村落共同體解體與鄉村治理制度建設

譚秋成

（中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732）

自20世紀70年代末農村改革以來，農村的經濟基礎、交易方式和政策環境發生了深刻變化。一方面，家庭聯產承包責任制的實行、市場經濟體制導向改革、工業化和城市化給了農民自主配置土地、資本和勞動力要素的權利，拓寬了其從外部市場獲取信息和資源的渠道，進而引起農民生產生活方式的變化；另一方面，國家基于社會公平正義原則，2005年開始新農村建設，以財政轉移支付的方式大規模投資農業生產和農民生活基礎設施，初步建立了農村教育、醫療、低保和養老等方面的社會保障制度。本文討論了農民生產生活方式和農村公共物品供給方式變化對農民合作行為和鄉村治理的影響，并進一步探討了村落共同體解體后鄉村治理制度建設的主要內容，以茲為鄉村治理制度建設提供有益借鑒。

一、村落共同體解體的理論邏輯分析

（一）共同體合作的基礎

共同體成員之間合作早期在社會科學家看來是自然的事。滕尼斯認為，共同體存在著一種特有意志，那就是相互一致的、結合到一起的信念，這種特殊意志是一種相通的感受，形成一種特殊的社群力，把一個整體里的各個成員團結到了一處。[1]95，96涂爾干認為，社會成員具有平均信仰和關系的總和構成了他們明確的生活體系，這種生活體系即為集體意識或共同意識，集體或共同意識將共同體機械團結在一起。[2]42但是，在Banfield研究的意大利南部一個村莊，由于存在不道德的家庭主義，村民之間互不信任，他們只注重個人利益，村內沒有報紙，沒有公共生活和慈善活動，一條像樣的道路也建不起來。[3]16，17，85在Scott 研究的東南亞，村莊內部合作主要在財富、權力、社會地位上相差懸殊的權勢者和一般農民之間進行，形成不平等的恩庇侍從關系。恩庇者提供經濟利益和政治保護，被恩庇者提供人力服務并受人支配。[4]

共同體內成員間合作的難題可通過經典的囚徒困境博弈來說明。圖1中，橫列表示成員1 可選擇的戰略，分別是合作或不合作；縱列表示成員2 可選擇的戰略，同樣分別是合作或不合作。圖中（C,C）表示當成員1與成員2相遇都選擇合作時雙方可得收益C，(D,B)表示當成員1選擇合作而成員2選擇不合作時，成員1得收益D，成員2得收益B；(0,0)表示當成員1 和2 都選擇不合作時雙方得到收益為0。不失一般性，假定B＞C＞0 ＞D，成員1 和2 有相同的信息結構、戰略集和支付，博弈是對稱的。在圖1博弈中，成員1與2雙方合作的結果（C,C）帕累托優于不合作的結果(0,0)，但因為對成員2 來說，不管成員1選擇何種戰略，不合作是他的占優策略。博弈最終的結果是都不合作，雙方陷入囚徒困境。

圖1：合作的囚徒困境

導致囚徒困境這一結果的主要原因是該博弈是一次性的，博弈雙方缺乏懲罰不合作者的手段或機會。在傳統村落，共同體內部大部分成員祖祖輩輩就居住在一起，他們共同生活，一起勞作，合力抵御自然風險和外部威脅。因此，共同體成員之間的合作不是一次性的，而是長期甚至跨世代的。在長期博弈中，當成員1 與成員2 相遇時，成員2 雖然在成員1 選擇合作時采用不合作戰略可得較高收益B，但他要權衡該行為給自己今后帶來的損失。假定成員1 和成員2 進行無限期重復博弈，兩人都采取冷酷戰略，即只要對方上一期合作自己這一期亦合作，而一旦對方背叛則以后永不合作；再假定雙方的貼現率為δ，即下一期收益相當于現值的比例，δ也可以用來表示博弈繼續進行下去的概率，這時假定貼現率為1。成員2觀察到成員1上期選擇了合作，自己選擇合作可得收益：

相反，如果選擇不合作，本期雖可得較高收益B，但因為成員1 永遠不會再合作，他得到的收益僅為B。當且僅當、即C≥B(1-δ)時成員2 將永遠選擇合作。因為博弈是對稱的，成員1 也是如此。所以，在共同體內部，成員之間長期合作的基礎是：（1）單次博弈中合作的收益C比較高；（2）損人利己的機會主義行為獲得的收益B比較低；（3）博弈雙方不短視，未來貼現率δ比較高；（4）成員之間合作的機會或可能性較高，當δ表示博弈繼續進行下去的概率時。實踐中，當共同體成員比較穩定時，為應對環境不確定性和短期利益對個人的誘惑，共同體將形成一套促進合作、懲罰機會主義行為的規范和集體道德。相反，如果成員之間合作的收益變少，成員貼現率或繼續合作的概率降低，曾經相互合作的共同體也會逐漸瓦解，約束成員之間的規范失去作用。

