標，Y0i為控制組的村域河流治理績效指標，Di表示處理變量，則河長制對村域河流治理績效的因果影響，即處理組的平均處理效應（ATT）可表示為：

ATT=E（Y1i |Di=1）-E（Y0i |Di=1）=E（Y1i-Y0i |Di=1）（1）

PSM反事實框架分析步驟包括估計傾向得分、匹配方法選擇、共同支撐假設、平衡性檢驗和估計平均處理效應。其中，運用Logit模型來估計傾向得分，構造E（Y0i |Di=1）的替代指標。相應地，樣本村是否選擇推行河長制的決定方程如下：

P（Xi）=P（Di=1|Xi）=E（Di|Xi）（2）

式（2）中，P（Di=1|Xi） 為樣本村推行河長制的概率，Xi為匹配變量。

（二）數據來源

本文所使用的數據來源于課題組2019年7-8月和2020年11月在江蘇、湖北、寧夏三?。▍^）開展的實地調研和深度訪談，包括水利部門座談會與村莊問卷調查兩個環節，調查對象主要為村干部及沿河村民（包括巡河員、護河員、民間河長等）。選取江蘇、湖北、寧夏作為調查對象的主要原因在于：第一，所選區域兼顧東、中、西部，覆蓋長江流域、黃河流域、淮河流域與太湖流域，既涵蓋河長制發源地無錫市、河長制工作獲得水利部獎勵的宜昌市，還包含徐州、潛江、中衛等其他地市。第二，就當前農村社會特點而言，江蘇城鄉融合程度更高，湖北農村的“原子化”程度較深，而寧夏農村的熟人社會特征最明顯。綜合而言，本研究的樣本選擇具有較強的差異性。該調查經過數據處理整合，最終形成了106個村莊有效問卷1 056份。

（三）變量選擇

1.結果變量?？冃娬{結果和產出，是行動目標的最終體現。公共資源治理績效是政府在公共資源治理中通過某些手段或方法克服事物本身存在的缺陷和問題，做出的一系列工作所取得的成績與效果。村域河流作為一種公共資源也遵循同樣的底層邏輯。本文結果變量借鑒水利部河長辦公布的河流健康評價指標體系，基于中國鄉村現實情形，從環境績效、社會績效、經濟績效3個層面對村域河流治理績效進行測度。

2.處理變量。本文的處理變量為河長制，參照河長制全面推行的五級河長制體系，可以用村莊是否設立了村級河長來表征河長制推行情況，該題項通過村級調查數據獲取，若村莊已設立村級河長，記為1;否則，記為0。

3.匹配變量。借鑒已有研究[21]，選取流經村莊河流數量、自然條件是否惡劣、河長制政策宣傳、公共領導力、信息公開、村莊巡河員人數、村莊治理失靈、經濟發展水平、政府投資力度等9個變量作為匹配變量。

4.機制變量?；谇拔牡睦碚摲治觯疚倪x取激勵問責、環境規制與公眾參與3個變量作為機制變量，探究河長制這一制度安排是否會通過激勵問責、環境規制與公眾參與來影響村域河流治理績效。

以上變量定義及均值差異檢驗見表1。

三、模型估計結果與解釋

（一）河長制對村域河流治理績效的影響效應測算

1.共同支撐域檢驗。為實現推行河長制的村莊與未推行河長制村莊的樣本匹配，根據上文（2）式方程，利用Logit模型預測村莊推行河長制的傾向得分限于篇幅，傾向得分結果并未在正文中列出，備索。 。為進一步證實PSM估計的合理性及有效性，本文進行了共同支撐假設檢驗。從圖1可以發現，村莊推行河長制與未推行河長制的傾向得分值存在較大范圍的重疊區域，并且多數樣本值在共同取值范圍之內，滿足共同支撐假設。經PSM匹配后，協變量標準差均在10%范圍內（見圖2），說明匹配結果較穩健。

2.平衡性檢驗。條件獨立性假設是進行PSM 的重要前提，為確保結果的可靠性，采用k近鄰匹配、卡尺內k近鄰匹配、半徑（卡尺）匹配、核匹配、局部線性回歸匹配進行匹配。由平衡性檢驗結果可知（見表2），與匹配前相比，匹配后的Pseudo R2由0.147降至0.006～0.008，LR χ2由207.97降至11.26～15.46，均值偏差由30.4降至5.3～6.4，中位數偏差由20.7降至4.5～6.1。這意味著匹配后樣本自選擇導致的估計偏誤大大降低，各匹配變量在統計上不存在顯著性差異，表明各匹配變量在經過匹配后滿足條件獨立性假定。

3.影響效應測算。本部分測算了河長制對環境績效、社會績效、經濟績效的平均處理效應（ATT）。如表3所示，5種不同匹配方法的估計結果基本一致，并通過顯著性檢驗，這意味著傾向得分匹配結果具有良好的穩健性。經PSM反事實估計后，河長制向農村基層擴散顯著正向影響環境績效，影響的平均處理效應為2.304，這意味著在解決樣本選擇偏誤后，河長制會促使村域河流“四亂”問題解決效度顯著提升230.4%。從社會績效來看，處理組的平均處理效應為2.676，說明在排除其他因素的影響下，推行河長制會促使村民環保意識顯著提升267.6%。在經濟績效方面，處理組的平均處理效應為0.156，但PSM估計結果的t檢驗值均小于1.96的臨界值，未能通過顯著性檢驗，表明河長制并未能顯著推動村莊經濟收益的增加。此外，模型結果還表明，不論采用何種匹配方法，村莊推行河長制對社會績效提升的作用均大于對環境績效的提升作用。

（二）內生性問題處理

在現實情景中，村域河流治理績效反過來也會影響村莊河長制推行，這會導致內生性問題。因此，為內生變量“河長制”尋找適當的工具變量就成為解決內生性問題的最優選擇。本文借鑒楊嬋[22]等的做法，采用省級層面河長制推行指標的均值作為工具變量。對于同一個省份而言，各個村莊推行河長制存在一定的政策關聯性，而一個省份河長制推行的均值對單獨一個村莊的河流治理績效不存在明顯的影響。

檢驗結果如表4所示。第一階段工具變量估計結果在1%水平上顯著為正，表明工具變量和內生性變量的確存在可觀的相關性;通過Cragg和Donald Wald 檢驗來考察弱工具變量問題，結果顯示χ2值在1%水平上顯著，說明工具變量滿足相關性和外生性條件。第二階段估計結果顯示，河長制估計系數在1%水平上顯著正向影響環境績效與社會績效，在方向上和顯著性上均與基準模型所報告的回歸結果相似。上述檢驗結果表明，在考慮內生性問題后，河長制有助于提升村域河流環境績效、社會績效的結果依然顯著成立。

四、異質性分析與機制檢驗

（一）異質性分析

1.地區差異。本部分基于k近鄰匹配方法進一步探討河長制對江蘇、湖北、寧夏村域河流治理績效的地區差異。表5分別給出了江蘇、湖北、寧夏三?。▍^）子樣本的基準模型估計結果?？梢缘弥航K的村莊在推行河長制后分別顯著提升了251.0%的環境績效、312.5%的社會績效、157.8%的經濟績效;湖北的村莊在推行河長制后分別顯著提升了249.2%的環境績效、269.8%的社會績效;寧夏的村莊在推行河長制后分別顯著提升了234.6%的環境績效、147.5%的社會績效。相比湖北、寧夏地區的村莊，河長制對江蘇的村域河流治理績效提升效應最大。其主要原因可能在于，江蘇、湖北、寧夏三省（區）的村莊在經濟發展水平、環境治理體系建設、政治勢能釋放、河湖公共資源需求方面存在差異。尤其以江蘇為代表的東部地區不僅經濟發展水平較好，而且最早推行河長制，廣泛推廣實施“互聯網+河長制”“企業河長”等治水模式，技術治理與市場化水平較高，構建了相對成熟的河長制參與、監督、評價、考核體系。

2.村級河長權威差異。村莊公共事務治理是否有效與村干部的權威存在必然聯系。通常情況下，村級河長由村干部擔任，因此，探討村級河長的權威差異對村域河流治理績效的影響尤為重要。借鑒楊嬋等對村干部權威的界定[22]，從知識權威維度解析村級河長權威對河流治理績效的影響，以“受教育程度”來衡量知識權威。表6回歸結果顯示，村干部受教育程度為高中及以上的村莊在推行河長制后分別顯著提升了210.1%的環境績效、249.4%的社會績效。這說明村級河長的知識化、專業化水平在河長制驅動村域河流治理績效提升中發揮著關鍵作用。同時，這一結論也與國家大量往鄉村選派大學生村官、第一書記的制度安排相一致，即人力資本在鄉村公共事務治理中發揮著重要作用[23]。