（二）市場擴展和社會分工降低合作收益和合作概率

在傳統村莊，共同體內部成員既從事農業，也從事手工業，生活以自給自足為主。隨著市場交易擴大和社會分工擴展，手工業與農業不斷分離，傳統的補鍋、縫紉、木匠、磨米、榨油等各種作坊或者消亡，或者被城市工藝更先進、更有效率的現代制造業代替，小部分以食品加工為主的行業集中在鄉鎮。在傳統農業時代，農戶常常既從事農業又從事副業，種植業和畜牧業往往一體經營，這種多樣化經營可以充分地利用自然資源和家庭勞動力。市場交易擴大后，畜牧業出現規模經濟，逐漸與種植業分離成為單獨經營的行業，從事種植業的農戶不再從事養豬等畜牧業。根據中國社會科學院農村發展研究所鄉村振興數據庫，2020年抽樣調查的3833 個農戶中養豬的農戶只占7.85%。市場交易擴大和社會分工擴展還將農業納入整個社會分工體系，農業被分割成供應、生產、銷售等多個環節，其中生產資料供應和農產品銷售活動更多地由市場承擔，農戶只是負責種植或養殖這一具體生產過程。

市場擴展和社會分工、專業化生產擴大到一定程度后將引發產業革命，推動工業化、城市化發展。這時，越來越多的村內成員外出工作、居住和生活，村莊共同體內部人口開始減少，最終出現人口與村莊的分離。據《中國統計年鑒》（2020）數據顯示：1978年，我國人口總數為96259 萬，其中農村人口79014 萬，占82.08%；2019年，人口總數增至140005 萬，其中農業人口55162 萬。改革開放41年間高速工業化和城市化使農村人口絕對數量減少了23852 萬，減少幅度達30.19%。農業與手工業分離、農業內部種植業與畜牧業分離、以及種植業內部生產與生產資料供應、產品銷售分離減少了村莊內部活動的種類，降低了共同體內部成員生產的互補性及交易、合作的可能性。工業化和城市化導致的人口與村莊分離則直接減少了可合作的對象。而且，由于外出就業的人口主要是青壯年勞動力，留在村莊內勞動力平均質量下降減少了合作的收益。在圖1合作博弈中，假定成員1希望與村內另一成員合作，但由于市場擴展和社會分工導致生產活動的種類減少及人口下降，合作的收益C減少，繼續合作的概率δ下降。

（三）技術進步增強農民應對自然的力量，減少協作的機會

長期以來，中國農村人口多，人地關系緊張，承包責任制后農業以小規模家庭經營為主。小規模經營并不妨礙農業機械化、現代物質投入和新技術應用，農戶通過購買服務的方式獲得了耕地、播種、收割、灌溉、農田整理、基礎設施建設等方面所需的機械服務。因為大部分農業技術已包含在種子、幼苗、化肥、農藥、飼料配方等生產資料中，農民通過購買中間投入品也獲得了農業新技術。

農業曾屬于勞動密集行業，需要投入大量人力和畜力。現代農業應用機械工程技術、化學技術、生物技術后，首先，大幅度降低人工投入，提高了勞動效率。以犁地為例，南方水田如果是用畜力，1 人1牛1天可犁3—4畝，北方小麥也基本如此；現在南方家庭小型旋耕機1人1機1天可犁12畝，北方中型旋耕機1人1機1 天可耕100畝，且操作機械的勞動強度大大低于使用牛力的。其次，農業技術進步省去了傳統農業過程中部分耗時費力的工序。現代農業施用化肥和除草劑，簡便、省力、高效，免去了積肥制肥、中耕鋤草的過程。再次，現代農業工程技術提高了農民應對自然的力量和對抗風險的能力。利用現代農業機械興建農業基礎設施，除機械操作者外基本上無須其他勞動力參與，且工程建設周期大幅度縮短，工程質量更好。農業技術進步提高勞動效率、減少勞動環節、增加農民應對自然的力量后，降低了勞動力在農業生產中的作用，減少了農民換工及集體協作的機會，進而減少了村內居民在生產上的相互依賴性。

二、公共物品供給方式變化對村落共同體解體的影響

（一）傳統的公共物品定義及范圍

在村落共同體內部，除成員個體之間生產、生活互幫互助外，還有所有成員共同需要的公共物品必須提供。經濟學認為，公共物品由受益者提供更有效率，由于不同公共物品涉及的受益者范圍不同，因此不同層級政府和組織在提供公共物品上是有職責分工的。如果是地方性公共物品，地方政府就應該負責供應，因為當地居民更了解自己的偏好，也能找到更有效地提供公共物品的地方性知識和生產方法，在供給上更容易達到邊際成本等于邊際收益的最優均衡點。而且，當地居民更有激勵并有更多的信息監督地方政府，促使地方政府在保護產權和市場交易的制度上開展創新。

根據受益者原則，農村公共物品或服務大體上可分四類：（1）與村民利益相關，主要由中央和地方政府解決的公共物品；（2）需要本村與外村協調解決的公共物品；（3）全村范圍內的公共物品；（4）村內部分成員的公共物品。由中央和地方政府解決的公共物品或服務分兩種情況：一是普惠性公共物品，任何村民或只要具備一定條件的村民都可免費獲得，如國防、公共安全、貨幣、衛生防疫等；二是由中央和地方政府出部分資金或物資，同時還需要村內居民出勞動力或部分配套資金來提供的公共物品，如農村道路和水利建設、垃圾處理等。上述第二類由本村與外村協調解決的公共物品則需要村內居民與外村居民一起決定合作的內容、方式、成本分攤、利益分配等。至于第四類村內部分成員的公共物品，可以通過長期利益交換，或者由利益相關者自行以合作的方式來解決。按照受益者原則，村共同體一方面是提供第三、第四類公共物品，另一方面是協助上級政府或與外村合作共同提供第一、二類公共物品。

（二）正義的原則及公共物品供給方式變化

傳統經濟學關于公共物品的范圍及供給是功利主義的。但是，羅爾斯認為，個人如果不知道自己的社會地位、階級出身、天生資質、理智和能力、性別、種族、信仰，是不會選擇功利主義的，因為他害怕成為因最大化集體幸福而被犧牲的少數群體；他也不會選擇自由意志主義，因為自由意志主義提倡最大化個人自由，反對政府向公民征稅，他害怕自己生活陷入貧困而得不到政府幫助。[5]136，150-160羅爾斯關于社會正義第一原則認為，社會任何人應平等地獲得最大的自由，只要個人自由不與他人自由相沖突。這一原則繼承了密爾的主張。羅爾斯關于社會正義第二原則認為，社會產品或收入分配應該是平等的，不平等只有在有利于所有人利益或有利于個人平等地獲得就業和發展機會時才是合理的。[5]60在推導正義兩原則產生的理由時，羅爾斯提出應最大化社會上處于最不利地位成員的利益。[5]152-154

羅爾斯關于社會應該選擇能夠給最不利成員帶來最大利益的分配結構，以及個人不應因為出身、性別、種族和信仰不同而導致發展機會不同的道德原則得到了普遍認同。經濟發達國家的政府在提供傳統公共物品的職責之外增加了如何保證社會公正的職責，如實行累進所得稅稅率、提高貧困線、加大對低收入人群轉移支付并增加失業救濟、減免低收入家庭子女學費或實行全社會免費教育、建立針對脆弱人群的醫療救助或全民醫保制度等。按照公共物品的傳統定義，教育主要是提升個人人力資本，投資的收益由個人獲得，教育的過程既是排他的也是競爭性的，屬于典型的私人物品。醫療衛生除傳染病防治屬公共物品外，個人治病保健也是維持和提高人力資本，同樣屬于私人物品。但羅爾斯的正義論認為，個人如果僅因出身和地位得不到教育和發展機會而輸在起跑線上，僅因收入低有病得不到治療或家庭因病陷入貧困，這個社會的制度和分配方式是不正義的。

2005年，我國實施新農村建設后，免除了農村小學生和初中生的學雜費，并對寄宿的小學生和初中生進行補助。2009年，我國實行個人小部分繳費和政府補助的新型農村居民合作醫療，同年推行了新型農村社會養老保障制度，60歲以上農村老人可領取由政府補助的養老金。2015年，政府提出統籌城鄉教育和醫療發展，統一了城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額，合并新農合與城鎮居民醫療保險制度，統一城鄉居民繳費標準、定點醫院和報銷比例。這一系列保障制度提高了農村居民福利，促進了農村穩定和社會公平正義。小學和初中學雜費免除、新農保基礎養老金和農村居民醫療保險基金補助主要由中央、省、縣財政轉移支付，具體事務由教育、醫衛、民政等行政部門及學校、醫院負責，行政村甚至鄉鎮政府都很少涉及。教育、醫療、養老和低保由政府提供，減少了共同體成員在公益事業上合作的內容和義務，增加了個人在共同體中的獨立性并使政府權威延伸至村落共同體內部。