3.河長制推行時間差異。河長制對村域河流治理績效的影響可能會因河長制推行時間的差異而存在異質性。考慮到河長制自上而下全面推行始于2016年，2018年底四級河長制體系全面建立，2018年后覆蓋省市縣鄉村的五級河長制逐步建立。因此，本文根據研究所需，設立三個時間段（2016前、2016-2018年之間、2018年之后）分析河長制影響村域河流治理績效的時間異質性，回歸結果如表7所示。由表7可知，河長制推行時間越早，其環境績效、社會績效的提升效應越大?？赡艿脑蚴?，在河長制推行時間較早的地區，由于地方政府重點關注、河長制政策宣傳及村級河長培訓、監管、考核等治理機制的完善，河長制更有助于提升村域河流治理績效。這意味著各級政府應持續完善覆蓋省市縣鄉村的五級河長制體系，促進“賦權”與“確責”治理功能的調適，優化政府統合協同結構，實現河長制從“有名”到“有實”的轉變。

（二）機制檢驗

以上研究著重分析了河長制對村域河流治理績效的影響及作用大小，但河長制如何影響村域河流治理績效同樣值得關注?；谇拔睦碚摲治?，本節將運用逐步回歸法，采用OLS估計，檢驗“河長制→激勵問責→治理績效”“河長制→環境規制→治理績效”“河長制→公眾參與→治理績效”三條作用路徑。表8估計結果顯示，河長制對激勵問責的估計系數顯著為正，激勵問責對環境績效、社會績效、經濟績效的估計系數顯著為正，表明河長制能夠通過增強激勵問責提高村域河流治理績效。表9估計結果顯示，河長制對環境規制的估計系數顯著為正，環境規制對環境績效、社會績效、經濟績效的估計系數顯著為正，表明河長制能夠通過提升環境規制改善村域河流治理效果。表10估計結果顯示，河長制對公眾參與的估計系數顯著為正，公眾參與對環境績效、社會績效的估計系數顯著為正，表明河長制能夠通過促進公眾參與提升村域河流環境績效和社會績效。

五、結論與啟示

本文基于江蘇、湖北、寧夏三?。▍^）106個村莊的實地調查數據，從“環境、社會、經濟”視角解構村域河流治理績效，采用傾向得分匹配法（PSM）構建反事實框架，實證分析了河長制對村域河流治理績效的影響及機制。研究發現，河長制向農村基層擴散顯著地提升了村域河流治理的環境績效和社會績效，而對經濟績效未產生顯著影響，村莊推行河長制對社會績效提升的作用均大于對環境績效的提升作用，且內生性檢驗后這一結論依然穩健;相比湖北、寧夏地區的村莊，河長制對江蘇村莊的河流治理績效提升效應最大;村級河長受教育程度越高，河長制推行時間越早，其環境績效、社會績效的提升效應越大。進一步的機制分析發現，河長制可以通過增強激勵問責、提升環境規制與促進公眾參與三種渠道影響村域河流治理績效。

依據以上研究結論，本文提出如下政策啟示。第一，進一步強化河長制，逐步完善覆蓋省市縣鄉村的五級河長制體系，促進河長制從有名向有實、有能、有效的轉變，實現村域河流生態環境根本好轉。第二，河長制對村域河流治理績效的影響效應存在異質性，應堅持村級河長選拔方面“年輕化、知識化、專業化”的標準，提升村級河長履職的靈活性和高效性;注重從村莊自身發展的實際情況出發，開展河流治理行動，形成一批可復制、可推廣、可擴散的典型經驗。第三，村級河長處于“權虛、能弱、責重”的位置，河長制向農村基層推行過程中應采用靈活的激勵形式，避免無效的正向激勵和不合理問責;制定與農村社會相適應的環境規制政策，提高環境規制的宣傳和普及力度，發揮環境規制的激勵與約束作用;探索多元治水模式，鼓勵公眾參與，增設民間河長，進一步拓展民間治水力量。

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The Influence of River Chief System on Village River Governance Performance and Its Mechanism

MA Pengchao，HU Naiyuan，ZHU Yuchun*

（College of Economics and Management，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Based on the field survey data of 106 villages in Jiangsu，Hubei，and Ningxia provinces （regions），the propensity score matching method （PSM） was used to construct a counterfactual framework，and the influence of the river chief system on the governance performance of the village rivers and its mechanism was empirically analyzed.The study found that the river chief system significantly improved the environmental and social performance of the village river governance，but did not have a significant impact on the economic performance，and the conclusion was still valid after the instrumental variable method was used to overcome the endogenous problem;The improvement of village river governance performance is heterogeneous depending on the geographical location，the authority of the village-level river chief，and the implementation time of the river chief system;Further analysis of the mechanism found that the river chief system can enhance incentives and accountability and improve environmental regulations.Three channels and promotion of public participation affect the performance of village river governance.The above research findings provide theoretical explanations and empirical evidence for understanding and promoting the overall implementation of the river chief system，and also provide policy inspiration for enhancing the governance efficiency of the river chief system in the terminal field.

Key words：river chief system;village rivers;governance efficiency;PSM model

（責任編輯：楊峰）