（三）共同體提供公共物品的能力被削弱

1983年底，我國廢除了人民公社體制，在農村實行政社分設，建立了鄉政府和自治組織村民委員會。鄉鎮政府代表國家在農村行政，設有一級財政和相應的預決算制度；自治組織村民委員會辦理本村的公益事業和公共事務。鄉鎮財政當時實行包干制，財政收入主要由預算內收入、預算外收入和自籌資金三部分組成。村自治組織的收入主要來自農業稅外的“三項提留”及集體經濟。由于當時的鄉鎮財政承擔了部分該由中央政府承擔的事務，如民兵訓練、優撫、計劃生育、農業基礎設施建設等，而且鄉鎮政府在與上一級政府或中央政府合作提供公共物品和服務時其財政負擔的份額太大，如農村教育、部分公路建設等，鄉鎮財政普遍入不敷出。[6]在預算內收入比較固定的情況下，鄉鎮政府便不斷尋找增加預算外和自籌收入的途徑，如加大攤派征收、向企業和銀行等機構借款等。鄉鎮政府不斷提高“五項統籌”和“三項提留”費用的征收額度增加了農民負擔，導致鄉鎮政府、村組織長時期與農民形成對抗與沖突。

2005年，農村稅費改革取消了農業稅及“三提留”“五統籌”的征收。由于之前1994年實行分稅制改革，通過稅種明確了中央和地方的財政收入來源，鄉鎮政府和村組織不再享有給集體企業稅收優惠的權力；又由于同年的銀行體制商業化改革使商業銀行和信用社不再完全依附于地方政府，而是有了獨立的經濟利益和更多的經營自主權，鄉鎮政府和村級組織再一次失去了一項組織資源的優勢。[7]結果，大批鄉鎮企業或者虧損倒閉，或者改制為民營企業，或者搬遷至縣市經濟開發區，鄉鎮政府和村級組織失去了來自工商業的稅源和利潤分成。取消農業稅費后，大部分鄉鎮政府和村級組織已沒有收入來源，政府工作人員及辦公運轉費用由上級財政撥款，村組織干部報酬和村委會辦公經費由政府財政進行轉移支付，并且實行村財鄉管制度。農村道路、水利、村莊整治等基礎設施建設以及教育、醫療、低保、養老等公共服務都由中央、省、地市、縣財政補助，資金不經村組織使用，村組織也不負責項目具體實施，其主要作用是提供信息和動員村民參與。

三、村落共同體解體后鄉村內部合作難題

（一）維持合作的社會網絡、傳統規范和民間權威

在傳統的村落共同體，成員之間合作不僅是生產上的，生活上大家也互幫互助。為維持成員之間合作，共同體組織系列活動，促進大家相互交流，產生親近感和信任。一些活動因為世代沿襲，成為傳統和習俗。市場擴展、分工和專業化生產、技術進步同樣提高了成員生活上的獨立性，村內成員間這方面的互助也逐漸減少。

傳統村落共同體為懲罰合作中的機會主義，自發演進、形成一套行為規范。規范是村內成員共同認定的價值觀或集體道德，如鄰居建房、婚喪嫁娶時不出力幫忙被認為奸滑，是不道德的；鄰居收成不好糧食不足來借錢借糧時吝嗇不給被認為不近人情、難打交道。共同體內部規范的遵守首先是通過社會網絡。村內共同體由于成員彼此認識且經常因生產生活事務合作、交流結織了一張社會網絡，社會網絡傳遞信息，對納入網絡中的成員的合作行為進行記錄，通過眾人的閑言碎語給不守規范的當事人形成道德壓力并進行直接制裁。村內不合作者盡管短期獲得了較大收益，但村內的社會網絡傳遞了其不守規范的信號，當他自己生產生活陷入困難時會找不到幫助者。由于傳統社會成員主要在共同體內部獲得信息和資源，成員間合作是長期的，被共同體孤立后代價極其高昂。共同體內部規范的遵守其次是通過權威來實施的。在傳統村莊，資源有限且生產要受自然條件制約，少數成員通過長期觀察和實踐探索，創新了資源組合方式和生產技術，提高了資源利用效率，獲得了更大收益，這部分人因為具有可分享的、提高產量和收入的經驗便逐漸成了村內權威。權威也可能是那些靈活利用市場交易獲取外部資源，尤其是那些能從政府部門獲得資源和得到政府權力支持的成員。權威還可能是辦事公正、能帶頭懲罰不守規范的成員。這類道德權威只能在傳統共同體內部成員之間長期合作中才可以存在，因為執行規則、懲罰不合作者的機會主義行為是有代價和風險的。一次秉公辦事的行為可能不被其他成員理解且容易招致被懲罰者的怨恨和報復，多次秉公辦事則為該成員建立了公正的信譽，最終得到大部分成員的認可、尊敬、授權處理村內公共事務。村內權威仍是通過社會網絡來表達和付諸實際行動的，權威起博弈中的焦點作用，讓信息傳遞更快，內部成員意見更容易達成一致。

（二）社會網絡、傳統規范和民間權威解體后引起新的利益沖突與糾紛

隨著市場擴展、社會分工和專業化、城市化和農業技術進步，成員生產能力和生活水平提高，共同體內部合作的內容越來越少，促進合作的網絡開始瓦解，共同體內部規范及民間權威失去約束作用，共同體最終解體了。村落共同體解體是一場社會變革，解體后使成員從外部獲得更多的信息、資源和交易機會。傳統村落共同體的社會網絡局限在小范圍內，這種熟人網絡能增強共同體意識和內部凝聚，促進內部交換資源和合作。但是，熟人一般具有共同的價值觀，而大家長期交流進一步強化了這種價值觀，容易導致對外部信息和資源的排斥。[8]村落共同體解體后，提高了資源利用效率和村民收入。村內資源是有限的，村落共同體解體后，成員利用市場獲得更多的資源，有更多的資源組合方式，可以開展專業化生產。但是，村落共同體解體使一些原來通過傳統規范解決的問題成為新的難題。以養老問題為例，中國傳統的方式是養兒防老，這種家庭內部代際間的合作本質上是通過資源和利益交換來實現的。父母撫養子女成人，負責為兒子娶妻，年老后將土地、房屋等積累的財富留給兒子，換取自己老年的生活保障。父母養育兒子投入的是專用性資產，形成不可回收的沉沒成本，當“養兒防老”這一合約執行時父母已年老體衰，處于弱勢地位，兒子有違約不贍養父母的動機。為了防止這種機會主義行為，傳統社會發展了孝道文化及系列道德規范，這些規范規定了父母、兒子的權利、責任和義務，兒子不養父母被認為大逆不道。這一道德規范在王朝統治時期由法律保證[9]11，12，以后是通過村內共同體社會網絡來執行的。共同體解體后，約束成員的社會網絡、規范、民間權威失去作用，不行孝道的兒子不再受到懲罰。

在傳統村落內部，存在部分由所有成員共同使用的林地、草地、池塘、水壩等公共資源。即使已經界定給個人的產權也存在無法界定清楚的公共域[10]4，如宅基地的地界是清楚的，房屋所有權也是清楚的，但成員1家因蓋的樓高或栽了一棵樹遮住了成員2家的視線，成員2因此與成員1爭執、沖突，說明視線這一空間權利是不清楚的。耕地、林地、水權劃分都存在部分產權不清的公共域。公共資源、產權不清的公共域在傳統共同體內部通過協商、互惠合作、跨時交易解決。共同體解體后，成員間長期合作博弈變成一次性博弈，各成員勢必對公共資源和公共域產權進行爭奪，將產生系列糾紛和沖突。

（三）村范圍內公共物品供給不足

村莊內部存在部分收益不外溢、完全由村內居民占有和使用的公共物品，即第三和第四類公共物品，內容包括：（1）村內秩序。首先是維護公序良俗，勸誡村內居民自己不偷盜、不賭博、不吸毒、不打架斗毆、不分幫派、不搞家族之間械斗等；其次是防止村外成員進村偷盜、打架斗毆，在春節期間組織聯防巡邏隊，防火防盜等。（2）村內生產基礎設施建設，如修建和維護村內道路、橋梁，興修水渠，清理和維修塘堰等。（3）村內生活基礎設施建設，如興建安全飲水工程，保護飲用水源。（4）村內生態環境保護和村容村貌建設，如禁止亂砍濫伐，保護河流和水資源，集中處理垃圾等。（5）村內文化建設和服務，如修建幼兒園，興建文體廣場，提供文體設施，興建文化室、棋牌室、圖書室、技藝室等。（6）為困難戶提供必要的幫助，關心愛護農村“三留守”人員，對孤寡老人給予特殊照顧和關懷。（7）協助法律執行，防止個別村民侵占集體所有的耕地和林地、損害集體財產、多占宅基地，保障婦女兒童基本權益等。（8）組織村民防洪抗旱救災，應對自然風險。

共同體解體后，村內這些完全由成員得益的公共物品由于村內社會網絡、規范、民間權威不起作用，成員之間缺乏協調而不能合作生產。而且，2005年農村稅費改革后，“三提留”被取消，村一級組織收取費用的權力被嚴格限制在“一事一議”的項目內。對于絕大部分沒有集體經濟收入的行政村來說，村內興辦公益事業的財力極其有限，必須依靠上級政府的轉移支付。在上級政府財政資源有限的情況下，村內公共物品和服務提供容易出現以下問題：首先，村民不能獲得，或者不能按自己偏好獲得公共物品；其次，公共物品提供以行政命令的方式推動，村民缺乏參與的條件和積極性；再次，財政轉移支付資金的分配和使用可能更取決于村兩委主要負責人與上級政府的關系，各村享受的公共物品明顯不均等；最后，上級政府喜歡興建顯示自己政績的樣板工程，提供的公共物品不是村民真正需要的。

四、村落共同體解體后鄉村治理制度建設

（一）鄉村治理制度建設的目標與內容

梁漱溟先生曾認為，至清末，中國幾千年來的政治是消極無為的政治，國家與人民無干涉，人民與國家無干涉[11]64。自鴉片戰爭開始，清王朝輸掉了幾乎所有對西方列強的戰爭。為了獲得巨額戰爭賠償需要的財政收入和繼續保持統治地位，清末統治者開始了民族國家和現代政治建設，如建新式學校、改革財政制度、創建新式軍隊和警察、劃分行政區域、在各級政府建立自治組織、開辦實業等。由于以單向索取為主，國家權力向鄉村社會逼近過程中遭到了地方精英和農民的抵制和反抗，并出現國家對鄉村社會的控制能力低于其對鄉村社會的榨取能力、政權擴張發生內卷現象。[12]6620世紀50年代，國家重組了農村社會，通過人民公社體制控制了農民生產和生活主要方面，目的是從農業部門提取積累資金，實現由落后的農業國向強大的工業國轉變。1983年，國家廢除了人民公社體制，推行家庭聯產承包責任制。盡管如此，國家政權卻未從農村收縮，在公社的區域范圍內設立了鄉或鎮人民政府，在大隊的區域范圍內設立了行政村。2005年開始新農村建設運動后，國家以財政轉移支付的方式大規模投資農業生產和農民生活基礎設施，初步建立了農村教育、醫療、低保和老年人養老等方面的社會保障制度。至此，國家的權威在農村牢固地樹立起來并扎下了根。

國家行使公共權威[13]，擁有強大資源，可使用多種政策工具。當國家權威在鄉村建立后也就注定國家將主導鄉村治理。但治理終究需要多方合作，代表國家行使公共權威的各級政府要受到信息、地方性知識和動員資源的能力的約束。當前鄉村治理制度建設的主要內容是完善村民自治制度，讓村自治組織一方面執行國家意志，貫徹落實國家政策。另一方面反映村民偏好，使政府提供的公共物品更符合村民需求；組織村內居民合作，提供村范圍內公共物品；動員村民參與國家投資農村生產生活基礎設施和社會保障制度建設，監督項目資金使用效率。此外，因為社會網絡、傳統規范和民間權威解體，越來越多的爭執和糾紛調解超出了村組織能力，需要基層政府為農村居民提供更多的法律服務。

（二）成立村民議事會，明確議事內容，規范議事程序

目前的《中華人民共和國村民委員會組織法》為落實村民自治和農村基層民主搭起了一個較好的制度框架，特別是對黨組織與村民自治組織的關系、村民委員會如何選舉、村委會的職能等規定得比較詳細，但村民委員會組織法對村民如何表達自己對公共物品的需要、如何與村委會協商議事的規定相對來說比較粗。由于目前相當部分農村居民外出打工、經商，村內人員流動性大，加上協商和組織需要花費不少時間和人力，將大部分農民召集一起舉行村民會議或村民代表會議比較困難，而村民委員會組織法第26 條規定每季度召開一次村民代表會議使村民不能隨時靈活地反映自己在公益事業上的需求與遇到的難題。村民大會不易召開和村民代表大會規定較粗限制了村民提議、討論、決策、監督公益事業建設的機會，容易導致所提供的公共物品不符合農民實際需要的現象。因此，有必要在村民自治組織內成立議事會，作為常設的議事、決事機構。

村民議事會可由村民小組議事會和村議事會組成，其中小組議事會由小組村民“一戶一票”的方式選舉，每五戶選出一人；村議事會由選出的小組議事會成員擔任，每一村民小組推薦2人，村委會成員自動成為村議事會成員。村議事會定期召開，原則上每月一次，遇有重大緊急事項則隨時召開。村議事會成員選舉、推薦與村委會選舉一同進行，任期同樣為5年。議事會成員不領取工資或固定報酬，只是開會議事時給一定的誤工補貼。需要明確哪些事應該由議事會提出、討論和決策。國家規定的大政方針，中央出臺的各項政策必須執行，由村黨委告之村民議事會即可；地方出臺的政策，需要動員村民參與，黨委和村委可召開議事會，通過議事會成員發動村民，找到最優的政策執行方式；村莊內部事務如村民委員會組織法第24 條規定的享受誤工補助的人員及補助標準、集體經濟收益分配、土地承包和宅基地使用等9 個事項，以及目前越來越多的村內道路、水利、環境治理、公共文化等公益事業建設，涉及村集體內部既有產權和利益關系的調整，在這方面部分村民之間是有利益沖突和矛盾的，這些事項應由議事會討論并投票決定。

議事必須有一套規范的程序。基本程序應包括：議題的提出，提名人對議題作說明，聯名人補充發言，議事會成員發言，議事會成員展開辯論，進行議題表決、產生表決結果，議題發起人總結發言，以及到會人員簽名等。議題表決是決策過程，參會人員簽名表明議事會成員的責任和決策的合法性，而議題提出人、聯名人和議事會成員發言，以及議事會成員辯論是信息交流的過程。這一過程，首先可以使信息更公開，決策更透明、公正，這在一些公益事業建設、宅基地指標分配、低保指標確定上是極其重要的；其次，信息交流可以讓議事會成員表達自己及所代表群體的需求，找到解決問題的更多辦法，并給村“兩委”施加解決問題的壓力；再次，議事會成員發言和辯論中的信息交流也有利于溝通，促使各成員相互妥協和達成協議。[14]

（三）制定村規民約，再建村民合作規則

村落共同體傳統的合作基礎和社會網絡解體、規范和民間權威失去約束力后，需要重建規則解決村內成員之間合作問題。根據村民委員會組織法第十條，“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議……”。從村民自治的嚴格意義上講，村規民約或村民自治章程體現的是自治的民意基礎，是規范和約束村民委員會行為、指導村委會工作的主要依據。目前，絕大部分行政村已經制定了村規民約，但相當一部分村規民約是在鄉鎮及縣一級政府擬定的模板上修改而成的，只是重復法律和行政規定的內容，或者是空泛的一些口號，缺乏可執行性。少部分村規民約甚至損害了農民利益，表現在：（1）規定了村民的義務和責任，卻很少有關于村組織提供何種公共服務、如何提供等方面的條款；（2）干預村民生活、破壞村民禮俗、侵犯村民權利；（3）嚴重的是一些村規民約以發展集體經濟、推廣合作社為名，允許村集體調整土地，剝奪我國農村土地承包法賦予農民的土地承包權；（4）在部分村干部強勢的村，村規民約成為村委會加強權力的工具，制定了過于嚴厲的懲罰措施。

村規民約是村民為共同利益而達成的、大家必須遵守的行為規范和準則。村規民約需有民意基礎才具可執行性，村規民約的形式、內容、獎懲機制、執行主體、執行程序都必須征得村民的同意。制定村規民約要在村民間多次協商，在村民大會上表決，三分之二以上贊同才能通過。歷史上，村規民約是多種多樣的。因此，村規民約就不必局限于目前只由行政村制定這種單一模式，村民可以自主決定村規民約的范圍、形式、具體內容和執行方式。村規民約是否能有效執行和落實取決于對違反村規民約的成員是否進行懲罰，因此應給予村委會執行村規民約的處罰權，保證規則的嚴肅性。

（四）擴大“一事一議”范圍，增強村級組織的服務能力

行政村擁有一定的收入和支出權是自治的基礎。2005年取消了農業稅費，當時為了防止農民負擔反彈，向農民收費只能在開展公益事業時實行“一事一議”，但籌資籌勞的標準和實施的程序有嚴格限制。結果，農村基礎設施建設和公共服務提供的資金主要來自上級政府財政轉移支付。單一地依靠政府財政資金滿足不了村民對公共物品質量及多樣化的需求，而且村范圍內的公共物品缺乏資金支持。目前，在經濟實力一般的地區，因地方財力有限，農村垃圾收集和處理缺乏資金支持，垃圾被隨意丟棄、堆放、簡單填埋，導致環境和水源被污染；村莊內塘堰、河渠、溝壩長期沒有清理，既影響防洪排澇和灌溉，也給寄生蟲和病菌滋生提供條件，成為公共衛生隱患。村范圍內公共物品的受益者完全是村內居民，根據受益原則和效率原則應該由村民自己負責。因此，有必要擴大“一事一議”范圍，增強村級自治組織的服務能力。

稅費改革前，征收“三提留五統籌”導致農民負擔增加和干群關系緊張與當時的財政包干制有關，更與征收的各種費用大部分并未用于給農民提供公共物品以及因制度不完善農民缺乏監督村委會的手段有關。1994年分稅制改革后，中央與地方在財權和事權上劃分比較清楚。在村自治組織設立議事會、制定基于民意的村規民約后，由村民或村民代表討論哪些公益事業需要興建、哪些項目需要籌勞、哪些項目需要收費、向誰收、收多少、如何監督項目的進程和質量等，是可以保證村民利益和資金使用效率并得到村民支持的。除擴大“一事一議”范圍外，對于中央及地方各級政府的惠農項目，縣一級政府應將惠農政策及項目公開透明，說明政策的目標、針對的人群、準入的條件、資金的投入、配套的要求、執行的時間、申請的程序等，鼓勵各村單獨或聯村申報。縣級政府再會同鄉鎮政府對各村申報的材料進行核實，對符合要求、具備條件的村申請的政策項目即予批準實施，同時定期對項目執行的進程和質量進行檢查督促。[15]

（五）降低利用法律的成本，為村民提供更多法律服務

農村社會目前是穩定的，但爭執和糾紛也經常發生。糾紛主要包括婚姻與老人贍養、鄰里、房屋宅基地、合同、生產經營、損害賠償、山林土地、征地拆遷、環境污染、勞動爭議、消費、醫療等方面，其中發生比較頻繁的是婚姻與老人贍養、鄰里、房屋宅基地、山林土地、合同和損害賠償糾紛，這些糾紛和爭執主要發生在村內成員之間。村內發生糾紛時一般是先調解，調解不成功再訴諸法律。部分地區采用“三三制”調解方式，村內糾紛首先由村民小組調解三次，不解決問題再由行政村村民調解委員會調解三次，仍不解決問題再由鄉鎮司法所調解。由村內調解成員之間糾紛和爭執是因為：首先，盡管村內成員之間在生產生活方面合作減少，但爭執的雙方畢竟相互熟悉，不想因此完全撕破臉面產生永久怨恨；其次，村內一些糾紛和爭執，引起的成本和收益比較少，而且這些成本和收益限定在村內，沒有外溢至村外。對這些糾紛和爭執，村內居民具有信息優勢，更清楚事件發生的原委及責任的劃分，利用法律需要的時間更多，成本更高。但是，村民小組和村調解委員會沒有制裁權力，只能是道德勸說，而道德主要依靠個人內省和自我約束，道德的實施不是強制的。因此，對一些道德水平較低、不在乎自己名聲的人而言，道德約束無能為力，在當前村內社會網絡解體和傳統規范失去約束力后更是如此。

當道德約束和村民調解委員會、鄉鎮司法所調解不能解決時，爭執和糾紛交由法院判決是合理的。目前，大部分鄉鎮設有法律援助中心，并給行政村配備法律顧問，對難以調解的糾紛鄉鎮司法所也鼓勵當事人訴諸法律解決。盡管如此，被調查的村民調解委員會和鄉鎮司法所普遍反映，村民因糾紛去法院打官司的很少，原因除相互熟知、不愿留下長久怨恨外，主要是打官司的時間長，花費的成本高。因此，需要降低利用法律的成本，為村民提供更多法律服務，在人口較多、經濟較發達的鄉鎮設立法庭，在人口和經濟一般的鄉鎮設巡回法庭；實現案件分級審理，設立針對一般民事糾紛的法庭。

五、結論

村落共同體成員之間合作的基礎是重復博弈帶來的長期收益。市場擴展和社會分工引起農業與手工業分離、農業內部種植業與畜牧業分離、種植業內部生產環節與生產資料供應、產品銷售環節分離以及人口與共同體相分離；農業技術進步提高勞動效率，減少勞動環節，增強農民應對自然的力量，降低了勞動力在農業生產中的作用，減少了農民換工及集體協作的機會和村內居民在生產上的相互依賴性。合作的收益減少、繼續合作的概率下降，導致村落共同體合作的基礎瓦解。2005年開始新農村建設后，國家以財政轉移支付的方式大規模投資農業生產和農民生活基礎設施，初步建立了農村教育、醫療、低保和養老等方面的社會保障制度；農村稅費改革取消“三提留”征收后，大部分村組織失去收入來源，缺乏為村內共同體提供公共物品的能力。公共物品提供方式的變化減少了共同體成員在公益事業上合作的內容和義務。

共同體內部合作的基礎瓦解后，維持合作的社會網絡也開始瓦解，建立在其上的傳統規范和民間權威失去約束作用。村落共同體解體是一場社會變革，解體后使成員從外部獲得更多的信息、資源和交易機會。但是，村落共同體解體使一些原來通過傳統規范解決的問題成為新的難題，同時導致成員對公共資源和公共域產權進行爭奪，不可避免地產生系列糾紛和沖突，并使村范圍內公共物品因為成員之間缺乏協調而不能合作生產。村落共同體解體的過程也是國家權威徹底深入、扎根農村的過程，鄉村治理注定要由國家主導。當前鄉村治理制度建設的主要內容是完善村民自治制度，包括：成立村民議事會；制定村規民約，再建村民合作規則；擴大“一事一議”范圍，增強村級組織的服務能力；降低利用法律的成本，為村民提供更多法律服務，等等。